陳泓丹

摘 要：行政協(xié)助是現(xiàn)代行政職權(quán)有效行使的重要一環(huán)，我國行政程序立法工作也對行政協(xié)助制度的相關(guān)立法給予了必要的重視，但鑒于我國行政協(xié)助制度目前面臨的重重困境，有必要借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，開拓思路，完善我國關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)助 困境 啟示

中圖分類號:DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2011）06-083-02

行政協(xié)助行為是現(xiàn)代行政管理中不可或缺的重要內(nèi)容，是行政管轄權(quán)的重要補(bǔ)充。所謂行政管轄權(quán)是指行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所做的權(quán)限劃分，這種劃分既存在于縱向主體之間，也存在于橫向主體之間。對行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)力作出科學(xué)合理的劃分，有利于適應(yīng)社會分工的細(xì)化和專業(yè)化，確保使行政權(quán)力能有效發(fā)揮作用；有利于制約行政主體的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力之間的相互制衡；有利于明確行政主體的責(zé)任，避免出現(xiàn)推諉、扯皮；也有利于提高行政效率。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會分工日益細(xì)化和專業(yè)化，行政主體所需要面臨問題也愈發(fā)復(fù)雜多樣，有些問題更是是跨地區(qū)、跨行業(yè)，比如汶川大地震救災(zāi)、甲型HINI疫情防控，這些問題依靠單一機(jī)關(guān)都不可能得到及時(shí)有效處理解決，為了彌補(bǔ)行政管轄權(quán)的缺陷，就需要其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助解決問題。行政協(xié)助在這種背景下應(yīng)運(yùn)而生，和行政管轄權(quán)制度相互配合，一方面為各行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃定嚴(yán)格的范圍，避免行政權(quán)力被濫用，另一方面能夠適應(yīng)社會發(fā)展的需要，避免行政權(quán)的僵化失效。

一、行政協(xié)助的含義

我國行政法學(xué)界對行政協(xié)助的概念存在幾種不同的觀點(diǎn)：（1）行政協(xié)調(diào)說，從行政管理學(xué)的角度出發(fā)作出論述，認(rèn)為是同級行政機(jī)關(guān)之間或者不相隸屬的行政機(jī)關(guān)之間密切配合、協(xié)調(diào)一致，共同完成行政事務(wù)的方法，這種概念相當(dāng)寬泛；（2）公務(wù)協(xié)助說，也叫公共協(xié)助關(guān)系，指對于某一事物無管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)給予有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)的請求，依法運(yùn)用職權(quán)給予協(xié)助，但這種理論忽略了有時(shí)行政機(jī)關(guān)請求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行公務(wù)并不只是沒有管轄權(quán)，也可能是出于經(jīng)濟(jì)效率的考慮；（3）行政管理說，將行政協(xié)助定義為公民主動協(xié)助國家行政管理的行為，例如見義勇為，但是公民及其他不具有行政權(quán)力的個(gè)體的協(xié)助行為應(yīng)劃入社會協(xié)助范圍，行政協(xié)助的主體必須是行政主體；（4）同一職權(quán)說，這一理論簡單認(rèn)為行政協(xié)助是兩個(gè)以上的行政主體行使同一職權(quán)的活動，但行政協(xié)助應(yīng)該是應(yīng)請求機(jī)關(guān)要求而作出的，而且兩者不是簡單的共同行政，而是協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，被協(xié)助的機(jī)關(guān)是主體；（5）行政職權(quán)協(xié)助說，持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)助是行政權(quán)上的協(xié)助，指行政主體在實(shí)施行政職權(quán)過程中，給予本身的條件與公務(wù)的協(xié)助，其他行政主體配合其實(shí)施同一行政行為或者共同行政行為的法律之途，將行政協(xié)助的主體界定為行政主體，一方面排除了公民個(gè)人及民間組織的協(xié)助，厘清了行政協(xié)助和社會協(xié)助的界限，另一方面將由法律授權(quán)獲得行政主體地位的社會組織納入行政協(xié)助的主體范圍，但是該概念對社會組織的范圍沒有作出明確規(guī)定；（6）執(zhí)法協(xié)助說，該說法從行政執(zhí)法的角度論述，認(rèn)為行政協(xié)助是經(jīng)其他機(jī)關(guān)的請求，任何行政機(jī)關(guān)都有在其職權(quán)范圍內(nèi)請求機(jī)關(guān)提供協(xié)助的義務(wù)，但是請求機(jī)關(guān)和被請求機(jī)關(guān)是從屬關(guān)系和被請求的行政機(jī)關(guān)所協(xié)助的是自己的職責(zé)的情況下除外，這一理論雖然明確了行政協(xié)助機(jī)關(guān)的關(guān)系，但是“任何行政機(jī)關(guān)”的說法忽略了法定性。

從上述概念我們不難看出，行政協(xié)助行為的含義包括以下幾個(gè)方面：（1）作出行政協(xié)助行為的主體是平行的行政機(jī)關(guān)，他們之間不具有隸屬關(guān)系，上下級單位之間可以通過命令的方式執(zhí)行職務(wù)，而不需要協(xié)助。另外，其他國家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人對行政機(jī)關(guān)的協(xié)助不是行政協(xié)助，行政協(xié)助只發(fā)生在行政主體之間。（2）行政協(xié)助發(fā)生在行政主體在行使某項(xiàng)行政職權(quán)的過程中，只是由于一些原因該職權(quán)不繼續(xù)順利有效地行使，因此需要必要的協(xié)助。如果職權(quán)尚未行使或已經(jīng)行使完畢，則沒有進(jìn)行協(xié)助的必要。（3）行政協(xié)助的過程和內(nèi)容必須符合法律規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)必須符合請求協(xié)助的法定條件，同時(shí)被請求機(jī)關(guān)又不存在法定可以拒絕的理由，這是被請求機(jī)關(guān)必須給予行政協(xié)助，否則將承擔(dān)法定的責(zé)任和后果。由此可以看出，行政協(xié)助統(tǒng)統(tǒng)具有義務(wù)性。（4）行者協(xié)助必須是給予執(zhí)行公務(wù)的需要，而且要控制在必要的范圍內(nèi)，其職權(quán)的行使同樣受到監(jiān)督和制約，不得濫用。

二、我國現(xiàn)行行政協(xié)助制度面臨的困境

我國的法律法規(guī)中也有一些關(guān)于行政協(xié)助的規(guī)定，例如《海關(guān)法》第12條第2款規(guī)定：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第44條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)應(yīng)衛(wèi)生行政主管部門的請求，對拒絕配合接受隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察措施的病人、疑似病人和傳染病人依法協(xié)助強(qiáng)制執(zhí)行。《中國華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中也有一些相關(guān)規(guī)定，但總的來說，這些規(guī)定都過于原則和簡單。我國的行政協(xié)助制度還存在著很大的問題。

1.管轄權(quán)不明確。雖然行政組織法對行政組織機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)問題作出了明確的規(guī)定，但由于我國行政體系在本身組織機(jī)構(gòu)方面就存在眾多問題，機(jī)構(gòu)臃腫，人員冗余，因此仍存在嚴(yán)重的權(quán)責(zé)不明，當(dāng)管轄權(quán)出現(xiàn)交叉時(shí)，有利的就爭著管，無利的就相互推諉扯皮。

2.缺乏相關(guān)立法。如上文所述，我國目前關(guān)于行政協(xié)助的立法非?；\統(tǒng)，對行政機(jī)關(guān)可以請求協(xié)助的情況，協(xié)助機(jī)關(guān)有權(quán)拒絕的情況，執(zhí)行協(xié)助職務(wù)發(fā)生糾紛的處理，在重大活動和緊急狀態(tài)中協(xié)助方式、權(quán)限等方面都缺乏規(guī)定，因此可操作性非常弱，難以對行政機(jī)關(guān)作出行政協(xié)助行為時(shí)有可能發(fā)生的權(quán)力濫用進(jìn)行約束。

3.地方保護(hù)主義嚴(yán)重。一些部門和地區(qū)，為了維護(hù)自身狹隘和短期的利益，拒絕部門和地區(qū)間的合作，使一些規(guī)模較大的行政行為難以實(shí)行，行政效率大為降低。

三、德國行政協(xié)助制度立法的概況

我國對行政協(xié)助相關(guān)的立法內(nèi)容既少且非?；\統(tǒng)，因此外國的行政程序立法的經(jīng)驗(yàn)對完善我國的行政協(xié)助制度有非常重要的借鑒作用。

德國是較早在行政程序法明文對行政協(xié)助作出規(guī)定的國家，早在1966年《西德行政程序標(biāo)準(zhǔn)草案》中就已經(jīng)對行政協(xié)助作出規(guī)定，1976年《聯(lián)邦行政程序法》也詳細(xì)規(guī)定了行政協(xié)助的適用范圍、地域管轄、職務(wù)協(xié)助等內(nèi)容?！缎姓绦蚍ā返?條第1款規(guī)定：“任何行政機(jī)關(guān)應(yīng)其他行政機(jī)關(guān)的請求都應(yīng)提供職務(wù)協(xié)助?！奔础靶姓f(xié)助是所有行政機(jī)關(guān)原則上又應(yīng)當(dāng)遵循的處理相互之間關(guān)系的基本的行政制度?！蓖瑫r(shí)，在第5條第1款規(guī)定，在下列情況下，行政機(jī)關(guān)尤其可尋求職務(wù)協(xié)助：（1）由于法定原因，公務(wù)不能獨(dú)立完成；（2）由于事實(shí)上的原因，特別是缺少必須的人力和設(shè)備而不能完成公務(wù)的；（3）不具備而且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需對某一事實(shí)的認(rèn)識；（4）完成公務(wù)所需的書證或其他證據(jù)，由被請求機(jī)關(guān)擁有；（5）僅在支出較被請求機(jī)關(guān)所需者更高的費(fèi)用的情況下，才能完成公務(wù)。關(guān)于行政協(xié)助發(fā)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，第8條規(guī)定：“1、請求協(xié)助機(jī)關(guān)不需要向被請求機(jī)關(guān)支付行政費(fèi)用。如具體個(gè)案的墊款超過50馬克，可要求請求協(xié)助機(jī)關(guān)償還。相互間提供職務(wù)協(xié)助的，無需償還墊款。2、被請求機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)職務(wù)協(xié)助所為必須支付的公務(wù)，有權(quán)得到第三人所欠的費(fèi)用（行政費(fèi)用、使用費(fèi)和墊款）?！边@一規(guī)定不僅規(guī)定了償還墊款的標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)定了因第三人產(chǎn)生的費(fèi)用問題。如果被請求行政主體認(rèn)為需要決絕協(xié)助時(shí)，可以根據(jù)第5條第2款：“1、因法定原因，不能提供協(xié)助的；2、如果提供協(xié)助，會嚴(yán)重?fù)p害聯(lián)邦或州利益的?！币约暗?條第3款規(guī)定：“1、其他機(jī)關(guān)較為方便或較小花費(fèi)即可提供協(xié)助；2、被請求機(jī)關(guān)必須支出極不相稱的巨大開支方可提供協(xié)助；3、考慮到請求協(xié)助機(jī)關(guān)的只能，被請求機(jī)關(guān)如提供協(xié)助即會嚴(yán)重?fù)p及自身職能的?！本芙^協(xié)助請求，并且告之請求機(jī)關(guān)拒絕的原因。同時(shí)，其第7條規(guī)定：“（1）是否允許職務(wù)協(xié)助所擬實(shí)現(xiàn)的措施，應(yīng)依照適用被請求協(xié)助機(jī)關(guān)的法律判斷，是否允許職務(wù)協(xié)助本身的實(shí)施，應(yīng)依據(jù)適用被請求機(jī)關(guān)的法律判斷。（2）請求協(xié)助機(jī)關(guān)對所涉及措施的合法性負(fù)責(zé)，被請求機(jī)關(guān)對職務(wù)協(xié)助的實(shí)施負(fù)責(zé)?！?/p>

四、外國行政協(xié)助立法對我國的啟示

行政協(xié)助是現(xiàn)代行政必不可少的組成部分，對提高行政職能的靈活性、協(xié)調(diào)性，促進(jìn)現(xiàn)代行政規(guī)模化、系統(tǒng)化，提高行政效率，減少浪費(fèi)都有著非常重要的意義。盡管我國的行政協(xié)助制度問題重重，但其他國家的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覀兘鉀Q問題，尤其是立法方面的問題提供借鑒、啟發(fā)思路。

1.充分重視行者協(xié)助的相關(guān)立法，在復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會中“強(qiáng)調(diào)個(gè)行政機(jī)關(guān)在專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的相互配合，成為科層制行政體制下行政法制度對行政機(jī)關(guān)處理器相互間關(guān)系的必然選擇。建立行政協(xié)助制度可以克服科層制行政體制的弊端，彌補(bǔ)單一行政機(jī)關(guān)行使其行政職權(quán)時(shí)的缺陷?！睘榱耸剐姓f(xié)助行為能夠合理有效地發(fā)揮作用，建立科學(xué)完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出統(tǒng)一規(guī)定，將分散在各個(gè)法律法規(guī)中零散的規(guī)定集中起來，作出通則性規(guī)定，可以避免因條款分散帶來的沖突，減少工作量。

2.規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以請求協(xié)助和拒絕協(xié)助的情況。應(yīng)松年教授領(lǐng)銜起草《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中第17條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)基于行政的整體性，統(tǒng)一性，相互提供協(xié)助，共同完成行政管理任務(wù)。有下列情形的，行政機(jī)關(guān)可以請求其他行政機(jī)關(guān)協(xié)助：（1）獨(dú)自行使職權(quán)難以達(dá)到行政目的的；（2）有特別緊急或特別危險(xiǎn)情況發(fā)生的；（3）因人員、設(shè)備不足需要協(xié)助的；（4）執(zhí)行公務(wù)需要的事實(shí)資料不得由行政機(jī)關(guān)自行調(diào)查的；（5）執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，行政機(jī)關(guān)自行收集難以獲得的；（6）其他可以請求行政協(xié)助的情形?！笨梢哉f，試擬稿對可以請求協(xié)助的規(guī)定比較完善，但是忽略了在行政成本更低的情況下可以請求協(xié)助的情況，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏對拒絕協(xié)助情況的規(guī)定，這等于是為部門和地方保護(hù)主義大開方便之門，一方面有可能導(dǎo)致請求協(xié)助機(jī)關(guān)出于自身利益考慮關(guān)強(qiáng)迫被請求機(jī)關(guān)接受不合理的請求，另一方面也給被請求機(jī)關(guān)任意拒絕合理的協(xié)助請求創(chuàng)造了機(jī)會。

3.對行協(xié)助提出的形式、過程中的法律責(zé)任以及解決糾紛的機(jī)制作出明確規(guī)定?？梢圆扇〉聡淖龇?，規(guī)定協(xié)助請求除緊急情況外，需以書面形式作出，而被請求機(jī)關(guān)如果拒絕協(xié)助，也要以書面形式通知請求機(jī)關(guān)，并說明理由，為明確法律責(zé)任提供方便。對于行政協(xié)助行為中的法律責(zé)任的劃分可以借鑒德國《行政程序法》第5條第5款的規(guī)定：“被請求機(jī)關(guān)認(rèn)為其本身無協(xié)助義務(wù)時(shí)，應(yīng)告知請求協(xié)助機(jī)關(guān)其觀點(diǎn)。請求機(jī)關(guān)堅(jiān)持要求協(xié)助時(shí)，由其共同的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定之；無此監(jiān)督機(jī)關(guān)，則由被請求協(xié)助機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)關(guān)決定?！毙姓绦蚍ㄔ嚁M稿第14條第4款規(guī)定：“因行政協(xié)助發(fā)生爭議的，由請求機(jī)關(guān)與協(xié)助機(jī)關(guān)共同上一級機(jī)關(guān)裁決，無共同上一級行政機(jī)關(guān)的，由各該上級機(jī)關(guān)協(xié)商解決?！钡珜τ谕ㄟ^雙方上級機(jī)關(guān)協(xié)商不能達(dá)成一致時(shí)的處理辦法未有提及。同時(shí)，如果被請求機(jī)關(guān)拒接請求協(xié)助機(jī)關(guān)合理的協(xié)助請求，造成了行政成本提高，效益下降，這種情況下應(yīng)由哪一方承擔(dān)責(zé)任也應(yīng)作出明確的法律規(guī)定。

4.明文規(guī)定行政協(xié)助過程中產(chǎn)生的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。德國行政程序法“原則上由被請求機(jī)關(guān)復(fù)旦費(fèi)用，因?yàn)楸徽埱髾C(jī)關(guān)既然在法定情形出現(xiàn)時(shí)提供行政協(xié)助是履行行政職責(zé)，其經(jīng)費(fèi)開支當(dāng)然已經(jīng)包含在通過財(cái)政預(yù)算撥付給被請求機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)中。”而韓國的規(guī)定則有所不同，他們規(guī)定請求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向被請求機(jī)關(guān)支付費(fèi)用，當(dāng)二者就費(fèi)用數(shù)額不能達(dá)成一致時(shí)，由雙方共同的上級機(jī)關(guān)局決定。相較之下，為了鼓勵被請求協(xié)助的機(jī)關(guān)積極提供協(xié)助，而且考慮到我國目前行政管轄權(quán)利的劃分尚不完善，機(jī)構(gòu)組織也不盡合理的情況下，采取韓國的做法比較有利。

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（作者單位：鄭州大學(xué)法學(xué)院 河南鄭州 450000）

（責(zé)編：賈偉）