東華理工大學(xué) 雷 芳 申 凱

一、引言

國(guó)庫(kù)集中支付制度，是把預(yù)算單位的財(cái)政收入直接繳入國(guó)庫(kù)，并且所有的財(cái)政支出直接支付到收款人。取消了各預(yù)算單位根據(jù)自己部門(mén)經(jīng)費(fèi)自由決定經(jīng)費(fèi)支付的賬戶，而是由財(cái)政部門(mén)對(duì)經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的下達(dá)，由國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行資金結(jié)算。在這種體制下加強(qiáng)了財(cái)政對(duì)資金的監(jiān)控力度，降低資金使用的風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)資金使用規(guī)范，同時(shí)也增強(qiáng)了單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的透明度。但是隨著國(guó)庫(kù)集中制度改革的不斷深化與發(fā)展，財(cái)政資金繳撥、會(huì)計(jì)核算、資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控等各個(gè)方面逐步形成了新的制度體系和運(yùn)作模式，因此在國(guó)庫(kù)操作的過(guò)程中也逐漸暴露出目前所存在的問(wèn)題。

二、目前高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

（一）資金運(yùn)作缺乏靈活性 在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革以前，財(cái)政部門(mén)對(duì)高校的資金是根據(jù)預(yù)算單位通過(guò)“兩上兩下”的預(yù)算編制形式，在人大會(huì)議上獲得正式批復(fù)后，高校將將財(cái)政資金按照用款計(jì)劃分月請(qǐng)款或者按照項(xiàng)目中支付改革后，高校不論是預(yù)算內(nèi)資金還是預(yù)算外資金都是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行統(tǒng)一支付，財(cái)政部門(mén)不再將資金直接轉(zhuǎn)入銀行賬戶，資金的使用由各高校根據(jù)年度批復(fù)的預(yù)算編制用款計(jì)劃，用款計(jì)劃由基層預(yù)算單位編制，經(jīng)網(wǎng)絡(luò)直接報(bào)送上級(jí)財(cái)政部門(mén)（國(guó)庫(kù)處）審核下達(dá)?；局С鲇眠M(jìn)度直接轉(zhuǎn)入到資金使用單位的實(shí)有賬戶上，由高校自身自由使用和支付，而在年度結(jié)束后，將財(cái)政資金的具體情況上報(bào)了上級(jí)主管部門(mén)，由主管單位再統(tǒng)一匯總上交到上級(jí)財(cái)政部門(mén)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集款計(jì)劃按預(yù)算、按均衡性原則，由預(yù)算單位結(jié)合本部門(mén)實(shí)際情況編制，項(xiàng)目支出用款計(jì)劃按預(yù)算、按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度編制。調(diào)整預(yù)算用款計(jì)劃按調(diào)整預(yù)算的資金使用性質(zhì)編制。預(yù)算單位編制的用款計(jì)劃通過(guò)支付系統(tǒng)送上級(jí)財(cái)政部門(mén)（國(guó)庫(kù)處）審核，國(guó)庫(kù)處將審核通過(guò)的用款計(jì)劃按月更新下達(dá)預(yù)算單位使用。審核后的用款額度，由國(guó)庫(kù)處下達(dá)給代理銀行、人民銀行或預(yù)算外財(cái)政專(zhuān)戶銀行。從資金使用流程來(lái)看我們可以發(fā)現(xiàn)，高校沒(méi)有對(duì)實(shí)有資金的調(diào)度權(quán)，僅僅是通過(guò)國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)來(lái)使用用款計(jì)劃的額度。因此也更大的加強(qiáng)了用款單位對(duì)預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和明細(xì)化，這樣同時(shí)也極大的限制資金使用的靈活性，比如單位臨時(shí)安排的某項(xiàng)支出，由于年初沒(méi)有列入預(yù)算，或者沒(méi)有及時(shí)編制用款計(jì)劃，都將延誤該項(xiàng)支出沒(méi)有經(jīng)費(fèi)的保障。

（二）國(guó)庫(kù)單一賬戶體系未充分發(fā)揮作用 國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的完善是國(guó)庫(kù)集中支付改革的基礎(chǔ)。國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立后，預(yù)算單位以前的財(cái)政資金賬戶應(yīng)當(dāng)予以取消，一個(gè)預(yù)算單位只準(zhǔn)開(kāi)設(shè)一個(gè)零余額賬戶，預(yù)算單位所有的財(cái)政資金活動(dòng)都通過(guò)這一個(gè)賬戶體現(xiàn)，但目前我國(guó)并未做到將預(yù)算單位的所有銀行賬戶全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。雖然我國(guó)目前的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系包括了財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶、財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政部門(mén)零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶、財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶、財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的小額現(xiàn)金賬戶、特殊過(guò)渡性專(zhuān)戶等賬戶，但仍有一部份財(cái)政專(zhuān)戶尚未納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理。與此同時(shí)，預(yù)算單位在國(guó)庫(kù)集中支付改革前用于核算實(shí)撥預(yù)算資金的銀行賬戶也仍有部分在繼續(xù)使用，形成了預(yù)算單位實(shí)撥資金銀行賬戶和零余額賬戶并存的“雙軌制”局面，這就無(wú)法保證預(yù)算單位的所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一核算。這些問(wèn)題的存在，不僅在一定程度上沖擊了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的完整性，還使得一部分預(yù)算資金游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶體系之外，干擾了財(cái)政部門(mén)和國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)預(yù)算單位預(yù)算收支的統(tǒng)一監(jiān)管。

（三）基本建設(shè)資金的核算存在問(wèn)題 目前根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定對(duì)高?；窘ㄔO(shè)要的實(shí)行單獨(dú)的會(huì)計(jì)核算，因此現(xiàn)在高校都存在兩個(gè)會(huì)計(jì)主體，基建會(huì)計(jì)從高校會(huì)計(jì)游離出來(lái)，高校會(huì)計(jì)和基建會(huì)計(jì)這兩個(gè)會(huì)計(jì)主體的會(huì)計(jì)核算崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)賬務(wù)、會(huì)計(jì)報(bào)表都是相互獨(dú)立，各自成立體系。這種相互獨(dú)立的體系在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，給基本建設(shè)賬戶資金的支付帶來(lái)很大的不便。實(shí)行國(guó)庫(kù)支付后，按照規(guī)定財(cái)政只給每個(gè)高校開(kāi)設(shè)一個(gè)財(cái)政零余額賬戶，根據(jù)《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革資金支付管理辦法》該賬戶只能“辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù)，可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)、住房公積金及提租補(bǔ)貼等，但是不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級(jí)主管單位、所屬下級(jí)單位賬戶劃撥資金”。因此造成了兩個(gè)獨(dú)立的會(huì)計(jì)主體共用一個(gè)銀行賬戶，加大了會(huì)計(jì)核算的工作量。根據(jù)國(guó)庫(kù)管理的要求，學(xué)?；窘ㄔO(shè)的款項(xiàng)不能由國(guó)庫(kù)零余額賬戶直接支付到基本建設(shè)銀行存款賬戶。因此在辦理基本建設(shè)資金支付一般都是采取從國(guó)庫(kù)進(jìn)行財(cái)政直接支付，但是在支付的過(guò)程中手續(xù)非常繁雜，耗時(shí)太長(zhǎng)，常常會(huì)由于財(cái)政直接支付的工程進(jìn)度款付款不及時(shí)，而導(dǎo)致施工單位經(jīng)常為此與高校產(chǎn)生矛盾，這樣不僅影響項(xiàng)目施工進(jìn)度，也使得施工單位因資金沒(méi)有及時(shí)到位而與高校產(chǎn)生合同糾紛，因此要加強(qiáng)基本建設(shè)資金核算。

三、高校國(guó)庫(kù)集中支付制度完善對(duì)策

（一）強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算管理 自從高校改變?cè)械念A(yù)算管理模式以來(lái)，實(shí)行部門(mén)預(yù)算。高校只有不斷加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財(cái)政管理績(jī)效，提升預(yù)算編制科學(xué)化和精細(xì)化水平，增強(qiáng)財(cái)政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，增強(qiáng)預(yù)算的透明度，以便更好的滿足目前國(guó)庫(kù)支付改革的需求。在強(qiáng)化預(yù)算管理的過(guò)程中，首先，要加強(qiáng)預(yù)算編制基礎(chǔ)工作。預(yù)算單位要及時(shí)準(zhǔn)確的向上級(jí)財(cái)政部門(mén)上報(bào)本單位的人員編制情況，房屋、車(chē)輛等資產(chǎn)信息，及時(shí)更新單位基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)。其次，著力提高預(yù)算支出編制準(zhǔn)確性。預(yù)算單位要根據(jù)市場(chǎng)商品價(jià)格和單位實(shí)際開(kāi)支的情況來(lái)安排單位的商品和服務(wù)性支出，根據(jù)績(jī)效改革的規(guī)定，將基本工資和績(jī)效工資的支出安排充足。根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，要嚴(yán)格控制一般性支付，比如利用公款出國(guó)、公務(wù)用車(chē)購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)等“三公”經(jīng)費(fèi)支出。壓縮差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等支出，控制和降低運(yùn)行成本。再次，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出的管理。高校的部門(mén)預(yù)算支出的安排主要包括基本支出和項(xiàng)目支出。高校要進(jìn)一步提高項(xiàng)目支出預(yù)算安排的科學(xué)性，各預(yù)算單位要在充分預(yù)計(jì)下一年度工作任務(wù)的前提下，對(duì)安排的項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)估和論證，是項(xiàng)目支出的預(yù)算更加符合單位實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目類(lèi)別，控制和減少代編項(xiàng)目預(yù)算規(guī)模，清理非本級(jí)開(kāi)支的項(xiàng)目，提高項(xiàng)目支出預(yù)算的到位率。同時(shí)可以對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效管理，更好的控制項(xiàng)目支出的真實(shí)性和可靠性。最后，不斷強(qiáng)化對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行管理。預(yù)算單位要嚴(yán)格按照人大會(huì)批準(zhǔn)的部門(mén)預(yù)算編制“用款計(jì)劃，對(duì)基本支出要按照時(shí)間進(jìn)度均衡撥款，對(duì)項(xiàng)目支出按照項(xiàng)目的完成情況及時(shí)撥付。規(guī)范會(huì)計(jì)核算，強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的分析力度。

（二）完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的監(jiān)督體系 一是要進(jìn)一步加強(qiáng)崗位內(nèi)部分工相互制衡。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，在資金支付的每個(gè)階段明確具體的崗位責(zé)任，財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行形成一個(gè)相互控制、相互監(jiān)督的體系。具體工作流程如圖1所示：

圖1 工作流程圖

二是要建立和完善外部的全方位監(jiān)督管理制度。審計(jì)部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)資金的審計(jì)是外部監(jiān)督管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。審計(jì)部門(mén)要采取各種各樣的審計(jì)方法，其中包括事前審計(jì)、符合性（正當(dāng)性）審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和資金效益審計(jì)。作為外部審計(jì)的部門(mén)在審計(jì)過(guò)程中要做到獨(dú)立、客觀和公正，及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)中存在的問(wèn)題，并積極采取相關(guān)的措施。規(guī)范銀行賬戶管理是完善國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的重要基石，各級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)要高度重視，并切實(shí)抓好銀行賬戶規(guī)范管理工作。嚴(yán)把開(kāi)戶關(guān)，認(rèn)真做好預(yù)算單位銀行賬戶年檢和審批、備案等日常管理工作。同時(shí)人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)單一帳戶的支付具有監(jiān)督責(zé)任，除了要嚴(yán)格依照財(cái)政部門(mén)的辦事流程進(jìn)行款項(xiàng)的支付業(yè)務(wù)，承擔(dān)零余額賬戶的商業(yè)銀行在對(duì)財(cái)政資金撥付過(guò)程中要加強(qiáng)管理和監(jiān)督。各預(yù)算單位要監(jiān)督相關(guān)機(jī)構(gòu)是否能夠及時(shí)且合法地審批單位的預(yù)算安排和用款計(jì)劃，是否及時(shí)下達(dá)了撥付指令并付款。

（三）大財(cái)務(wù)與基建會(huì)計(jì)主體進(jìn)行合并 現(xiàn)在我國(guó)高校和基建平時(shí)的賬務(wù)處理都是通過(guò)兩套系統(tǒng)進(jìn)行單獨(dú)核算，而在年終結(jié)算時(shí)再把基建報(bào)表合并到高校的大報(bào)表，最后以一個(gè)會(huì)計(jì)主體對(duì)外報(bào)送。根據(jù)財(cái)教便函［2010］221號(hào)提出了為了滿足高等學(xué)校財(cái)務(wù)管理的實(shí)際需求，依據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（征求意見(jiàn)稿），結(jié)合《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（征求意見(jiàn)稿），對(duì)現(xiàn)行《財(cái)務(wù)制度》進(jìn)行全面修訂，擬定《財(cái)務(wù)制度》（征求意見(jiàn)稿），在里面提出了建立起包括基本建設(shè)收支在內(nèi)的單位所有收支活動(dòng)的“大財(cái)務(wù)”體系的要求。這也是為了解決目前國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)無(wú)法將基建經(jīng)費(fèi)直接通過(guò)零余額賬戶轉(zhuǎn)入學(xué)?；ㄣy行賬戶，通過(guò)高校事業(yè)會(huì)計(jì)和基建會(huì)計(jì)會(huì)計(jì)主體合并，調(diào)整目前的會(huì)計(jì)科目體系，更好的適應(yīng)調(diào)整后會(huì)計(jì)核算的需要，比如增加“零余額賬戶用款額度”的明細(xì)科目“基本建設(shè)撥款額度”、在“財(cái)政應(yīng)返還額度”下設(shè)置“基本建設(shè)撥款額度”等會(huì)計(jì)科目。通過(guò)財(cái)務(wù)系統(tǒng)的調(diào)整、科目的設(shè)置，解決了國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中存在的弊端，同時(shí)也可以滿足基本建設(shè)資金管理的需求，避免了高校內(nèi)部控制成本不嚴(yán)和基本建設(shè)資金的監(jiān)督，全面反映預(yù)算單位的財(cái)務(wù)收支情況。

［1］周愛(ài)君：《提高國(guó)庫(kù)集中支付制度在高校的管理效率》，《經(jīng)濟(jì)師》2007年第7期。

［本文系東華理工大學(xué)校長(zhǎng)基金、東華理工大學(xué)橫向科研項(xiàng)目“國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)的影響”的階段性研究成果］