丁 煌

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430070）

一部令人耳目一新的公共管理制度分析力作
——讀《西方國家社會保障的民營化：新制度主義視角》一書有感

丁 煌

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430070）

欣然閱讀完鄧念國博士撰寫的由知識產(chǎn)權(quán)出版社出版的《西方國家社會保障的民營化：新制度主義視角》一書，一股清新之氣撲面而來，最深的印象是感覺該著具有選題新、視角新、分析框架新三大特點(diǎn)。

一部有價值的專著，首先就需要具有新的選題和好的分析視角。該著把握了全球范圍內(nèi)公共管理變革的歷史脈搏，著眼于對西方國家社會保障民營化進(jìn)行研究，引領(lǐng)我們追尋西方國家自新公共管理運(yùn)動以來，社會保障領(lǐng)域變革的實(shí)踐軌跡，特別是通過對西方國家社會保障民營化的方向、路徑與措施的條分縷析，可使我們認(rèn)清在社會保障這一特定領(lǐng)域里民營化變革的實(shí)際狀況，使我們感受到社會保障領(lǐng)域民營化變革的清晰步伐與運(yùn)行路線；反觀國內(nèi)，我國也正在進(jìn)行社會保障改革，對西方國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)分析，可以引導(dǎo)我們探索本國的改革路徑，為我們的改革提供一些借鑒參考，避免走彎路。從理論上講其意義體現(xiàn)為三點(diǎn)：第一，研究論域新，對作為公共管理重要內(nèi)容的社會保障的民營化進(jìn)行相對深入的研究，開拓了公共管理研究新的論域，豐富了公共管理方面的研究成果；第二，研究方法新，該著主要運(yùn)用新制度主義政治學(xué)研究方法，將新公共管理理論、治理理論、公民社會理論、福利多元主義理論等進(jìn)行綜合，吸收借鑒行為主義政治學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治社會學(xué)、政策科學(xué)的最新研究成果，發(fā)展出針對這一專門領(lǐng)域研究新的方法論視角。第三，理論模型新，通過對以美國著名新制度主義政治學(xué)者保羅·皮爾遜（Paul Pierson）為代表的“福利國家新政治學(xué)”理論進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，作者建?gòu)了社會保障民營化的分析解釋模型，開創(chuàng)了關(guān)于政策形成與變遷新的研究模型。

20世紀(jì)70年代末開始，西方國家進(jìn)入了一個普遍的變革時期，對于政府管理而言，新公共管理成為一股席卷整個西方世界并向全球蔓延的變革浪潮。對于公共服務(wù)中最具有制度剛性的社會保障方面的改革，因其關(guān)涉甚廣，牽一發(fā)而動全身，成為各國改革最難啃的“硬骨頭”。然而，西方各國在持續(xù)經(jīng)濟(jì)緊縮的壓力之下，社會保障畢竟現(xiàn)實(shí)地發(fā)生了，而且不少國家采取了一系列的民營化舉措。當(dāng)然，由于各國政治體制、文化傳統(tǒng)、社會結(jié)構(gòu)的差別，在不同的國家，社會保障民營化產(chǎn)生的時間先后、發(fā)生的保障領(lǐng)域、民營化的程度、具體途徑、舉措與方式、民營化的重點(diǎn)及應(yīng)對措施，既有相似的一面，亦有許多不同之處。作者在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，專門針對社會保障民營化這一論域，重點(diǎn)研究以下兩個問題：（1）各國社會保障民營化產(chǎn)生、發(fā)展和演變路徑怎樣，在不同項(xiàng)目上的民營化具體方式、措施與進(jìn)展如何；（2）影響社會保障民營化的內(nèi)外因素有哪些。

在回答第一個問題時，作者運(yùn)用比較研究方法，通過國別的、項(xiàng)目的、方式的、手段的比較，展示出社會保障民營化相對清晰的圖景。從起源上看，西方國家社會保障的民營化變革最初起源于英國撒切爾夫人的改革和美國里根總統(tǒng)的改革；從發(fā)展上看，社會保障的民營化經(jīng)歷了從英美到拉美的實(shí)驗(yàn)再到世界各國變革嘗試的發(fā)展軌跡；從國別和地區(qū)來看，民營化因素較多的主要在英國、美國、澳大利亞、新西蘭等新公共管理運(yùn)動發(fā)展比較充分的國家，而在歐洲，民營化因素則普遍較少；從民營化方式上看，總體上表現(xiàn)為以下方式：國家責(zé)任撤退、降低給付水平，增加企業(yè)或者家庭及個人的責(zé)任；將社會保障機(jī)構(gòu)民營化、由國家經(jīng)營管理轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞菭I利組織甚至私人組織經(jīng)營管理；將社會保障管理民營化，更多運(yùn)用市場管理手段，或者將管理外包給非國家機(jī)構(gòu)。從社會保障各個項(xiàng)目的民營化上看，在養(yǎng)老保障方面，要么采取增加職業(yè)養(yǎng)老金的比例，要么采取個人儲蓄（或投資）賬戶的方式改革養(yǎng)老金政策；在醫(yī)療保障方面，增加病人自己的責(zé)任是一種普遍的做法；在失業(yè)保險方面，實(shí)行“工作福利”政策是一種大的趨勢；在社會救助方面，嚴(yán)格給付條件、削減津貼標(biāo)準(zhǔn)成為首要選擇。從民營化變革重點(diǎn)來看，英國是一種全面轉(zhuǎn)軌，從普救式轉(zhuǎn)到具有選擇性，從各個方面都有一些民營化變革的舉措；美國由于本身社會保障程度不高，其民營化的重點(diǎn)主要有三個方面，一是在社會救濟(jì)方面嚴(yán)格給付條件，比如從AFDC到TANF的變革，二是加強(qiáng)非國家機(jī)構(gòu)在社會保障提供中的作用，在社會保障服務(wù)外包方面做得比較突出，三是嘗試進(jìn)行國家養(yǎng)老基金系統(tǒng)的改革，試圖引進(jìn)個人賬戶；在北歐國家，主要是針對就業(yè)政策的調(diào)整，降低失業(yè)保險津貼標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵就業(yè)；在歐洲大陸，主要是針對養(yǎng)老金政策和就業(yè)政策的調(diào)整，一方面解決養(yǎng)老金短缺的困境，另一方面增加經(jīng)濟(jì)競爭力，但其民營化措施往往很不得力，特別是法國，陷入了一種改革僵局；在日本則主要是養(yǎng)老照顧方面的民營化。

在回答第二個問題時，作者運(yùn)用新制度主義分析方法，在分析環(huán)境變量對民營化變革的影響和制約作用之后，重點(diǎn)研究制度變量與行為變量對社會保障民營化變革的影響。一方面，運(yùn)用制度變遷的路徑依賴?yán)碚?，揭示制度作為一種內(nèi)生變量，在社會保障民營化變革中，對決策參與者的行為如何產(chǎn)生決定與制約作用；另一方面，運(yùn)用制度變遷的非均衡與學(xué)習(xí)理論，闡釋行為對制度的變革及形塑作用，揭示行為變量對社會保障民營化變革的影響，分析社會保障民營化變革的過程、機(jī)制，即決策的各方參與者以及各種行為變量在民營化問題的制度選擇和變遷中發(fā)揮影響作用。

我尤其感興趣的是該著的理論模型，這也是該著最具創(chuàng)新性的地方。作者在借鑒新制度主義政治學(xué)的理論精髓的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出自己獨(dú)特的分析框架和解釋模型。作者首先將影響各國社會保障變革的因素分為外生性變量和內(nèi)生性變量兩類。環(huán)境變量即是外生性變量，作者將一國國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、人口統(tǒng)計因素、社會結(jié)構(gòu)因素以及國際的全球化因素及歐洲化因素均作為外生性環(huán)境變量，重點(diǎn)分析國外環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境的影響作用，國外環(huán)境主要包括經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化，國內(nèi)環(huán)境包括國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會因素，經(jīng)濟(jì)滯脹和財政壓力成為社會保障改革的挑戰(zhàn)和壓力，人口老齡化加劇了這種壓力；而經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化帶來了經(jīng)濟(jì)競爭、貿(mào)易開放、失業(yè)率控制等要求，對國內(nèi)社會保障政策變革造成約束和控制。環(huán)境變量通過內(nèi)生性變量起作用；而將制度變量與行為變量都當(dāng)作內(nèi)生變量，它們對變革直接起作用，決定變革的途徑、方式、手段與過程，從而建構(gòu)內(nèi)生性雙變量模型。

在分析制度變量時，吸收社會學(xué)制度主義的成果，將文化傳統(tǒng)與價值觀念、意識形態(tài)等納入制度變量，具體而言，制度變量包括：政治制度結(jié)構(gòu)、政治參與者網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、國家－社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有福利制度安排模式，等等。重點(diǎn)分析它們在制度維持與變遷中的重要影響作用，特別是一些制度性結(jié)構(gòu)形成強(qiáng)大的路徑依賴性，對社會保障民營化變革形成抵制和制約。比如歐洲國家的養(yǎng)老金制度，由于建立時間較長，制度較完善，其投入的沉淀成本巨大，在轉(zhuǎn)向個人賬戶制下還會遇到高昂的轉(zhuǎn)制成本問題，因此很難有所作為。

在分析行為變量時，吸收行為主義政治學(xué)的成果，將政治行動者的偏好、行為與反應(yīng)納入行為變量。具體而言，行為變量包括：決策者的個人風(fēng)格、當(dāng)前流行的價值理念和意識形態(tài)、各方參與者的利益博弈、大眾輿論、政治運(yùn)動等。重點(diǎn)分析它們對民營化變革的途徑、方式、手段和過程中的重要決定作用。

在分析制度演化過程及其動力學(xué)時，將制度的演化過程總體上分成制度維持與制度變遷兩大類。對制度維持中的路徑依賴、自我強(qiáng)化與動態(tài)平衡、選民政策反饋與適應(yīng)、否決點(diǎn)等進(jìn)行分析；對制度變遷中制度平衡的打破和學(xué)習(xí)機(jī)制進(jìn)行研究，揭示其演化的動態(tài)過程。

該著是一部令人耳目一新的制度分析力作，是國內(nèi)學(xué)界運(yùn)用新制度主義政治學(xué)分析公共管理變革的一次成功嘗試，無論理論分析還是實(shí)證研究都體現(xiàn)出制度分析的精妙之處，對于公共管理其他領(lǐng)域變革的理論研究，特別是對于我國公共管理改革的實(shí)踐研究，均具有一定參考和借鑒價值。

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．019

2011－03－28

丁 煌（1964－），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)“珞珈學(xué)者”特聘教授，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師。

段志超］