伊強

摘 要：通過對行政優(yōu)益權的內(nèi)涵的剖析，界定了行政優(yōu)益權的范圍和保障措施。進而闡述如何賦予行政權以優(yōu)益權，才能更好地服務于公共利益，切實保證國家、人民的根本利益；合理配置行政優(yōu)益權，合理賦予合乎人民利益的行政行為以優(yōu)益權保障。

關鍵詞：行政優(yōu)益權；保障；正當性

中圖分類號：D035-0文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）06-0026-02

公共管理是以行政權力為后盾的，為保證執(zhí)法者有效實施行政執(zhí)法行為，在職務上和物質上給予執(zhí)法主體以優(yōu)益權，是國際社會的通行做法。但是，優(yōu)益權的濫用又是全社會持續(xù)關注的社會問題，在我國這方面的問題尤為嚴重，例如遍布全國的公車私用、公款旅游等。本文通過對行政優(yōu)益權的剖析，呼喚人們對其給予關注，共同思考如何公正、合理地分配、行使優(yōu)益權。

一、行政優(yōu)益權及其存在的正當性

行政優(yōu)益權是指國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責,賦予行政主體職務上或物質上的許多優(yōu)先和受益條件,行政主體享受這些優(yōu)益條件的資格和可選擇性。簡言之,行政優(yōu)益權就是國家為行政主體行使職權提供的行為優(yōu)先條件和物質保障條件。前者稱為行政優(yōu)先權,它體現(xiàn)行政主體與行政相對方的關系；后者稱為行政受益權,它體現(xiàn)行政主體與國家的關系。

行政優(yōu)先權是行政主體在行使行政權時依法享有的職務上的各種優(yōu)惠條件,被視為行政主體行使行政權所具有的一種“特權”,它更多地體現(xiàn)行政主體與行政相對方的關系。這種優(yōu)先權由特定主體在具有法律根據(jù)且在法定情形發(fā)生時享用,行政公務人員在私人事務中并不享有、也不得冒用行政優(yōu)先權。行政優(yōu)先權包括公務行為推定有效、獲得社會協(xié)助、先行處置、公務行為受特別保護等權利。例如《中華人民共和國人民警察法》第13條規(guī)定，公安機關的人民警察因履行職務的緊急需要,經(jīng)出示相應證件,可以優(yōu)先乘坐公共交通工具,遇交通阻礙時,優(yōu)先通行。《中華人民共和國治安管理處罰法》第34條的規(guī)定，公安機關對違法相對人進行治安行政處罰，必須依法遵循以下四個步驟：傳喚，訊問，取證，裁決。但是，在緊急情況下，公安機關可以不受程序的制約，現(xiàn)行處置，如先行扣留等。由此可見，行政優(yōu)先權是行政管理中貫徹公務優(yōu)先原則的具體體現(xiàn)。

行政受益權是指行政主體為行使行政職權而享有的由國家提供物質保障的優(yōu)惠條件。通常，各類行政主體都由國家提供行政經(jīng)費，并通過撥款方式配備辦公住房、設備和工具。行政受益權是行政主體進行職權行為時必要的物質保障。在行政權法定的情況下,國家應當向行政主體提供必要的物質保障條件,以保證行政主體有效行使行政權,履行行政職責,提供行政服務,提高行政效率。如《消防法》第35條規(guī)定，消防車、消防艇前往執(zhí)行火災撲救任務或者執(zhí)行其他災害、事故的搶險救援任務時，不受行駛速度、行駛路線、行駛方向和指揮信號的限制，其他車輛、船舶以及行人必須讓行，不得穿插、超越。交通管理指揮人員應當保證消防車、消防艇迅速通行。應當明確,行政受益權并不是行政收益權,并不是行政主體從行政相對方獲得物質回報,而是指行政主體從國家獲得的物質保障條件，以便更有效地實施行政管理。

根據(jù)行政法一般原理，行政優(yōu)益權的成立必須符合下列條件。首先，主體必須是行政主體，即享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產(chǎn)生的相應法律責任的組織。具體包括國家行政機關和接受法律、法規(guī)授權的組織。其次，行政主體必須在行使職權、從事公務時才依法擁有優(yōu)益權。行政主體及其工作人員從事其他活動（如民事活動）時，不得濫用行政優(yōu)益權。再次，必須是為實現(xiàn)行政管理目的所必須。不是所有的公務活動都可以行使優(yōu)益權。行政主體及其工作人員在履行行政職責、行使行政權時，尤其是在執(zhí)行緊急公務的情況下,或在緊急條件下，為更有效地維護公共利益和社會秩序、相對人自身或他人的合法權益時才可以保有行政優(yōu)益權。最后，行政優(yōu)益權的取得必須有法律根據(jù),沒有法律依據(jù)的優(yōu)益權就是越權，應當受到約束和追究。

行政優(yōu)益權的正當性是指行政優(yōu)益權存在的合理性、有效性、經(jīng)濟性等屬性的總和。行政優(yōu)益權的正當性根源于行政權的正當性。行政權作為國家權力的重要組成部分,它來源于人的自然權利,它存在的根據(jù)和目的在于保障以人的自然權利為核心的人權體系，即人在物質生活和精神生活方面需要的全面滿足。在行政權正當性來源中，公益性最為突顯。行政權的公益性是指在目的上行政行為是為了實現(xiàn)國家和社會公共利益。公共利益具有價值上的終極性和優(yōu)先性。行政行為以實現(xiàn)國家和社會公共利益為根本目標，要對國家、集體、個人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會公共利益。正因為行政行為的公益性才賦予行政主體以行政優(yōu)益權，即它可以按自己單方面的意思表示就能構成行政法律關系，在行政行為被依法撤銷前可以推定其有效，并可先行執(zhí)行；行政主體及公務人員在執(zhí)行公務時，享有職務上的便利，并且要求行政相對人有協(xié)助的義務。公益性是行政主體行使優(yōu)益權的惟一目的，行政優(yōu)益權也只能用于公益目的，而不得以此作為個人權威和影響力加以濫用，更不能為自己謀取私利。

二、行政優(yōu)益權的合理設定

行政優(yōu)益權的設定合理與否直接影響到政府在公眾心目中的形象，影響到公民的自由和權利,也直接影響到行政權行使的正當性。在行政優(yōu)益權的設定上，應當著重從設定主體、設定標準、設定方式和設定程序等方面。

從行政優(yōu)益權的設定主體角度來看，出于謹慎和權威性考慮，行政優(yōu)益權應以法律的形式由國家權力機關設定。這是由權力來源于人民這一基本政治原理所決定的。國家的權力來自于人民的讓與,而人民行使權力的機關是國家權力機關。也就是說，行政機關不能為自己設定行政優(yōu)益權。但由于行政優(yōu)益權在內(nèi)容和形式上有多種,而且不同種類的行政優(yōu)益權性質不同,因而在國家權力機關之外,也不排除地方國家權力機關依據(jù)本地方的實際情況設定一定范圍的行政優(yōu)益權。但是，我國目前行政優(yōu)益權的設定機關比較混亂，既有國家權力機關、地方國家權力機關,也有國家行政機關自己。這就導致行政優(yōu)益權的設定混亂，尤其是受到利益的驅使，行政機關為自身設定的優(yōu)益權的合理性常常遭遇到社會的質疑。所以，急需通過立法來解決行政優(yōu)益權的設定主體問題。

從行政優(yōu)益權的設定標準來看，要考慮公民的自由、市場調節(jié)的必要性和可行性、管理的需要以及行政優(yōu)益權與立法權、司法權的關系等。設定行政優(yōu)益權要正確處理好與保障公民的自由之間的關系，不得損害公民的人身權利和民主權利。要處理好與市場調節(jié)的關系，避免設定阻礙經(jīng)濟發(fā)展和價值規(guī)律發(fā)揮作用的行政優(yōu)益權。行政優(yōu)益權的設定應當符合公共利益標準，應當服從于公共利益。行政優(yōu)益權的設定范圍應當符合、維護行政效率，超出行政效率的合理限度的優(yōu)益權極易演變?yōu)樘貦唷４送?，隨著社會的發(fā)展,行政權膨脹已是全球普遍的現(xiàn)象。為滿足效率的需要,行政權膨脹有其合理性。但是，行政優(yōu)益權不能任意蠶食立法權和司法權，應當保證立法權、司法權對行政權的有效制約和監(jiān)督。

從行政優(yōu)益權的設定程序來看，行政優(yōu)益權的創(chuàng)設要遵守立法程序。從一般法理上看，行政優(yōu)益權的創(chuàng)設程序大概應包含以下四個環(huán)節(jié)。一是行政優(yōu)益權創(chuàng)設方案的擬定。方案擬定一般可以由行政主體提出，也可以有立法機關自己創(chuàng)制。方案內(nèi)容主要闡述優(yōu)益權的設定宗旨、范圍、標準、效力等等。二是征求各方意見。行政優(yōu)益權設定涉及各方利益，應當通過如聽證等多種形式，廣泛吸納各方參與，以保證行政優(yōu)益權設定的合理。三是依立法程序表決。行政優(yōu)益權設定法案必須經(jīng)過嚴格的表決，只有獲得通過才具有法定效力。四是行政優(yōu)益權設定法案的施行。表決通過的法案，仍然要經(jīng)過頒行、普及，讓執(zhí)法者、廣大的行政相對人熟悉法律規(guī)定，以保障行政優(yōu)益權在社會中得到遵守和維護。

三、行政優(yōu)益權的制約與保障

從我國現(xiàn)行行政執(zhí)法表現(xiàn)看，任意擴大行政優(yōu)益權適用的問題最為突出。最明顯的表現(xiàn)是，不論事務影響大小、緊急與否、重要與否，統(tǒng)統(tǒng)要求民眾無條件服從，更有甚者甚至出現(xiàn)縣長兒子結婚，還要對路段實施交通管制。行政優(yōu)益權嚴重異化成為行政執(zhí)法人員牟取私利的行政權，成為腐敗的幫兇，導致了公共財政資源的大量浪費與流失。因此，如何制約和保障行政優(yōu)益權正當行使，已成為當下我國反腐敗建設中一個重要問題。筆者認為，應從以下幾個方面著手。

首先，建立和完善相關立法。目前，我國現(xiàn)有的相關立法，普遍特點是原則性強，內(nèi)容具體性與可操作性嚴重不足。對于諸如行政主體的設置、機構的組成、人員的定編,權力的確認、權能的分配、權限的劃分、責任的確定、權力行使的要求、物質受益的標準等規(guī)定,要有配套的立法作出更為明確、具體的規(guī)定,才能保證行政優(yōu)益權的行使科學化、有序化,把效能發(fā)揮在提高行政效率與效益上。例如，面對近幾年暴力抗法現(xiàn)象越發(fā)嚴重的態(tài)勢，深圳等市及時出臺了《城市管理行政執(zhí)法暫行規(guī)定》，使城管執(zhí)法有理可爭、有據(jù)可查，提高了城管執(zhí)法的權威性。

其次，培育和樹立公務優(yōu)先的道德理念。一方面，強化行政執(zhí)法人員內(nèi)心的道德觀念，構建“先天下之憂而憂,后天下之樂而樂”的為政之道，切實做到“吏為民役”。另一方面，培育民眾對行政優(yōu)益權的認知。比如，面對行政處罰、行政強制不服時，絕大多數(shù)相對人選擇不優(yōu)先接受和履行行政義務，這才出現(xiàn)了北京最牛釘子戶、重慶最牛釘子戶事件。只有當民眾對行政優(yōu)益權有了思想觀念的認識和認可，才能選擇配合政府執(zhí)法，才能營造出有利于行政優(yōu)益權落到實處的環(huán)境與氛圍。

再次，強化行政優(yōu)益權實施的保障。行政優(yōu)益權實施保障主要表現(xiàn)在保證行政執(zhí)法人員的經(jīng)費支出、人身安全、生活待遇等方面。有了對行政優(yōu)益權的充分保障，行政執(zhí)法才有權威，才有震懾力和拘束力，行政執(zhí)法活動才能深入進行，才能有助于實現(xiàn)公共管理的目標與效益。例如，某市政府公安交通管理局給每一位交通民警配備了微型錄音機、攝像機等，大大減少了執(zhí)法爭議，執(zhí)法效果明顯進步。

綜上所述，行政優(yōu)益權問題是我國政府管理中的關鍵問題之一。只有合理設定、正確行使行政優(yōu)益權，才能使之成為行政管理的保障，為國家宏大的公共事務管理搭構棟梁。

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