丁 煌

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430070）

一部令人耳目一新的公共管理制度分析力作
——讀《西方國(guó)家社會(huì)保障的民營(yíng)化：新制度主義視角》一書有感

丁 煌

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430070）

欣然閱讀完鄧念國(guó)博士撰寫的由知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社出版的《西方國(guó)家社會(huì)保障的民營(yíng)化：新制度主義視角》一書，一股清新之氣撲面而來(lái)，最深的印象是感覺該著具有選題新、視角新、分析框架新三大特點(diǎn)。

一部有價(jià)值的專著，首先就需要具有新的選題和好的分析視角。該著把握了全球范圍內(nèi)公共管理變革的歷史脈搏，著眼于對(duì)西方國(guó)家社會(huì)保障民營(yíng)化進(jìn)行研究，引領(lǐng)我們追尋西方國(guó)家自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，社會(huì)保障領(lǐng)域變革的實(shí)踐軌跡，特別是通過(guò)對(duì)西方國(guó)家社會(huì)保障民營(yíng)化的方向、路徑與措施的條分縷析，可使我們認(rèn)清在社會(huì)保障這一特定領(lǐng)域里民營(yíng)化變革的實(shí)際狀況，使我們感受到社會(huì)保障領(lǐng)域民營(yíng)化變革的清晰步伐與運(yùn)行路線；反觀國(guó)內(nèi)，我國(guó)也正在進(jìn)行社會(huì)保障改革，對(duì)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)分析，可以引導(dǎo)我們探索本國(guó)的改革路徑，為我們的改革提供一些借鑒參考，避免走彎路。從理論上講其意義體現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，研究論域新，對(duì)作為公共管理重要內(nèi)容的社會(huì)保障的民營(yíng)化進(jìn)行相對(duì)深入的研究，開拓了公共管理研究新的論域，豐富了公共管理方面的研究成果；第二，研究方法新，該著主要運(yùn)用新制度主義政治學(xué)研究方法，將新公共管理理論、治理理論、公民社會(huì)理論、福利多元主義理論等進(jìn)行綜合，吸收借鑒行為主義政治學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)、政策科學(xué)的最新研究成果，發(fā)展出針對(duì)這一專門領(lǐng)域研究新的方法論視角。第三，理論模型新，通過(guò)對(duì)以美國(guó)著名新制度主義政治學(xué)者保羅·皮爾遜（Paul Pierson）為代表的“福利國(guó)家新政治學(xué)”理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，作者建?gòu)了社會(huì)保障民營(yíng)化的分析解釋模型，開創(chuàng)了關(guān)于政策形成與變遷新的研究模型。

20世紀(jì)70年代末開始，西方國(guó)家進(jìn)入了一個(gè)普遍的變革時(shí)期，對(duì)于政府管理而言，新公共管理成為一股席卷整個(gè)西方世界并向全球蔓延的變革浪潮。對(duì)于公共服務(wù)中最具有制度剛性的社會(huì)保障方面的改革，因其關(guān)涉甚廣，牽一發(fā)而動(dòng)全身，成為各國(guó)改革最難啃的“硬骨頭”。然而，西方各國(guó)在持續(xù)經(jīng)濟(jì)緊縮的壓力之下，社會(huì)保障畢竟現(xiàn)實(shí)地發(fā)生了，而且不少國(guó)家采取了一系列的民營(yíng)化舉措。當(dāng)然，由于各國(guó)政治體制、文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的差別，在不同的國(guó)家，社會(huì)保障民營(yíng)化產(chǎn)生的時(shí)間先后、發(fā)生的保障領(lǐng)域、民營(yíng)化的程度、具體途徑、舉措與方式、民營(yíng)化的重點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施，既有相似的一面，亦有許多不同之處。作者在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，專門針對(duì)社會(huì)保障民營(yíng)化這一論域，重點(diǎn)研究以下兩個(gè)問(wèn)題：（1）各國(guó)社會(huì)保障民營(yíng)化產(chǎn)生、發(fā)展和演變路徑怎樣，在不同項(xiàng)目上的民營(yíng)化具體方式、措施與進(jìn)展如何；（2）影響社會(huì)保障民營(yíng)化的內(nèi)外因素有哪些。

在回答第一個(gè)問(wèn)題時(shí)，作者運(yùn)用比較研究方法，通過(guò)國(guó)別的、項(xiàng)目的、方式的、手段的比較，展示出社會(huì)保障民營(yíng)化相對(duì)清晰的圖景。從起源上看，西方國(guó)家社會(huì)保障的民營(yíng)化變革最初起源于英國(guó)撒切爾夫人的改革和美國(guó)里根總統(tǒng)的改革；從發(fā)展上看，社會(huì)保障的民營(yíng)化經(jīng)歷了從英美到拉美的實(shí)驗(yàn)再到世界各國(guó)變革嘗試的發(fā)展軌跡；從國(guó)別和地區(qū)來(lái)看，民營(yíng)化因素較多的主要在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭等新公共管理運(yùn)動(dòng)發(fā)展比較充分的國(guó)家，而在歐洲，民營(yíng)化因素則普遍較少；從民營(yíng)化方式上看，總體上表現(xiàn)為以下方式：國(guó)家責(zé)任撤退、降低給付水平，增加企業(yè)或者家庭及個(gè)人的責(zé)任；將社會(huì)保障機(jī)構(gòu)民營(yíng)化、由國(guó)家經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞菭I(yíng)利組織甚至私人組織經(jīng)營(yíng)管理；將社會(huì)保障管理民營(yíng)化，更多運(yùn)用市場(chǎng)管理手段，或者將管理外包給非國(guó)家機(jī)構(gòu)。從社會(huì)保障各個(gè)項(xiàng)目的民營(yíng)化上看，在養(yǎng)老保障方面，要么采取增加職業(yè)養(yǎng)老金的比例，要么采取個(gè)人儲(chǔ)蓄（或投資）賬戶的方式改革養(yǎng)老金政策；在醫(yī)療保障方面，增加病人自己的責(zé)任是一種普遍的做法；在失業(yè)保險(xiǎn)方面，實(shí)行“工作福利”政策是一種大的趨勢(shì)；在社會(huì)救助方面，嚴(yán)格給付條件、削減津貼標(biāo)準(zhǔn)成為首要選擇。從民營(yíng)化變革重點(diǎn)來(lái)看，英國(guó)是一種全面轉(zhuǎn)軌，從普救式轉(zhuǎn)到具有選擇性，從各個(gè)方面都有一些民營(yíng)化變革的舉措；美國(guó)由于本身社會(huì)保障程度不高，其民營(yíng)化的重點(diǎn)主要有三個(gè)方面，一是在社會(huì)救濟(jì)方面嚴(yán)格給付條件，比如從AFDC到TANF的變革，二是加強(qiáng)非國(guó)家機(jī)構(gòu)在社會(huì)保障提供中的作用，在社會(huì)保障服務(wù)外包方面做得比較突出，三是嘗試進(jìn)行國(guó)家養(yǎng)老基金系統(tǒng)的改革，試圖引進(jìn)個(gè)人賬戶；在北歐國(guó)家，主要是針對(duì)就業(yè)政策的調(diào)整，降低失業(yè)保險(xiǎn)津貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)就業(yè)；在歐洲大陸，主要是針對(duì)養(yǎng)老金政策和就業(yè)政策的調(diào)整，一方面解決養(yǎng)老金短缺的困境，另一方面增加經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，但其民營(yíng)化措施往往很不得力，特別是法國(guó)，陷入了一種改革僵局；在日本則主要是養(yǎng)老照顧方面的民營(yíng)化。

在回答第二個(gè)問(wèn)題時(shí)，作者運(yùn)用新制度主義分析方法，在分析環(huán)境變量對(duì)民營(yíng)化變革的影響和制約作用之后，重點(diǎn)研究制度變量與行為變量對(duì)社會(huì)保障民營(yíng)化變革的影響。一方面，運(yùn)用制度變遷的路徑依賴?yán)碚?，揭示制度作為一種內(nèi)生變量，在社會(huì)保障民營(yíng)化變革中，對(duì)決策參與者的行為如何產(chǎn)生決定與制約作用；另一方面，運(yùn)用制度變遷的非均衡與學(xué)習(xí)理論，闡釋行為對(duì)制度的變革及形塑作用，揭示行為變量對(duì)社會(huì)保障民營(yíng)化變革的影響，分析社會(huì)保障民營(yíng)化變革的過(guò)程、機(jī)制，即決策的各方參與者以及各種行為變量在民營(yíng)化問(wèn)題的制度選擇和變遷中發(fā)揮影響作用。

我尤其感興趣的是該著的理論模型，這也是該著最具創(chuàng)新性的地方。作者在借鑒新制度主義政治學(xué)的理論精髓的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出自己獨(dú)特的分析框架和解釋模型。作者首先將影響各國(guó)社會(huì)保障變革的因素分為外生性變量和內(nèi)生性變量?jī)深?。環(huán)境變量即是外生性變量，作者將一國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、人口統(tǒng)計(jì)因素、社會(huì)結(jié)構(gòu)因素以及國(guó)際的全球化因素及歐洲化因素均作為外生性環(huán)境變量，重點(diǎn)分析國(guó)外環(huán)境和國(guó)內(nèi)環(huán)境的影響作用，國(guó)外環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化，國(guó)內(nèi)環(huán)境包括國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，經(jīng)濟(jì)滯脹和財(cái)政壓力成為社會(huì)保障改革的挑戰(zhàn)和壓力，人口老齡化加劇了這種壓力；而經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易開放、失業(yè)率控制等要求，對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)保障政策變革造成約束和控制。環(huán)境變量通過(guò)內(nèi)生性變量起作用；而將制度變量與行為變量都當(dāng)作內(nèi)生變量，它們對(duì)變革直接起作用，決定變革的途徑、方式、手段與過(guò)程，從而建構(gòu)內(nèi)生性雙變量模型。

在分析制度變量時(shí)，吸收社會(huì)學(xué)制度主義的成果，將文化傳統(tǒng)與價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)等納入制度變量，具體而言，制度變量包括：政治制度結(jié)構(gòu)、政治參與者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、國(guó)家－社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有福利制度安排模式，等等。重點(diǎn)分析它們?cè)谥贫染S持與變遷中的重要影響作用，特別是一些制度性結(jié)構(gòu)形成強(qiáng)大的路徑依賴性，對(duì)社會(huì)保障民營(yíng)化變革形成抵制和制約。比如歐洲國(guó)家的養(yǎng)老金制度，由于建立時(shí)間較長(zhǎng)，制度較完善，其投入的沉淀成本巨大，在轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶制下還會(huì)遇到高昂的轉(zhuǎn)制成本問(wèn)題，因此很難有所作為。

在分析行為變量時(shí)，吸收行為主義政治學(xué)的成果，將政治行動(dòng)者的偏好、行為與反應(yīng)納入行為變量。具體而言，行為變量包括：決策者的個(gè)人風(fēng)格、當(dāng)前流行的價(jià)值理念和意識(shí)形態(tài)、各方參與者的利益博弈、大眾輿論、政治運(yùn)動(dòng)等。重點(diǎn)分析它們對(duì)民營(yíng)化變革的途徑、方式、手段和過(guò)程中的重要決定作用。

在分析制度演化過(guò)程及其動(dòng)力學(xué)時(shí)，將制度的演化過(guò)程總體上分成制度維持與制度變遷兩大類。對(duì)制度維持中的路徑依賴、自我強(qiáng)化與動(dòng)態(tài)平衡、選民政策反饋與適應(yīng)、否決點(diǎn)等進(jìn)行分析；對(duì)制度變遷中制度平衡的打破和學(xué)習(xí)機(jī)制進(jìn)行研究，揭示其演化的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

該著是一部令人耳目一新的制度分析力作，是國(guó)內(nèi)學(xué)界運(yùn)用新制度主義政治學(xué)分析公共管理變革的一次成功嘗試，無(wú)論理論分析還是實(shí)證研究都體現(xiàn)出制度分析的精妙之處，對(duì)于公共管理其他領(lǐng)域變革的理論研究，特別是對(duì)于我國(guó)公共管理改革的實(shí)踐研究，均具有一定參考和借鑒價(jià)值。

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．019

2011－03－28

丁 煌（1964－），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)“珞珈學(xué)者”特聘教授，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師。

段志超］