賈金香

（中共天津市委黨校，天津 300191）

論天津市行政執(zhí)法改革與完善

賈金香

（中共天津市委黨校，天津 300191）

天津市的行政執(zhí)法體制改革已經(jīng)取得一定的成效，推動了天津市政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展。但是，隨著天津國際地位和城市管理目標(biāo)的進一步提升，依法行政和建設(shè)法治政府步伐的進一步加快，要求進一步改革和完善天津市的行政執(zhí)法體制，使之與天津市建設(shè)國際港口城市、北方經(jīng)濟中心和生態(tài)城市的城市定位和發(fā)展實際相匹配，更好地促進天津市經(jīng)濟和社會發(fā)展。

天津；行政執(zhí)法；依法行政；體制改革；完善；監(jiān)督

一、天津市行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和對外開放政策的確立與實施，天津市的國民經(jīng)濟得到了迅速發(fā)展，城市化進程加快，大量的經(jīng)濟活動和流動人員快速集聚。這不僅使城市規(guī)模和在津人口數(shù)量成倍地擴大和增長，也使人們感到城市規(guī)劃和建設(shè)總是跟不上發(fā)展的步伐。由于城市化進程一方面促進了城市經(jīng)濟、社會發(fā)展和城市人民生活水平的提高，另一方面也出現(xiàn)了許多新問題，如環(huán)境污染、交通秩序、外來人員管理、社會治安等。這就急迫要求天津市及時跟上城市化高速發(fā)展的立法步伐，及時跟上執(zhí)法理念、執(zhí)法模式、執(zhí)法體制、執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變的步伐，跟上新情況、新問題凸顯與疊加的步伐，進行深入的體制機制創(chuàng)新。

（二）由于現(xiàn)代化城市社會分工越來越精細，與此相匹配的城市管理也應(yīng)從粗放轉(zhuǎn)向精細，從專業(yè)轉(zhuǎn)向綜合，從低效、緩慢、分散轉(zhuǎn)向高效、快捷和統(tǒng)一。整個執(zhí)法環(huán)境應(yīng)該由機構(gòu)臃腫、人浮于事、職能交叉、相互扯皮、官僚主義轉(zhuǎn)向功能齊全、服務(wù)周到、隊伍專一、人員精干上來。但是，實踐中多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、裁量不一、適法不一、處理結(jié)果不一的現(xiàn)象時有發(fā)生，有時還會出現(xiàn)“一個部門管不了，多個部門管不好”的局面。這不僅使政府大量投入的人財物消耗在無休止的突擊檢查和應(yīng)付差事中，而且致使城市面貌長期處于“臟亂——整治——再臟亂——再整治”的怪圈中。客觀地說，這樣的行政執(zhí)法狀況與天津市的城市定位相矛盾。因此，天津市的城市管理要與其城市定位相統(tǒng)一，要確立全面、科學(xué)、長效、可持續(xù)的城市總體規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)，要確定符合天津市實際情況與操作性較強的行政管理目標(biāo)和行為方式，還要加大行政執(zhí)法的力度與威嚴(yán)，把突擊管理變成常態(tài)管理，靜態(tài)管理變成動態(tài)管理，粗放管理變?yōu)榫毠芾恚靶U管理變?yōu)槲拿鞴芾?，進一步提高天津市的品位與品質(zhì)。

（三）自《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復(fù)議法實施條例》、《全面推進依法行政實施綱要》、《天津市行政執(zhí)法違法責(zé)任追究暫行辦法》、《天津市城市管理規(guī)定》等法律法規(guī)實施以來，各級政府不斷加大行政立法力度，提升行政執(zhí)法水平，改進行政執(zhí)法方式。天津市各級行政執(zhí)法部門不僅按照法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)法，公正執(zhí)法，而且不斷探索新的行政執(zhí)法方式，取得了較好的社會效果和法律效果。在行政立法和制度建設(shè)方面，從2004年1月至2010年6月，市政府共提請市人大常委會審議出臺地方性法規(guī)85件，制定政府規(guī)章134件。在信息公開方面，主動公開執(zhí)法信息71960條，依申請公開政府信息2562條，市政府信息公開網(wǎng)站訪問量達到401萬人次，并通過開通12345、8890、12315、12319、“公仆接待日”、“行風(fēng)坐標(biāo)”等一大批為民服務(wù)熱線和服務(wù)平臺，整合公開措施，豐富公開方式，不斷擴展為人民群眾服務(wù)的渠道和內(nèi)容，提高了政府的公信力和透明度，保障了人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。在政府服務(wù)提速方面，市級審批項目由1033項減少到495項，減少了52.1%，保持在四個直轄市最少；推出了155項“立等可取”和231項網(wǎng)上申報辦理的審批事項，并使審批事項的平均辦結(jié)時限由10.6天減少為4.6天，提速56.6%。全面推行“一審一核、現(xiàn)場審批、超時默許”制度，現(xiàn)場審批率達95%以上，走在全國的前列。在制度創(chuàng)新方面，天津市和平區(qū)人民政府在本轄區(qū)內(nèi)全面實行行政許可代理制度，即除法律另有規(guī)定以外，絕大部分行政許可申請事項由中介機構(gòu)代理，中介費用由政府“埋單”。這既方便了群眾，又提高了審批效率和質(zhì)量，成為天津市行政許可工作的亮點。

（四）天津市各級領(lǐng)導(dǎo)非常重視公務(wù)員依法行政意識與能力的培養(yǎng)，大力提高其運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟發(fā)展中新問題的能力，使之養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，大大提高了天津市行政執(zhí)法的整體水平。天津市推行了“三步式”執(zhí)法的模式，“數(shù)字式管理”、“人民調(diào)解”、“巡視員、特派員”等方式，不僅規(guī)范了行政執(zhí)法行為，提高了政府的公信力和親和力，而且監(jiān)督了行政執(zhí)法行為，提升了政府的形象和品質(zhì)。除此之外，天津市建立健全行政執(zhí)法人員考核制度和行政執(zhí)法主體資格認(rèn)證制度，即對全市行政執(zhí)法人員每兩年進行一次大規(guī)模培訓(xùn)，通過自學(xué)與實踐，最后考試并頒證。對考核合格者，頒發(fā)執(zhí)法證，并持證上崗，對其進行動態(tài)與檔案管理；對考核不合格者，不得從事行政執(zhí)法工作，進行轉(zhuǎn)崗、調(diào)離或辭退，以保證行政執(zhí)法隊伍的精干。在天津市縣級以上各級政府部門實行行政執(zhí)法違法責(zé)任追究制和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)制，強化行政首長第一責(zé)任人的責(zé)任，嚴(yán)厲查處違法執(zhí)法案件和群眾舉報投訴案件，堅決糾正不執(zhí)法、亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的現(xiàn)象，依法追究不正確履行法定職責(zé)、濫用職權(quán)、徇私枉法的行政執(zhí)法人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律責(zé)任。此外，各級行政執(zhí)法部門自覺接受各種形式的監(jiān)督和問責(zé)，積極探索行政處罰、行政許可、行政復(fù)議審理工作，推行行政復(fù)議委員會試點工作，改進行政復(fù)議案件審理方式，建立行政復(fù)議與信訪的銜接機制，被訴行政機關(guān)辦案人員和行政首長出庭應(yīng)訴制度，自覺接受各種形式的監(jiān)督，進一步加強政府的自身建設(shè)與制度完善。

二、天津市行政執(zhí)法體制存在的問題

（一）行政立法落后于經(jīng)濟發(fā)展，缺乏前瞻性和預(yù)測性。近幾年，天津市GDP都以兩位數(shù)字在增長，這為天津市政府的行政立法活動創(chuàng)造了機遇與平臺。與此同時，在城市管理方面也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會再生產(chǎn)、利益再分配、節(jié)能減排、社會保障、工傷鑒定、醫(yī)療保險、社會養(yǎng)老、外籍人士及流動人口管理等。但我們沒有跟上城市化發(fā)展的進程，沒有跟上法治政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，即法律滯后現(xiàn)象十分嚴(yán)重。加之現(xiàn)行的法律法規(guī)之間的沖突交叉、抵觸問題沒有得到及時解決，即廢改立工作沒有跟上，尤其是對“規(guī)章”的清理工作沒有跟上。在這種情況下，難言法律的預(yù)測性和前瞻性。近幾年國家和天津市先后出臺了一些法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)和規(guī)章囊括不了全部，也調(diào)整不好上述所有的新情況、新問題，再加上天津市特殊的地理位置、城市環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展速度與方式的特點，需要有一批與之相配套新的行政法規(guī)和規(guī)章出臺，并加以調(diào)整，事實卻不盡如人意。

（二）有些政府部門擬定立法草案的質(zhì)量不高，爭利益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。按照《立法法》規(guī)定，國務(wù)院、國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府享有行政立法權(quán)，但是必須在本部門職權(quán)范圍內(nèi)按照法定程序制定行政法規(guī)或規(guī)章。但在實踐中，越權(quán)立法、越位立法，給本部門爭職權(quán)、爭利益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，下位法與上位法沖突等問題十分突出，甚至“立一個法，成立一支隊伍”，某立法部門“既是立法者，又是執(zhí)法者，還是裁判者”；有些部門的立法能力差、水平低，草擬的草案質(zhì)量不高；有些部門不嚴(yán)格按《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》等法律規(guī)范規(guī)定的立法程序去操作，而是急于求成、應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查、走過場、流于形式。因此，草案可行性論證不夠充分，尤其對那些直接涉及群眾切身利益的法規(guī)規(guī)章草案的聽證、征求意見、專家咨詢、調(diào)查論證、集體討論、修改完善等工作做得不深入、不具體，甚至被剝奪；有些部門對法律、法規(guī)、規(guī)章實施后的跟蹤、反饋、修訂工作不重視；風(fēng)險評估制度和糾錯機制也做得不好。這不僅降低了政府的形象、破壞了法律的尊嚴(yán)，而且還嚴(yán)重地侵害了廣大人民群眾的切身利益。與此同時，還存在政出多門、政令不暢、重實體輕程序、重管理輕監(jiān)督等現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法主體混亂，少數(shù)執(zhí)法人員素質(zhì)不高，依法行政意識不強，粗暴、不文明執(zhí)法行為時有發(fā)生。以天津市“城市建設(shè)用地的主管部門”為例，規(guī)劃局、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會、國土房產(chǎn)管理局、城市綜合執(zhí)法局四部門對此都享有審批和處罰權(quán)，那么到底誰該享有哪一部分權(quán)力？每個部門怎樣行使管理權(quán)？各自執(zhí)法程序怎樣？如何協(xié)調(diào)、銜接、糾紛解決？各自的法律責(zé)任怎樣？等等。《農(nóng)業(yè)法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房屋拆遷管理條例》、《城市道路管理條例》等法律法規(guī)中對此都有規(guī)定，但部門不一、權(quán)限不一、職責(zé)不一，更沒有協(xié)調(diào)、解決相互之間矛盾的規(guī)定。因此，造成“有利的時候各部門爭著管，無利的時候各部門都不管”、職權(quán)交叉、責(zé)任不明，甚至少數(shù)部門和個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為依法行政是法制機構(gòu)的事，與具體執(zhí)法部門沒有關(guān)系。少數(shù)執(zhí)法人員以“管理者”身份自居，拿人民賦予的行政執(zhí)法權(quán)當(dāng)做優(yōu)親厚友和權(quán)力尋租的手段，任意執(zhí)法甚至徇私枉法，為了本地區(qū)、本部門的利益而損害國家利益、整體利益和相對人利益。

（四）行政執(zhí)法的監(jiān)督機制不健全。盡管法律法規(guī)規(guī)定了人大、上級行政機關(guān)、法院、檢察院、審計、監(jiān)察部門、社會輿論、人民群眾等監(jiān)督方式，但是效果甚微。有些問題的處理是從“原點回到原點”，市民反映的“問題”在各級機關(guān)里旅行一圈后又回到老百姓手里。其原因在于為人民服務(wù)的意識差，社會責(zé)任感差，獎懲制度不到位，違法責(zé)任追究制不到位。

三、改革和完善天津市行政執(zhí)法的路徑

（一）加強政府立法和制度建設(shè)，是經(jīng)濟發(fā)展、政治體制改革的重要組成部分，也是依法行政，建設(shè)法治政府的重要組成部分。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職責(zé)是宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，這就要求各級政府解決好“錯位”、“缺位”、“越位”問題。

1.各級人民政府和行政立法部門要充分認(rèn)識做好新形勢下政府法制工作的重要性和必要性，緊緊把握經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的特點，用科學(xué)民主的方法，通過行政立法、法律編簒及規(guī)章清理等方式，為社會主義市場經(jīng)濟及可持續(xù)發(fā)展提供堅實的法律支持。與此同時，還要加強制度建設(shè)，立法時就要克服“宜粗不宜細”的立法弊病，每一項制度都要清楚、明確、具體，操作性極強，使之既要成為行政執(zhí)法人員的信仰與理念，又要成為其行為準(zhǔn)則與規(guī)范。

2.各級行政立法部門要緊緊圍繞推進依法行政的目標(biāo)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，做好政府立法預(yù)測與規(guī)劃工作，尤其是中短期規(guī)劃要將城市綜合管理立法列入近期立法規(guī)劃中，加快立法步伐，提高立法質(zhì)量和水平，改變城市綜合行政執(zhí)法部門“借法執(zhí)法”的現(xiàn)狀，改變職責(zé)交叉、互相推諉、爭權(quán)奪利的現(xiàn)狀。姜明安教授認(rèn)為，單獨立法有難度，因為城市管理執(zhí)法涉及多個領(lǐng)域，執(zhí)法范圍不明晰。但筆者認(rèn)為，“城市綜合執(zhí)法”應(yīng)該單獨立法。因為它是一個獨立的法律部門，專門管理城市公共事務(wù)，恪守公平、公正、客觀、適當(dāng)?shù)脑瓌t，采用多種執(zhí)法形式，達到維護社會秩序、公平交易、市容整潔的目的，即《城市綜合管理法》有自己的調(diào)整對象、調(diào)整原則和方法，區(qū)別于其他法律部門。

3.建立健全政府立法的追蹤、評估制度，堅持立改廢相結(jié)合的原則，把重點放在法規(guī)編纂和規(guī)章的清理上，確保依法行政的各項工作永遠在法制軌道上正常地運行，防止借立法之機謀取部門和地方的利益而損害公共利益行為的發(fā)生，維護公平正義，規(guī)范行政權(quán)力的行使，改革政府立法現(xiàn)狀，加強制度建設(shè)，保障行政相對人合法權(quán)益，更好地為我市經(jīng)濟發(fā)展和政治體制改革服務(wù)，不斷提升天津市的法制環(huán)境和社會環(huán)境服務(wù)。

（二）增強依法行政、全心全意為人民服務(wù)的意識，牢固樹立維護法律尊嚴(yán)、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、正當(dāng)程序的觀念。各級人民政府及其執(zhí)法部門要加強依法行政知識及相關(guān)法律的學(xué)習(xí)，定期舉辦法制講座或脫產(chǎn)培訓(xùn)，用“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的理念約束自己的行為；把工作重點轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化體制結(jié)構(gòu)、理順關(guān)系、提高工作效能上來；把政府定位轉(zhuǎn)移到監(jiān)管市場、調(diào)節(jié)經(jīng)濟、服務(wù)公眾、管理社會上來；把工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護法律尊嚴(yán)、職責(zé)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、程序正當(dāng)上來，樹立正確的權(quán)力觀、政績觀，大力倡導(dǎo)和培育親民、為民、利民的工作作風(fēng)；把服務(wù)和社會管理放在第一位，盡最大努力為公民提供優(yōu)質(zhì)、方便、高效、快捷的公共服務(wù)。與此同時，制訂行政機關(guān)依法行政考核辦法，把依法行政考核成績列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、行政機關(guān)執(zhí)法人員考核之中，并在組織人事部門備案，必要時向社會公布。此外，還要充分發(fā)揮各級人民政府法制機構(gòu)的作用，使其以高度的責(zé)任感和使命感，在政府立法、行政決策等方面做好協(xié)調(diào)服務(wù)、督促指導(dǎo)、情況交流等工作，切實加強依法行政理論研究，為行政決策提供合法、科學(xué)和具有操作性的意見和建議，為全面推進依法行政工作發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）規(guī)范行政執(zhí)法行為和程序，合法運用自由裁量權(quán)，切實保證嚴(yán)格、公正執(zhí)法，主要包括：

1.深化行政執(zhí)法體制改革，完善城市管理相對集中行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)和行政復(fù)議權(quán)工作，確實提高行政執(zhí)法效率和水平。改進執(zhí)法方式，不得粗暴對待行政相對人，要充分尊重行政相對人的人身權(quán)利、人格尊嚴(yán)和財產(chǎn)權(quán)利。行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員一定要在法定權(quán)限、程序范圍內(nèi)履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，不失職、不越權(quán)、不濫用執(zhí)法權(quán)；嚴(yán)格控制和減少低效、重復(fù)“突擊”檢查，減少執(zhí)法層次與環(huán)節(jié)，提高執(zhí)法效率；嚴(yán)格按照“三步式”執(zhí)法方式實施行政權(quán)力，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法、透明執(zhí)法、公正執(zhí)法。

2.嚴(yán)格行政執(zhí)法程序。行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員要牢固樹立依照法定程序辦事的觀念，嚴(yán)格按照法定程序及具體條文規(guī)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、幅度、步驟和時限進行行政執(zhí)法，還要公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序、監(jiān)督措施等，方便行政相對人操作與監(jiān)督。此外，在執(zhí)法檢查時主動出示行政執(zhí)法證件，表明身份；嚴(yán)格執(zhí)行登記、聽證、告知、說明等各項程序要求；使用規(guī)范的執(zhí)法文書；防止因程序錯誤而導(dǎo)致濫用職權(quán)等違法行為的發(fā)生。另外，行政執(zhí)法各部門之間要整合資源，信息共享、實時溝通，注重協(xié)調(diào)，避免因職權(quán)界限不清造成的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，防止和減少執(zhí)法擾民和行政不作為、亂作為的發(fā)生。

3.要正確合理地運用自由裁量權(quán)。行政執(zhí)法人員在查辦案件中，要根據(jù)被處罰人違法行為的事實、情節(jié)、危害結(jié)果等法定情形，公正、合理地適用法律條文，并在法定范圍和幅度內(nèi)選擇正確的方式、方法及步驟，正確行使自由裁量權(quán)［1］。為防止濫用自由裁量權(quán)，在今后的行政立法中必須在每一個程序規(guī)范中分別規(guī)定一些制度，責(zé)令行政執(zhí)法人員必須恪守，如情報公開制度、表明身份制度、告知權(quán)利制度、說明理由制度、聽證制度、書面決定制度、陳述和申辯制度等，否則要承擔(dān)行政決定被撤銷、賠禮道歉、賠償損失、行政處分、刑事責(zé)任等法律責(zé)任和后果。

4.強化行政執(zhí)法責(zé)任制。各級人民政府應(yīng)積極探索行政執(zhí)法績效評估和獎懲辦法，建立評議考核制、執(zhí)法過錯或錯案責(zé)任追究制、行政訴訟案件敗訴責(zé)任追究制、行政執(zhí)法案卷評查等制度，健全內(nèi)部監(jiān)督機制。切實解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力和行政機關(guān)違法行使權(quán)力侵犯人民群眾合法利益的問題。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為導(dǎo)致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責(zé)任事故，或者嚴(yán)重違法行政案件，要嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，同時督促和約束行政機關(guān)和執(zhí)法人員依法行使職權(quán)，履行職責(zé)。

（四）加強行政執(zhí)法隊伍能力建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，努力提高行政執(zhí)法人員為人民服務(wù)的能力和水平。對行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德、法律知識、業(yè)務(wù)水平、執(zhí)法能力等方面，要進行經(jīng)常性、正規(guī)化的培訓(xùn)、教育與考核。各級行政執(zhí)法部門還要建立能進能出、能上能下的激勵約束機制，對盡職盡責(zé)、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的人員予以獎勵和晉升；對徇私枉法、違法執(zhí)法、侵犯群眾利益的執(zhí)法人員，要堅決予以糾正、賠償，追究其法律責(zé)任，對情節(jié)特別嚴(yán)重的，予以清除、開除的處分，絕不姑息遷就；同時要建立行政執(zhí)法人員檔案制度，對行政執(zhí)法人員實行動態(tài)管理，獎懲分明。

［1］朱曉燕，王懷章 .“首次不罰制度”的法理思考［J］.行政法學(xué)研究，2007，（2）.

D912.1

A

1008－7168（2011）05－0094－04

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.05.017

2011-02-15

賈金香（1961－），女，天津人，中共天津市委黨校法學(xué)部副教授。

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