肖建華，游高端

（1．中南林業(yè)科技大學(xué)；2．湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410004）

地方政府環(huán)境治理能力芻議

肖建華1，游高端2

（1．中南林業(yè)科技大學(xué)；2．湖南警察學(xué)院，湖南 長沙 410004）

地方政府環(huán)境治理能力研究是我國應(yīng)對地方治理全球化、環(huán)境管理體制改革和兩型社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。地方政府環(huán)境治理能力具有系統(tǒng)性，突出地體現(xiàn)為地方政府環(huán)境制度供給能力、環(huán)境公共監(jiān)管能力、環(huán)境公共服務(wù)提供能力和環(huán)境多中心合作共治能力等。目前影響我國地方政府環(huán)境治理能力的因素主要有地方政府環(huán)境責(zé)任意識，地方政府環(huán)境權(quán)能，地方政府環(huán)境政策工具，府際環(huán)境合作，環(huán)境社會資本，企業(yè)環(huán)境責(zé)任和環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新等七個方面。

地方政府；政府能力；地方政府環(huán)境治理能力

2005年10月，黨的十六屆五中全會首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。環(huán)境問題直接影響公眾利益，政府作為維護(hù)公眾利益的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，在環(huán)境治理中處于主導(dǎo)地位，必須實(shí)施政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理戰(zhàn)略［1］。中央政府提出資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略后，地方已成為兩型社會構(gòu)建的重要場域，地方政府在兩型社會構(gòu)建中扮演重要角色。地方政府要有所作為，必須具有高超的環(huán)境治理能力。因此，對地方政府環(huán)境治理能力進(jìn)行系統(tǒng)研究，明確地方政府環(huán)境管理體制改革目標(biāo)，優(yōu)化治理方式和行為，提高地方政府環(huán)境公共管理能力和水平無疑具有重要意義。

一、地方政府環(huán)境治理能力研究的重要性

（一）地方政府環(huán)境治理能力研究是我國應(yīng)對地方治理全球化的迫切需要。20世紀(jì)90年代中期以后，在聯(lián)合國、世界銀行、OECD、亞洲發(fā)展銀行等國際組織的推動下，作為一種改善國家政治與行政管理狀況的手段，地方治理的理念及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)逐漸被輸入到亞洲、非洲、中南美洲等一些發(fā)展中國家?！啊胤健鳛樽非罂沙掷m(xù)發(fā)展的一個主要場所最近已獲得認(rèn)可”［2］，在玻利維亞、菲律賓、印度某些州及其他地區(qū)采取的更為真正意義上的環(huán)境管理地方化，取得了很好的結(jié)果，使人們相信如果執(zhí)行得好，環(huán)境管理地方化可以使環(huán)境決策既能為地方人民所接受，又能達(dá)到環(huán)境管理目標(biāo)［3］。

當(dāng)今中國的政治學(xué)和公共管理研究領(lǐng)域，幾乎沒有哪一種理論能像“治理”那樣，有如此之大的包容性和影響力，它在20世紀(jì)末才被引入中國，卻在短短的十年內(nèi)，迅速占領(lǐng)了學(xué)術(shù)話語的霸權(quán)地位，成為政治學(xué)和公共管理研究的主流范式之一。但是，與之相對照的是，“治理”用之于地方層面而形成的“地方治理”研究卻鮮見于中國文獻(xiàn)之中?！暗胤街卫怼憋@然是一個被學(xué)者“故意”遺忘的領(lǐng)域［4］。作為治理理論在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的延伸，環(huán)境治理是一個多維度、多尺度、多主體、多途徑的管理模式和框架。因此，在理論吁求和社會實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對地方治理、地方環(huán)境治理進(jìn)行研究已顯得尤為重要。

（二）地方政府環(huán)境治理能力研究是我國環(huán)境管理體制改革的內(nèi)在要求。進(jìn)入20世紀(jì)以來，生態(tài)環(huán)境危機(jī)問題已逐漸由區(qū)域性問題變?yōu)槿蛐詥栴}。嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)不僅影響到區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展，而且構(gòu)成了國家和地區(qū)的安全問題——環(huán)境安全。生態(tài)環(huán)境危機(jī)問題已把各國政府推上了治理環(huán)境的前臺，并成為近年來政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)要務(wù)。當(dāng)前，世界各國政府的管理和服務(wù)職能都在擴(kuò)張，其中一項(xiàng)重要事務(wù)就是進(jìn)行環(huán)境治理，向社會提供保護(hù)環(huán)境的公共物品。

環(huán)境管理體制是政府環(huán)境治理能力的重要組成部分，是國家環(huán)境戰(zhàn)略方針、政策、制度得以貫徹執(zhí)行的保障。中國政府迄今已經(jīng)建立起由全國人民代表大會立法監(jiān)督、各級政府負(fù)責(zé)實(shí)施、環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門依照法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制。目前的環(huán)境管理體制為環(huán)境保護(hù)提供了重要保障。但是，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，為提高環(huán)境執(zhí)政能力，需要構(gòu)建一個新型的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)要求政府與社會都有很強(qiáng)的責(zé)任和權(quán)力（權(quán)利），讓全社會都有機(jī)會、有權(quán)利來代表和管理環(huán)境。目前，我國環(huán)境保護(hù)的責(zé)任在地方，而環(huán)境政策實(shí)施的障礙也在地方，因此，推進(jìn)新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)、提高政府環(huán)境治理能力尤其需要調(diào)整中央與地方環(huán)境保護(hù)方面的事權(quán)，使其責(zé)權(quán)利相匹配。

（三）地方政府環(huán)境治理能力研究是我國兩型社會建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。目前中國正處于環(huán)境與發(fā)展的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，生態(tài)文明成為重要的治國理念，環(huán)境保護(hù)正在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會的主干線。建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。世界銀行的報(bào)告認(rèn)為：“政府對一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展以及這種發(fā)展能否將持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上，政府對變革的影響、推動和調(diào)節(jié)方面的潛力是無可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮，該國經(jīng)濟(jì)便蒸蒸日上，但是若情況相反，則發(fā)展便是止步不前?！保?］（p．155）

中國兩型社會的實(shí)施具有自上而下推動進(jìn)行的特點(diǎn)，因此地方政府在兩型社會的實(shí)施過程中的角色尤為重要，起著主導(dǎo)作用。中央的兩型社會戰(zhàn)略政策是在相當(dāng)復(fù)雜的地方環(huán)境中推行的，會遇到各種意想不到的挑戰(zhàn)和巨大阻力，此時地方政府的行政能力，特別是執(zhí)行力就將受到考驗(yàn)。如果沒有很好的執(zhí)行力，再好的兩型社會戰(zhàn)略政策也許只能用于觀瞻；如果沒有執(zhí)行力，其他的能力也許只能紙上談兵［6］（pp．150－153）。

二、地方政府環(huán)境治理能力的構(gòu)成要素

什么是政府能力？什么是地方政府環(huán)境治理能力？學(xué)術(shù)界沒有一個明確而統(tǒng)一的說法，大致可梳理為如下幾類：一是從行政主體（政府本位）的角度，將政府能力描述為主體的一種特征或主體從事活動的條件，強(qiáng)調(diào)政府活動的單方面性、主觀性和自主性；二是從行政環(huán)境（客體）的角度，將政府能力界定為政府對行政環(huán)境的適應(yīng)程度和反作用狀況；三是將主、客體結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)政府與環(huán)境的互動關(guān)系；四是從政府政策（手段、工具）的角度，強(qiáng)調(diào)政府能力表現(xiàn)為政府能否恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用政策、計(jì)劃等工具；五是從政府活動的結(jié)果的角度，認(rèn)為政府能力就是政府活動的效果；六是從政府職能的角度，強(qiáng)調(diào)政府能力與政府職能的相互依賴性；七是從綜合的角度，對政府能力進(jìn)行比較全面的概括［7］。

從政府職能的角度界定政府能力的學(xué)者比較多。如施雪華認(rèn)為，政府能力是“為完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)和任務(wù)，擁有一定的公共權(quán)力的政府組織所具有的維持本組織的穩(wěn)定存在和發(fā)展，有效地治理社會的能量和力量的總和”［8］（p．309）。采用這個角度的學(xué)者中，陳國權(quán)的概括是最具有代表性的，他提出，政府能力是指政府在管理社會的過程中所實(shí)際擁有的能量和能力，如果政府職能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力則是政府“能干什么”，“會干什么”［9］。從政府職能的角度進(jìn)行思考似乎更為科學(xué)。主要是因?yàn)檎芰偸呛鸵欢ㄕ毮苈?lián)系在一起，一方面，履行任何行政職能必須以一定的政府能力作為條件和保證，政府能力直接影響行政職能實(shí)現(xiàn)速度的快慢、質(zhì)量的高低和績效的優(yōu)劣；另一方面，能力又總是在實(shí)現(xiàn)行政職能的行為中外顯的，人們也總是從完成一定活動的觀點(diǎn)來了解、考察和確定一個政府的能力。筆者也贊同從政府職能的角度理解政府能力。

理解了政府能力，那么政府治理能力如何理解？政府治理能力是將治理引入政府能力的思考框架。治理理論的興起是與政府的失效和市場的失效聯(lián)系在一起的，是補(bǔ)充政府管理和市場調(diào)節(jié)的不足應(yīng)運(yùn)而生的一種社會管理方式。它強(qiáng)調(diào)政府與公民社會的合作、強(qiáng)調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與相結(jié)合、強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府對公民的服務(wù)，在管理的技術(shù)上強(qiáng)調(diào)引入市場機(jī)制。“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！保?0］（p．23）

生態(tài)環(huán)境是一種典型的公共物品，政府作為“公共人”的特性注定了政府仍將是環(huán)境公共事物治理的主導(dǎo)者［11］。因此，政府環(huán)境治理能力可理解為以政府為主導(dǎo)的各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)在管理生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)過程中所實(shí)際擁有的能量和能力。所謂地方政府環(huán)境治理能力，是指以地方政府為主導(dǎo)的各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)在管理地區(qū)生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)過程中所實(shí)際擁有的能量和能力。本文所理解的“政府”，是指狹義的政府，指中央及地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

地方政府環(huán)境治理能力是一個系統(tǒng)，包括地方政府對自然規(guī)律認(rèn)識的程度和水平，對環(huán)境治理的決策能力、規(guī)劃能力，預(yù)防控制和治理環(huán)境污染的能力，促進(jìn)環(huán)境科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新水平提高的能力，制定出科學(xué)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及科學(xué)的環(huán)境教育、環(huán)境立法、環(huán)境稅收、環(huán)境審計(jì)、綠色國民經(jīng)濟(jì)核算體系、戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的能力，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)特別是環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的能力，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，應(yīng)對各種生態(tài)環(huán)境災(zāi)難的能力，促進(jìn)環(huán)境文化和生態(tài)文明建設(shè)的能力，有效地借鑒西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理成功經(jīng)驗(yàn)的能力，動員公眾廣泛參與環(huán)境保護(hù)的能力，有效地規(guī)范和界定在環(huán)境治理過程中政府與企業(yè)、非政府組織、社區(qū)、公民等方面的責(zé)任權(quán)利義務(wù)的能力，等等。

地方政府環(huán)境治理能力盡管具有多方面的規(guī)定性，但最突出的能力體現(xiàn)在地方政府環(huán)境制度供給能力、環(huán)境公共監(jiān)管能力、環(huán)境公共服務(wù)提供能力、環(huán)境多中心合作共治能力。

（一）環(huán)境制度供給能力。許多環(huán)境問題，或因價格不合理、或因產(chǎn)權(quán)無法界定顯示的市場缺陷，就必須由非市場的政府行為來進(jìn)行干預(yù)。政府的干預(yù)主要是提供制度或激勵性的“制度安排”?！爸贫鹊年P(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序：它是一套關(guān)于行為和事件的模式，它具有系統(tǒng)性、非隨機(jī)性，因此是可理解的?！?dāng)秩序占居主導(dǎo)地位時，人們就可以預(yù)見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險從事創(chuàng)新性試驗(yàn)感到自信?！保?2］（p．30）因此，環(huán)境治理必須要有一個良好的制度。環(huán)境能否得到保護(hù)，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)者的環(huán)境理念，以及在這種理念指導(dǎo)下的制度安排。雖然市場途徑為解決環(huán)境問題提供了一條比行政干預(yù)更為有效率的出路，但市場機(jī)制的有效發(fā)揮又必須依靠制度方面（最重要的就是產(chǎn)權(quán)制度）的正確引導(dǎo)。特別是管制性公共物品（比如憲法、法律和法規(guī)、重要的宏觀公共政策甚至是基于維護(hù)市場秩序而必須設(shè)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和必要的價格標(biāo)準(zhǔn)等）的供給需要通過憑借公共權(quán)力而采取強(qiáng)制的方式才能加以供給。只有政府才擁有這種合法的公共權(quán)力，其他行為主體若非在政府委托授權(quán)的情況下是難以供給的。因此，地方政府在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在環(huán)境治理的制度供給方面。

（二）環(huán)境公共監(jiān)管能力。所謂環(huán)境公共監(jiān)管是指以國家環(huán)境政策、法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，圍繞國家環(huán)保工作中心，結(jié)合地方環(huán)保工作重點(diǎn)，運(yùn)用國家法律賦予的權(quán)力和地方政府授予的行政管理權(quán)限，以環(huán)保部門為主體，在有關(guān)部門的配合下對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測和對一切影響環(huán)境質(zhì)量行為的監(jiān)察。資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會構(gòu)建的目的是改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。能否達(dá)到這一目標(biāo)，取決于環(huán)境保護(hù)的對策與措施是否落到實(shí)處，而環(huán)境保護(hù)的對策與措施的落實(shí)需要環(huán)境公共監(jiān)督。幾十年來，國內(nèi)外的環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，環(huán)境管理成功與否關(guān)鍵在于監(jiān)督的有效性。環(huán)境公共監(jiān)管能力的強(qiáng)弱關(guān)系到資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的成敗，因此，地方政府環(huán)境管理部門除了要集中力量重點(diǎn)抓好宏觀控制、綜合決策之外，還應(yīng)集中力量保證環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法到位和公平。

（三）環(huán)境公共服務(wù)提供能力。為公眾和企業(yè)提供包括污水處理、廢物和垃圾的收集與處理，保證水體、空氣、生活環(huán)境的清潔優(yōu)美，保證生態(tài)環(huán)境的安全等，是任何現(xiàn)代國家公共服務(wù)的基本職能。這些公共服務(wù)，通常是私人部門不愿意或很難承擔(dān)、提供或經(jīng)營的，必須由政府提供或經(jīng)營。當(dāng)然，政府提供不等于政府生產(chǎn)。所謂的“生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益物品或服務(wù)得以成為存在物，而提供則是消費(fèi)者得到產(chǎn)品的過程”。通俗地說，提供指的是誰為產(chǎn)品付款，以供人們消費(fèi)；生產(chǎn)是指由誰來從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)［13］。由于“公共部門所提供的許多服務(wù)基本上具有市場的特質(zhì)”［14］（p．148），這為特定 公 共 服 務(wù) 的 市 場 化 提 供 了可能，因此這些公共服務(wù)也可委托給私人企業(yè)、社區(qū)和非營利組織直接經(jīng)營。但市場化是有限度的，因?yàn)椴⒎撬泄卜?wù)都可以市場化。

（四）環(huán)境多中心合作共治能力。當(dāng)前，世界各國政府的管理和服務(wù)職能都在擴(kuò)張，其中一項(xiàng)重要事務(wù)就是進(jìn)行環(huán)境治理，向社會提供保護(hù)環(huán)境的公共物品。如果說，政府已成功介入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，那為什么全球自然環(huán)境資源仍日益惡化？事實(shí)上，世界各國對環(huán)境管理情況越來越不盡如人意。2000年的一項(xiàng)蓋洛普民意測驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，受調(diào)查的60個國家中有55個國家的大多數(shù)人認(rèn)為他們的政府在環(huán)境方面做得不夠［15］。由此看來，將生態(tài)環(huán)境問題的解決視為政府及公共部門（公用事業(yè)）的專有責(zé)任，卻又面臨“政府的失敗”。市場失靈并不是政府干預(yù)的充分條件，市場機(jī)制解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決，也不一定比市場解決得更好。因?yàn)?，同樣存在著更為?yán)重的政府失靈，這是由于政府行為并非永遠(yuǎn)代表公共利益、信息不完全和政府能力有限、政府干預(yù)市場的成本擴(kuò)張以及政府機(jī)構(gòu)及其官員的尋租與腐敗等。所以，沃爾夫說：“市場與政府間的選擇是復(fù)雜的，而且，通常并不僅僅是這兩個方面，因?yàn)檫@不是純粹在市場與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇。”［16］（p．132）事實(shí)上，無論政府還是市場，個人以長期的、建設(shè)性的方式使用自然資源系統(tǒng)方面均未取得成功。正是基于這樣的行為假設(shè)，當(dāng)代治理主義才倡導(dǎo)發(fā)展多元化的、以公民社會為中心的、強(qiáng)調(diào)分權(quán)與參與的多中心合作治理模式。建設(shè)環(huán)境友好型社會是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，不僅要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，還需要公眾、非營利組織的廣泛參與，企業(yè)積極履行社會責(zé)任，同時需要地方政府的積極參與和區(qū)域合作。因此，地方政府環(huán)境多中心合作共治能力的提升要求地方政府主動尋求企業(yè)、非政府組織、公民的支持，與社會各界建立合作型的伙伴關(guān)系，建立容納多主體的政策制定和執(zhí)行框架，形成共同分擔(dān)環(huán)境責(zé)任的機(jī)制［17］。

三、影響我國地方政府環(huán)境治理能力的因素

（一）地方政府環(huán)境責(zé)任意識。責(zé)任意識的強(qiáng)弱直接影響到環(huán)境治理的行為以及效果。地方政府是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接管理者和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作系統(tǒng)的直接操縱者，多重身份往往使其在處理經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)方面處于一種尷尬的境地。地方政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源。一位資深的省環(huán)保局局長感嘆：在“科學(xué)發(fā)展觀”提出前，中國的環(huán)境污染大都是“政府污染”，即政府允許、認(rèn)同、支持的污染［18］。中國環(huán)境最好的地區(qū)是那些地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、有充足的財(cái)政資源并且與國際社會有著緊密聯(lián)系的地方。大連、上海、中山被認(rèn)為是中國的環(huán)保領(lǐng)先者，為其他地區(qū)設(shè)立了榜樣［19］。與其他在環(huán)保方面表現(xiàn)較差的城市相比，這些城市有如下幾個共同特點(diǎn)。首先，市長必須是一個強(qiáng)勢的、獨(dú)立的環(huán)保支持者。這種支持可直接促使當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門地位的提升。其次，這些環(huán)保模范城市與國際社會也有較多的聯(lián)系，這使得它們可以很容易地獲得最好的環(huán)保訓(xùn)練、環(huán)保技術(shù)和政策參照?？梢?，要提升地方政府環(huán)境治理能力就必須強(qiáng)化地方政府的環(huán)境責(zé)任意識，使其樹立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)增長觀和正確的政績觀。

（二）地方政府環(huán)境權(quán)能。政府權(quán)能理論是研究政府的權(quán)力、職能和能力之間的相互關(guān)系及其發(fā)展規(guī)律的一種政治學(xué)理論。政府職能給政府權(quán)力和能力規(guī)定了基本的方向和任務(wù)，而政府權(quán)力和能力是完成政府職能所規(guī)定的基本任務(wù)的必要手段。要使一個政府擁有推動社會發(fā)展的最大的能量，必須處理好政府權(quán)力、職能和能力三者的關(guān)系，地方政府環(huán)境治理能力同樣如此。

地方政府的行政行為是多角度、多層次的，而保護(hù)環(huán)境是地方政府一系列行政管理活動中的一個職能。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制下各級地方政府要實(shí)現(xiàn)其自身特殊利益最大化，傾向于經(jīng)濟(jì)增長是其理性的選擇，這就導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)失衡。1994年的分稅制財(cái)政體制改革使財(cái)力相對集中在中央、省級，事權(quán)分散在基層，大量的具體支出責(zé)任主要落在縣市基層政府身上，而基層政府可支配財(cái)力又很少，形成責(zé)任在基層、財(cái)權(quán)在上級的不合理局面。1994年的分稅制改革給地方政府帶來沉重的財(cái)政壓力，加之轉(zhuǎn)移支付制度不健全，全國很多地區(qū)的縣、鄉(xiāng)財(cái)政陷入困境，對公共物品和服務(wù)的提供嚴(yán)重不足，對環(huán)境保護(hù)更是無力投入。由于地方財(cái)力有限，“十五”計(jì)劃確定的治污項(xiàng)目約有47%的計(jì)劃投資沒有落實(shí)［20］。

按照我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，環(huán)保部門是地方政府的一個職能部門。隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)重，地方環(huán)保部門在地方環(huán)保事務(wù)中發(fā)揮了越來越大的作用，其職能不斷得到明確和強(qiáng)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和環(huán)境質(zhì)量需求較高的地方，環(huán)保部門的職權(quán)得到明顯加強(qiáng)。然而地方環(huán)保部門在地方環(huán)境事務(wù)中的作用沒得到充分發(fā)揮是不爭的事實(shí)。盡管原國家環(huán)保總局已于2008年升格為環(huán)境保護(hù)部，由國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院組成部門，其權(quán)威和職能得到提升和強(qiáng)化。但相應(yīng)的地方各級環(huán)保部門的改革遠(yuǎn)沒有跟上國家環(huán)保部門改革的步伐。多數(shù)地方環(huán)保部門在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配關(guān)系中被邊緣化。當(dāng)前，我們面對這樣一個矛盾的事實(shí)：一方面，國家在法律上賦予了環(huán)保部門開展環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，并要求環(huán)保部門要從嚴(yán)執(zhí)法，加大執(zhí)法力度；另一方面，國家法律又沒有賦予環(huán)保部門更多的、強(qiáng)有力的、直接的執(zhí)法權(quán)，使環(huán)保部門在具體的環(huán)境執(zhí)法過程中感到力不從心。

（三）地方政府環(huán)境政策工具。隨著20世紀(jì)80年代以來政策工具研究的興起，學(xué)者和實(shí)踐者們找到了一種改善和提高政府績效的新途徑，即進(jìn)行正確與恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ哌x擇。戴維·奧斯本（David．Osborne）曾言：“今天我們政府失敗的主要之處，不在 目的而在于手段。”［21］（p．8）彼得斯也認(rèn)為：“政策工具選擇作為提升執(zhí)行績效的知識而變得更加重要?！保?2］（p．p46）在生態(tài)環(huán)境治理中，中央政府的職責(zé)是提出政策方向，地方政府則選擇適當(dāng)?shù)拇胧┴?fù)責(zé)執(zhí)行。地方政府執(zhí)行力是中央政令得以有效執(zhí)行的根本保證，也是一個國家行政管理水平的具體體現(xiàn)。也就是說，中央政府制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)則都需要各級地方政府來落實(shí)，而地方政府環(huán)境政策工具的合適選擇，對于提升地方政府執(zhí)行力和構(gòu)建兩型社會具有極為重要的作用。地方政府選擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用；反之，將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源耗竭而帶來的災(zāi)難性后果［23］。

（四）府際環(huán)境合作。政府間合作模式問題的研究在國際上一般被稱為府際管理（International Management），府際管理是關(guān)于協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種新型治理模式。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)內(nèi)容豐富的復(fù)雜系統(tǒng)工程，離不開府際間的合作共治。

“行政主導(dǎo)型”環(huán)保體制是中國環(huán)保的最大特征。在中國環(huán)境行政管理的初期確立階段，屬于“中央集權(quán)型”環(huán)境行政。隨著改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，從20世紀(jì)80年代后期開始，中國的環(huán)保行政管理體制已經(jīng)演變?yōu)槊逼鋵?shí)的“地方分權(quán)型”環(huán)保行政了。但是，“雖然中央層面極度重視環(huán)保，地方政府對保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻并無積極性，甚至反而保護(hù)環(huán)境污染，從而致使環(huán)境法制形同虛設(shè)，使中央環(huán)境政策、措施在實(shí)施中變樣走形。從有關(guān)報(bào)道中可以看出，在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府對中央政府玩‘捉迷藏’，做表面應(yīng)付文章的現(xiàn)象極為普遍”［24］。有學(xué)者指出，我國環(huán)境問題上的政府失靈，嚴(yán)格地說是地方政府的失靈［25］。

Lieberthal、Oksenberg、Lampton 等西方學(xué)者認(rèn)為在中國政治體制的最高層之下的權(quán)力是碎片化的［26］（p．49）。在中國，環(huán)境保護(hù)的 權(quán)力被各部門分割，大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部之外的十余個部委。我國各地環(huán)境污染現(xiàn)象屢禁不止、環(huán)保行政執(zhí)行力不足，很多是由于相關(guān)部門的利益沖突和權(quán)力交叉、責(zé)任不清、缺乏協(xié)調(diào)所致。多年以來跨界的環(huán)境污染得不到有效的解決，已經(jīng)成為中國環(huán)境治理上一個反復(fù)發(fā)作的頑癥?，F(xiàn)行分割的行政體制使地方政府在跨界水污染治理過程當(dāng)中出現(xiàn)了“集體行動的困境”，從而導(dǎo)致中國環(huán)境“跨界污染”得不到有效解決。

（五）環(huán)境社會資本。帕特南指出：“與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率，社會資本提高了投資于物質(zhì)資本和人力資本的收益。”［27］（p．195）社會資本是存在于社會結(jié)構(gòu)中，并體現(xiàn)為互助、信任、規(guī)范、合作以及社會網(wǎng)絡(luò)等的一系列因素的綜合體。社會資本立足于更高和更廣泛層次上的協(xié)同和配合，呼喚人們之間相互合作、信任、理解和同情，并在此基礎(chǔ)上，謀求各社會參與者的團(tuán)結(jié)一致，達(dá)到社會公益目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。顯然，社會資本的理論范式是生態(tài)環(huán)境治理中的重要資源，同時也是影響一國地方政府環(huán)境治理能力的重要因素。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境治理首先需要政府、企業(yè)和廣大人民群眾生態(tài)責(zé)任意識的共同勃發(fā)，而信任社會資本能培養(yǎng)政府與民眾生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任意識。其次，規(guī)范社會資本能保證生態(tài)環(huán)境治理的有序性，促進(jìn)民眾在生態(tài)環(huán)境治理上的監(jiān)督與合作。最后，社會資本為生態(tài)環(huán)境治理格局的形成提供了公民參與的網(wǎng)絡(luò)，而公眾參與網(wǎng)絡(luò)跨越了社會分層，滋養(yǎng)了更為廣闊的合作，構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境治理的重要推動力。

（六）企業(yè)環(huán)境責(zé)任。污染能否最終控制、資源能否得以節(jié)約與循環(huán)，企業(yè)的角色和作用都是獨(dú)特和關(guān)鍵的。企業(yè)在從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，時時要與生態(tài)環(huán)境發(fā)生聯(lián)系。企業(yè)的社會責(zé)任促使它從人與自然和諧共處的社會需要出發(fā)，自覺減少污染物排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。企業(yè)社會責(zé)任所導(dǎo)致的企業(yè)自律行為，無須外部力量的強(qiáng)制，企業(yè)出于社會利益考慮而產(chǎn)生一種自覺、主動的行為。它既可以大大降低政府干預(yù)中由于信息不對稱而產(chǎn)生的“道德風(fēng)險”，又一定程度上減少了政府監(jiān)測的成本。對推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和提升地方政府環(huán)境治理能力具有不可估量的作用。自從20世紀(jì)以來，發(fā)達(dá)國家一些公司開始公開聲稱要做企業(yè)公民，企業(yè)是國家的公民，要為社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)，從而帶動一大批企業(yè)競相開展企業(yè)公民競賽。近年來，國內(nèi)各地企業(yè)違反環(huán)境責(zé)任政策的規(guī)定、環(huán)境違法的事件時有發(fā)生。這些問題反映出了企業(yè)沒有承擔(dān)對環(huán)境、資源的合理利用和保護(hù)的義務(wù)，企業(yè)環(huán)境責(zé)任缺失。

（七）環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新。隨著世界范圍的經(jīng)濟(jì)增長和對自然資源的壓力，現(xiàn)有的技術(shù)不再能夠保障可持續(xù)發(fā)展需求。歐盟委員會2004年1月28日制訂的環(huán)境技術(shù)行動計(jì)劃（Environmental Technologies Action，ETAP）提出吸引更多的私有和公共投資用于環(huán)境技術(shù)的開發(fā)和演示，鼓勵創(chuàng)新工藝，將發(fā)明創(chuàng)造從實(shí)驗(yàn)室?guī)У绞袌觥?990年以來，美國政府的環(huán)境技術(shù)研發(fā)經(jīng)費(fèi)一直維持在政府研發(fā)總經(jīng)費(fèi)的9%左右，2002年、2003年和2004年的研發(fā)費(fèi)用分別達(dá)34．18億美元、36．9億美元和37．62億美元［28］。在加大科技研發(fā)投入的同時，美國政府還注重與企業(yè)及研究機(jī)構(gòu)的合作，同時美國政府還注重各部門研究的協(xié)調(diào)合作。

目前，中國處于工業(yè)化和城市化加速發(fā)展的階段，也正處于經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)矛盾十分突出的時期，環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會改革的進(jìn)一步深化，參與國際競爭的步伐不斷加快以及國民對環(huán)境要求的不斷提高，把環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新融入到環(huán)境政策當(dāng)中，誘導(dǎo)和激發(fā)企業(yè)自主進(jìn)行環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新，將是緩解我國環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)環(huán)境友好型社會的重要政策手段和導(dǎo)向之一。要解決未來中國發(fā)展中的環(huán)境問題，各級政府必須充分依靠科學(xué)技術(shù)，推動環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的研發(fā)，通過國家創(chuàng)新體系的綠色化，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要目標(biāo)。

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D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2011）05－0064－06

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．011

2011－05－03

國家社科基金項(xiàng)目“改革開放以來中國地方政府環(huán)境治理能力研究”（09BZZ040），湖南省教育廳項(xiàng)目“長株潭城市群地方政府環(huán)境治理能力研究”（08C900）。

1．肖建華（1970－），男，湖南隆回人，中南林業(yè)科技大學(xué)副教授，博士；

2．游高端（1978－），男，湖南長沙人，湖南警察學(xué)院助教。

段志超］