陳 雷,汪連新

(中國人民大學 勞動人事學院中國社會保障研究中心,北京 100872)

法國養(yǎng)老金制度改革及其啟示
——兼論中國養(yǎng)老保險的改革與發(fā)展

陳 雷,汪連新

(中國人民大學 勞動人事學院中國社會保障研究中心,北京 100872)

法國養(yǎng)老金制度改革的原因主要在于高福利體制帶來的福利剛性增長的弊端;養(yǎng)老金制度高度碎片化,行業(yè)統(tǒng)籌與結構性失衡;人口老齡化與預期壽命延長的壓力與挑戰(zhàn)。借鑒法國養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗和教訓,我國應逐步建立城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度;提高退休年齡,正確處理養(yǎng)老金改革眼前利益和長遠利益關系;鼓勵社會合作參與養(yǎng)老金改革;加快公職人員養(yǎng)老保險改革步伐。

法國養(yǎng)老金改革;中國養(yǎng)老保險;碎片化;一體化;延長退休年齡

一、法國養(yǎng)老金制度的起源及改革

法國是典型的西方福利國家,擁有覆蓋面廣、保障水平較高的社會養(yǎng)老保險體系。與英國等其他西方發(fā)達國家相比,法國的養(yǎng)老保險制度起步相對較晚,但發(fā)展卻十分迅速。近20多年來法國的養(yǎng)老金改革一波三折,引發(fā)多次罷工騷亂乃至沖突,令世人矚目。

(一)法國養(yǎng)老金制度的起源

法國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是從二戰(zhàn)以后逐步建立和發(fā)展起來的。起初的貝弗里奇模式(Beveridgean)社會保險制度曾深受法國國民的稱道。隨后,養(yǎng)老金的覆蓋面擴展到所有的從業(yè)人員(屬于“普通制度”范圍),不久四種非雇傭種類也被加入進來,包括推銷員、工匠、自由職業(yè)者和從事農(nóng)業(yè)者。此外,對公共部門有利的“特殊制度”也建立起來,這就為法國形成碎片化的養(yǎng)老金制度埋下伏筆。1953年,將特殊制度合并到普通制度的嘗試遭遇到強烈抗議并最終放棄。基于逐步完善的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù),皮埃爾·拉羅克(Pierre Laroque,法國社會保險的創(chuàng)立人之一)在1962年的一份報告中就曾警告,隨著“嬰兒潮”這代人在21世紀初漸漸退休,法國社會將面臨嚴峻的考驗。

(二)法國養(yǎng)老金制度的改革

退休金制度改革始于20世紀80年代初期：削減福利和提高給付門檻。除了不斷增加的赤字外,失業(yè)率在80年代開始上升。為了將年輕從業(yè)人員納入到體系中,法國左翼政府在1982年決定對退休金制度進行改革,并在1986年推廣以下措施：退休金計算依據(jù)工資最好的10年的平均數(shù)逐步改為依據(jù)工資最好的25年的平均數(shù)。退休金繳費期限逐步由150個季度改為160個季度。改革后的退休金制度采取多種形式。自20世紀80年代中期以來,法國養(yǎng)老金的改革可以簡單地概括為福利的削減和給付門檻的提高。

20世紀90年代加快退休金制度改革：從私有部門逐漸擴及公共部門。1993年,法國再次出臺關于退休金制度改革的計劃(見表1)。為了縮小不斷擴大的差距和受益水平,巴拉迪爾政府(the Balladur government)將交納退休金(即私有部門的普通養(yǎng)老金)的年限要求從37.5年延長到40年。決定從1994年起,退休金繳費資格季度每年增加1個季度,獲得全額退休金者的繳費資格季度將從160個季度過渡到2004年的170個季度,退休金計算所依據(jù)的最好工資年數(shù)從1994年開始每年增加1個年度,直至過渡到按照20～25年最好年均工資計算退休金。[1]1995年,政府出臺朱佩改革法案(the Juppe refo rm bill)。該法案旨在統(tǒng)一退休制度,將特殊制度(即公共部門的養(yǎng)老金)向普通制度靠攏,規(guī)定在工齡和退休金標準方面取消各行業(yè)退休制度的優(yōu)惠條件,即將公共部門取得全部養(yǎng)老金的繳納時間也從37.5年延長到40年,計算養(yǎng)老金的工作年限也規(guī)定為收入最高的25年,同時增加退休金領取者繳納醫(yī)療保障稅的比例。[2]這招致了一場由公共部門工會領導的全國性罷工。持續(xù)的反對聲浪迫使這項改革法案最終撤銷。隨著90年后半期經(jīng)濟強勁增長,對立緊張和改革的訴求均得到了緩解。

表1 20世紀90年代法國養(yǎng)老金制度改革

21世紀初法國進行深層次改革：將特殊制度與普通退休制度進行結合。由于經(jīng)濟狀況持續(xù)走低,法國退休指導委員會(the Retirement Observation Council,以下簡稱ROC)強調(diào)進行一場重大改革的必要性。如果不改革,ROC預計養(yǎng)老金制度的赤字(由國家負擔)到2020年將增加到每年430億歐元,它還估計在2006年到2050年之間從業(yè)者與退休者的比率將從182∶100下降到121∶100。2003年,總理菲永(Francois Fillon)的目標主要是漸進地對公共部門(特殊制度)實施改革,使之和私有部門(普通制度)退休制度逐步同一(見表2)。其主要舉措是,先將公共和私營部門工作者交納退休金的年限增加到40年(從2004年到2008年),到2012年再延長到41年。雖然這次沒有引發(fā)大規(guī)模罷工,但改革再次遭到了工會的強烈反對。因此,這次改革并沒有達到目標。

表2 21世紀初法國養(yǎng)老金制度改革

2010年政府強勢推動養(yǎng)老金制度改革：延長退休年齡,提高公共部門繳納比例。2010年6月,法國政府對外發(fā)布一份詳細的養(yǎng)老金改革法案。法案包括三個主要方面(見表3)：逐步將私營和公共部門的法定退休年齡延長兩年,到2018年達到62歲(特殊類別的公職人員延長至52歲和57歲,而現(xiàn)在的退休年齡設定在50歲和55歲);到2020年時,將交納退休金的年限提高到41年;公共部門退休金繳納比例將從7.85%提高至10.55%,向私營部門看齊。這項最終得以通過的改革法案與歐洲標準相比,還是顯得較為柔和,但是10月份法國還是掀起了第四次全國性的跨行業(yè)大罷工行動。薩科奇及其政府頂住了反對聲浪,他表示,即使民眾對此深表不滿,政府也不會放棄強制推后退休年齡的退休金改革計劃。

表3 2010年法國養(yǎng)老金制度改革

二、法國養(yǎng)老金制度改革緣由解析

(一)福利國家的高福利體制弊端：福利的剛性增長

原聯(lián)邦德國“經(jīng)濟奇跡之父”艾哈德曾經(jīng)說過一句富有哲理的話：“過多的福利就意味著沒有福利”。[3]法國等福利國家的現(xiàn)實生動地印證了這個結論。由高福利弊端引發(fā)的諸多問題多年來困擾著法國等福利國家的經(jīng)濟發(fā)展,法國的退休制度改革,其實有不得不改的無奈與苦衷。自二戰(zhàn)結束后,在福利國家理念盛行和過高經(jīng)濟增長預期的影響下,整個歐洲的退休制度都是在退休金額就高不就低(呈現(xiàn)福利的剛性增長)的原則下,靠寅吃卯糧的方式完成的。一旦老齡化席卷而來又遭逢經(jīng)濟危機,養(yǎng)老金支付自然難以為繼。法國戰(zhàn)后嬰兒潮一代現(xiàn)已全面進入退休期,而國家原有的退休金制度根本不足以支撐他們?nèi)找嬖鲩L的退休費用。目前法國退休人員約占全國人口的23.8%,每年靠國家借債支付退休金的退休人員已達150萬,未來20年還會有250萬人退休。如果現(xiàn)有制度不變,即便按照最樂觀的預期發(fā)展,到2030年法國國家養(yǎng)老金赤字也會上升至700億歐元,而目前每年320億歐元的水平已經(jīng)讓國家債臺高筑了。巨額的退休赤字不但使現(xiàn)行退休制度處于事實破產(chǎn)的窘境,而且將極大地拖累法國債務級別,使之懸而又懸地在3A級別邊緣徘徊。[4]無論是從挽救分攤制退休制度,還是從削減公共赤字保住法國信用評級來看,法國養(yǎng)老金制度改革,迫在眉睫。因此,總統(tǒng)薩科齊才將退休制度改革作為他任期內(nèi)的標志性任務大力推行。

(二)養(yǎng)老金制度呈現(xiàn)高度碎片化：行業(yè)統(tǒng)籌與結構性失衡

法國作為老牌資本主義國家,現(xiàn)代福利制度是由幾個世紀以前誕生的傳統(tǒng)自發(fā)性行業(yè)和職業(yè)互助會改造過來的。經(jīng)過1945-1946年和1948年的改革,原本五花八門、支離破碎的福利制度逐漸形成了目前由四大制度構成的基本養(yǎng)老制度格局,呈現(xiàn)高度的碎片化狀況,缺乏統(tǒng)一性：第一是“普通制度”,覆蓋所有包括工業(yè)、商業(yè)、服務業(yè)等私人部門的工薪階層;第二是“農(nóng)業(yè)制度”,覆蓋所有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)工資收入勞動者;第三是“特殊制度”,主要覆蓋公務員、職業(yè)軍人、地方公共機構人員、法國鐵路公司(國營)、電氣煤氣工作人員、礦工、海員等;第四是“自由職業(yè)制度”,覆蓋所有自由職業(yè)者,如手工業(yè)者、企業(yè)家、自由工商戶等。在全法就業(yè)人口中,普通制度、農(nóng)業(yè)制度、特殊制度、自由職業(yè)制度這4個制度的覆蓋率分別是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。

如果用“計劃”來分類,法國養(yǎng)老計劃的數(shù)量多達1500多個。這種碎片化狀態(tài)導致了諸多問題：如以行業(yè)統(tǒng)籌為基礎的制度間、行業(yè)間待遇高低不平,參差不齊,前后不一;勞動力跨行業(yè)流動就有可能放棄原來的全部福利待遇,于是勞動力流動受到嚴重阻礙,本行業(yè)內(nèi)部子承父業(yè)和代代相傳便成為一種自然選擇甚至形成就業(yè)歧視現(xiàn)象,特殊權利的保留對“外人”具有天然的排斥力,家族型就業(yè)模式又反過來形成了職業(yè)隔離,諸如印刷、出租車、公證人、電氣煤氣公司、銀行等部門就不得不對員工子女給予一定的照顧,解決其就業(yè)問題,以維持雇員的忠誠。法國這種碎片化的制度造成社會群體利益的失衡和社會結構的失衡,最終導致社會的不公正。

(三)面臨人口老齡化與預期壽命延長的壓力與挑戰(zhàn)

法國面臨日益嚴峻的人口老齡化問題,隨著老年人口比例的劇增,就業(yè)人口相對減少,每年進入勞動市場的人數(shù)將少于退休人員。目前,65歲以上的老年人已占總人口的14%,絕對人數(shù)高達900萬,而法國現(xiàn)在的就業(yè)人數(shù)才2200萬,就業(yè)人數(shù)與退休的老年人口的比率僅為2.22。[5]隨著生活水平的提高,人的平均壽命更長了,預計到2040年,法國人的平均壽命將比現(xiàn)在提高6歲,男性和女性將分別達到80歲和89歲。壽命的延長意味著對養(yǎng)老金需求的增加,政府在退休方面的財政負擔日益沉重。相關數(shù)據(jù)顯示,法國政府每年要拿出相當于國民生產(chǎn)總值12%的資金用于發(fā)放退休金。法國還存在另外一個令政府無奈的現(xiàn)象,由于社會福利措施“十分完善”,有些人寧愿領取失業(yè)救濟金也不愿意參加工作。盡管法國政府不斷出臺政策鼓勵就業(yè),然而法國的失業(yè)率并沒有太大改善。這讓政府在收、支兩方面都承擔著巨大的壓力。[6]法國人60歲的平均退休年齡與鄰國相比都要低,55歲～65歲人口中僅為37.4%的就業(yè)率處于歐洲最低水平[4]?；谏鲜鲈?法國的養(yǎng)老金改革勢在必行。

三、法國養(yǎng)老金改革啟示：中國養(yǎng)老保險制度的改革與發(fā)展

(一)從“碎片化”制度邁向城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度體系,總體上處于過度分割、雜亂無序、漏洞巨大的殘缺狀態(tài)。從實踐來看,我國不僅有城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、機關事業(yè)單位離退休養(yǎng)老制度,各地還有農(nóng)民工養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險、計劃生育夫婦養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,以及老年津貼制度、農(nóng)村五保戶制度、優(yōu)撫制度和城市孤寡老人福利制度等。這種多種制度并存、過度分割的現(xiàn)實格局造成了養(yǎng)老保障制度的碎片化現(xiàn)象。不僅如此,各種制度之間的邊界也不清晰,無論是在城市還是鄉(xiāng)村,都存在著巨大漏洞,70%以上的公民沒有被養(yǎng)老保障制度所覆蓋。[7]116-117中國的社會保障制度發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀不可能在短期內(nèi)改變,多元化的制度安排在現(xiàn)階段乃至未來20—30年仍然不可避免,但應當認真汲取國外及國內(nèi)已有的教訓,盡可能地防止制度碎片化,整個制度的建設也應當努力從統(tǒng)籌走向統(tǒng)一。即使是基于地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別及群體差距的事實,在現(xiàn)階段乃至一定時期內(nèi)允許部分社會保障項目采取多元化的制度安排,也應當確保不同制度之間的可銜接性,為最終實現(xiàn)制度的統(tǒng)一減少阻力與麻煩。具體而言,我國養(yǎng)老保險制度改革可分三步走：

第一步：2012年前建立有序組合的多元養(yǎng)老保險制度體系,實現(xiàn)制度層面的全覆蓋,形成含企業(yè)職工養(yǎng)老保險、公職人員養(yǎng)老金制度、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(對新老農(nóng)保進行整合)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)居民老年津貼制度、優(yōu)撫制度等多元制度結構體系;第二步(2013-2020年)：以繳費型養(yǎng)老保險為主體的養(yǎng)老保障體系全面定型、穩(wěn)定,通過逐步歸并形成公職人員養(yǎng)老保險、職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(歸并了農(nóng)村五保供養(yǎng)、計劃生育保障及農(nóng)村養(yǎng)老保險制度)和城鄉(xiāng)老年人津貼制度等構成的“三險一貼”型制度結構,實現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關服務;第三步(2021-2049年)：進一步推進制度整合,全面提高老年人的生活質(zhì)量。到建國一百周年,我國的養(yǎng)老保障制度將由全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度(或國民年金制度)和居民老年津貼制度構成,共同覆蓋全體國民,實現(xiàn)人人享有體面的老年生活。[7]132-139

(二)提高退休年齡：女先男后、小步漸進

延長退休年齡是人類預期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求,是對人生周期的合理調(diào)整,也是養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展的需要。由于退休年齡延長只能是漸進式的,因此,國家需要盡快開始延長退休年齡,在規(guī)范現(xiàn)有退休年齡的基礎上,以2040年實現(xiàn)男女同齡65歲退休為基本目標,進行倒逼式的制度安排,女先男后,小步漸進,逐步延長勞動者的退休年齡。

第一,女先男后,逐步實現(xiàn)男女退休同齡。考慮到目前女性退休年齡大大低于男性退休年齡,需要在一個相對長的周期內(nèi)逐步提高退休年齡,因此,建議遵循女先男后的標準,先從2010年開始提高女性退休年齡,再到2015年前后開始延長男性退休年齡,最終在2040年前實現(xiàn)男女65歲同齡退休。在延長退休年齡時,還可以允許一定的彈性,適當?shù)亟o勞動者尤其是女性勞動者一定的選擇余地。這種根據(jù)現(xiàn)行退休年齡以及延長退休年齡的意愿分群體逐步延長退休年齡的政策,將有利于降低政策實施阻力,具備可行性。

第二,小步推進,逐漸提高退休年齡。由于延長退休年齡不僅會對個人的職業(yè)生涯產(chǎn)生直接影響,而且會影響代際之間的利益調(diào)整,因此,必須遵循小步漸進的策略。對于女性職工(干部)而言,假設從2010年起,退休年齡從50(55)歲延長至2040年的65歲,則每年延長6個月(4個月)即可實現(xiàn);對于男性職工而言,假設從2015年起,從60歲延長至2040年的65歲,則每年延長2個月即可提前實現(xiàn)。當然,具體實施時還可以考慮前期稍快、后期稍慢的策略。這種小步漸進的方式,雖然會使退休年齡延長目標的實現(xiàn)過程拉長,但能夠?qū)⒀娱L退休年齡對個人的影響降低到最小,符合社會公平原則,進而可以降低改革的阻力。

(三)正確處理養(yǎng)老保險改革眼前利益和長遠利益的關系

十七屆五中全會著力保障和改善民生,必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系、健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展,正確處理人民內(nèi)部矛盾,切實維護社會和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老保險改革也應當注意正確處理社會矛盾,特別是處理好眼前利益和長遠利益的關系。在提供新的養(yǎng)老福利項目時一定注意起點要低,因為福利水平具有剛性增長的法則,往往是只能升不能降。所以從現(xiàn)在起就要適度控制福利費用的增長,一定要做到量入為出,而不要寅吃卯糧,給將來造成困境。建議盡早建立適度的國民養(yǎng)老戰(zhàn)略儲備基金,防患于未來人口老齡化的風險;強調(diào)養(yǎng)老保險的普惠性,同時又要注意養(yǎng)老保險水平的適度性和財務的可持續(xù)性等等。

(四)鼓勵社會合作參與養(yǎng)老保險改革

成功的養(yǎng)老金改革需要社會對話及社會伙伴的參與。法國的民主堪稱西歐福利國家的典范,工會力量的強大沒有使養(yǎng)老金的再分配功能受到明顯削弱,而是促使政府更加審慎的對待養(yǎng)老金改革和出臺更加完善的養(yǎng)老金制度。我國是民主集中制的社會主義國家,在完善養(yǎng)老保障制度的過程中,也需要考慮建立聽證會、社會磋商等對話機制,使社會公眾能夠更充分地了解改革、更積極地支持改革,為改革創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。當前,應堅持全面質(zhì)量管理(TQM-PS)即“顧客導向”、“持續(xù)改進”和“全員參與”服務理念,暢通民眾回應渠道,讓政府了解公眾希望的服務種類、服務質(zhì)量以及對服務的滿意程度,通過公示和聽證制度、設置投訴機構等措施,建立便于公眾參與和反饋意見的信息系統(tǒng)和服務系統(tǒng),促進政府與公眾在不斷溝通、反饋、評價中穩(wěn)步推進改革。只有如此,才能減少養(yǎng)老金改革的阻力、爭取更多的社會合作與支持。

(五)加快公職人員養(yǎng)老保險改革步伐

法國的養(yǎng)老金改革是從私人部門開始的,之后的兩屆政府試圖將改革推廣到公共部門都沒有成功。我國的機關事業(yè)單位在人事、財務方面的改革較為復雜多變。近日,有報道稱2008年國務院常務會議推行的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點改革已經(jīng)無果而終,并指出：養(yǎng)老金改革目標應該是縮小機關、事業(yè)單位和企業(yè)三者之間的待遇差距,因此改革要實行聯(lián)動,沒有聯(lián)動當然有阻力;養(yǎng)老金改革不是“甩包袱”,而應該使人們利益增大,如果欠缺公平,則自然不被社會認同。這說明了我國事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的艱難,改革須慎之又慎。筆者認為,一方面機關公務員養(yǎng)老制度改革應該先行,起表率作用,這樣才能真正推動養(yǎng)老制度的改革、體現(xiàn)制度的公平性;另一方面,在改革中我們既要提升企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇(可以公職人員待遇為參照),同時又要保證事業(yè)單位職員、機關行政單位公務員等公職人員的實際利益不下降。只有如此,才能真正推動養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

[1]米爾絲.社會保障經(jīng)濟學[M].北京：法律出版社,2003：197-198.

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責任編輯：黃 杰

C913.7

A

1004-1605(2011)04-0085-05

中國人民大學2011年度研究生科學研究基金項目資助(項目名稱：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策實施評估及相關制度銜接研究;項目編號：11XNH064);2010年度河北省社會科學發(fā)展研究課題“河北省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點實施與評估研究”(項目編號：201003183);2010年度保定市哲學社會科學規(guī)劃課題“保定市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點實施評估與創(chuàng)新研究”(課題編號：201002082);2008年度保定市哲學社會科學規(guī)劃課題“構建覆蓋城鄉(xiāng)居民一體化的社會保障體系研究”(課題編號：20080337)。

陳雷(1976-),男,江西廣昌人,中國人民大學勞動人事學院中國社會保障研究中心博士生,華北電力大學法政系社會福利理論與政策研究所所長,講師,主要研究方向為養(yǎng)老保險、社會福利思想、社會保障與社會工作;汪連新(1971-),男,甘肅古浪人,中國人民大學勞動人事學院中國社會保障研究中心博士生,北京工商大學嘉華學院金融與貿(mào)易系保險學教研室副教授,主要研究方向為養(yǎng)老保險制度、金融理財、保險市場。