王振海，王 義

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

地方政府購買民間組織服務(wù)的現(xiàn)狀與對策

王振海，王 義

（中共青島市委黨校，山東 青島 266071）

我國地方政府購買民間組織服務(wù)是在國際、國內(nèi)兩大因素綜合作用下發(fā)生的，是政府主動學(xué)習(xí)的結(jié)果，是改革開放的產(chǎn)物。地方政府購買民間組織服務(wù)在我國具有很強(qiáng)的實踐性，地方政府對此充滿熱情。目前搞得比較好的是深圳、上海、北京、廣州等大城市。在實踐中，政府購買服務(wù)暴露出了法規(guī)缺乏、政策依據(jù)不足等問題，其主要原因在于相關(guān)理論研究滯后及對政府購買民間組織服務(wù)特殊規(guī)律認(rèn)識不足。推進(jìn)地方政府購買民間組織服務(wù)進(jìn)程，必須以規(guī)范化為核心，以提高并滿足人民群眾的公共服務(wù)需求為著力點，以健全購買組織服務(wù)流程為重點，強(qiáng)化理論研究力度，積極完善法律、政策，優(yōu)化環(huán)境，提升民間組織能力。

政府購買服務(wù)；民間組織；合同外包

一、實踐進(jìn)展情況

所謂“政府購買服務(wù)”（Purchase of Service Contracting，簡稱POSC），是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)等形式，交給有資質(zhì)的民間組織來完成，最后根據(jù)中標(biāo)者所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費用。政府向民間組織購買公共服務(wù)，是全球性新公共管理改革的一個重要內(nèi)容。在國際上，20世紀(jì)70年代以來，歐美國家在行政改革中開始重視公共服務(wù)合同外包的民營化途徑，在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，提高公共財政資金使用效率和公共福利的效果。1998年，英國由首相代表政府簽署“英格蘭與威爾士政府與支援及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定”，在全球率先將政府與民間組織的伙伴關(guān)系作為國家政策提出［1］（p．205）。

我國地方政府購買民間組織服務(wù)是在國際、國內(nèi)兩大因素綜合作用下發(fā)生的。從國際因素看，20世紀(jì)70年代后期興起的新公共管理，對我國產(chǎn)生了重大影響。美國、英國等發(fā)達(dá)國家在新公共管理變革中推行的公共服務(wù)市場化、社會化對我國改革起到了示范作用。主流學(xué)者持有的觀點是，如果要對我國政府進(jìn)行改革，就必須摒棄全能政府理念，構(gòu)建有限政府，對政府瘦身，基本的方法就是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，將不該由政府承擔(dān)的職能或政府職能中適宜由社會承擔(dān)的轉(zhuǎn)移出一部分給社會，能夠由市場解決的，政府就不要干預(yù)。這種主張在事實上為地方政府啟動購買民間組織服務(wù)提供了理論根據(jù)。

從國內(nèi)因素看，長期的公共服務(wù)供給不足與效率低下，引發(fā)了社會公眾強(qiáng)烈不滿。在關(guān)注民生的政治壓力下，地方政府被迫改革，由獨家壟斷供給變?yōu)槎嘣袌龌┙o，以滿足公眾不斷增長的公共服務(wù)需求。對于這一點，我國理論界進(jìn)行了大量研究。最為典型的研究成果是《我國公共服務(wù)發(fā)展報告（2006）》。該報告由國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部、中國社會科學(xué)院數(shù)量與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所和特華博士后科研工作站的部分研究人員組成的課題組歷時一年半完成。這份關(guān)于我國公共服務(wù)的綜合評估報告認(rèn)為，我國基本公共服務(wù)嚴(yán)重不足，綜合績效整體處于偏低的水平。除基礎(chǔ)教育北京達(dá)到優(yōu)秀，一般公共服務(wù)上海和北京達(dá)到優(yōu)秀以外，其他各地區(qū)各類公共服務(wù)績效等級都處于良好以下［2］。

同時，民間組織快速崛起，為承接政府部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件。改革開放以來，我國民間組織不斷發(fā)展壯大，目前，我國登記注冊的各類民間組織達(dá)到44萬個，另外還有數(shù)百萬沒有登記注冊的草根組織，它們分布于社會的各個領(lǐng)域，發(fā)揮著日益重要的作用。民間組織的快速發(fā)展為政府部分職能社會化、市場化創(chuàng)造了有利條件。

從20世紀(jì)90年代起，我國深圳、上海、廣州、北京等地方政府，紛紛啟動向民間組織購買服務(wù)活動。

——深圳。深圳是在借鑒香港經(jīng)驗基礎(chǔ)上，引入POSC體制的。1994年，羅湖區(qū)率先推行POSC制，打破政府與環(huán)衛(wèi)工人的聘用關(guān)系，引導(dǎo)原有的環(huán)衛(wèi)工人（多為臨時工）成立環(huán)衛(wèi)公司，再由政府向這些公司購買服務(wù)。至1999年，區(qū)政府決定擴(kuò)大試點范圍。當(dāng)時羅湖區(qū)承擔(dān)的市政道路清掃面積為624萬平方米，區(qū)里將其中的367萬平方米簽約外包給完全市場化的羅湖環(huán)衛(wèi)公司和日新公司，由區(qū)城管辦對履約情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；剩下的257萬平方米，仍由城管辦直屬環(huán)衛(wèi)所承擔(dān)。兩相對比，前者優(yōu)勢突出，保潔效果亦好過后者。此后，POSC模式在更多領(lǐng)域推廣。羅湖區(qū)將此拓展到教師上下班接送、政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務(wù)、政府投資項目評審、基建審計、公共工程等多個方面［3］。

——上海。上海市政府向民間組織購買的服務(wù)主要集中于助老服務(wù)、慈善救助、社區(qū)青少年和外來人員服務(wù)等領(lǐng)域，已形成了“項目制”、“招標(biāo)制”等多種運作形式。2003年，上海市政法委牽頭，按照“政府主導(dǎo)推動、社團(tuán)自主運作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務(wù)的方式，組建了新航、陽光、自強(qiáng)三個民辦非企業(yè)單位，分別接受市矯正辦、市團(tuán)委和市禁毒委的委托，從事社區(qū)矯正人員、“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關(guān)社會服務(wù)工作。2006年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局、勞動和社會保障局等8個政府部門分別與民辦陽光海川學(xué)校、陽光慈善救助社、街道老年協(xié)會等8家民間組織簽訂了購買服務(wù)的協(xié)議。2007年6月，新區(qū)政府還與32家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)簽訂政府購買職業(yè)技能培訓(xùn)成果的協(xié)議。2005－2007年，浦東新區(qū)政府向民間組織購買服務(wù)的費用分別達(dá)到2228．2萬元、4197．3萬元及5955萬元。靜安區(qū)300家民間組織中，只有87家社區(qū)民間組織，近2500人從業(yè)服務(wù)人員，承接政府部門社會事務(wù)性工作就有50余項，每年政府購買民間組織服務(wù)金額達(dá)千萬元，惠及人員達(dá)萬人（次）。上海閘北區(qū)臨汾街道辦2006年以來，相繼探索出“車輪食堂”、“健康小屋”、“弄堂游戲”、“新上海一家人”等多個項目，形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)模式，促進(jìn)了基層民間組織能力的全面提升［4］。

——廣州。廣州市創(chuàng)造了“政府推動、民間運作”的政府購買服務(wù)模式。早在2004年，廣州市就在全國率先創(chuàng)造性地推出了“政府購買服務(wù)”的做法，舉辦招聘會由政府財政補貼。2007年，廣州財政出資60萬元購買志愿服務(wù)項目。同年，政府采取“購買服務(wù)”的方式核撥補助經(jīng)費，標(biāo)準(zhǔn)為社區(qū)服務(wù)人口每年25元，市、區(qū)兩級共投入1．6億元，比2006年增加了176%。2009年1月，廣州越秀區(qū)通過政府購買服務(wù)的方式，與社會服務(wù)組織——廣州市北斗星社會工作服務(wù)中心合作，在區(qū)福利院引入社會工作者，通過個案、小組、社區(qū)等方式為住院老年人提供各項服務(wù)。并在社區(qū)服務(wù)中心建立政府購買公共服務(wù)工作部負(fù)責(zé)對服務(wù)項目進(jìn)行組織、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評估，確保各項服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量［5］。

——北京。2006年，北京市政府首次購買民間組織養(yǎng)老服務(wù)。由鶴童老年福利協(xié)會管理月壇街道敬老院，開展了民間組織接受委托管理國有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的一次實驗。2007年，針對春節(jié)期間居民家政服務(wù)短缺，北京市民政局公開招募社區(qū)服務(wù)志愿者，并嘗試用政府購買一部分服務(wù)方式，以滿足孤寡老人、空巢老人、殘疾人等特需人群的需求，并讓更多的下崗失業(yè)人員獲得彈性就業(yè)機(jī)會。2007年，政府出資近1億元購買補貼養(yǎng)老床位，惠及20萬老人。2008年以政府出錢購買醫(yī)療服務(wù)的形式推出“村級基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)包”，全市所有村級鄉(xiāng)村醫(yī)生必須為農(nóng)民免費提供包括免費注射在內(nèi)的40項服務(wù)，政府給每位鄉(xiāng)村醫(yī)生月補800元［6］。2010年，北京市財政撥款上億元，向民間組織購買了20類300多個公益性服務(wù)項目。

此外，開展POSC模式的還有鎮(zhèn)江醫(yī)改、寧波海曙養(yǎng)老、杭州公交改革、成都購買審計等，也都在全國產(chǎn)生了一定影響。

在實踐中，我國政府購買服務(wù)具有以下特點：一是各地發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)走在前列。政府購買民間組織提供的公共服務(wù)必須有足夠的資金支持，我國沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)占據(jù)了絕大部分，不僅是觀念的問題，而且與經(jīng)濟(jì)實力有關(guān)。另外，也與民間組織發(fā)達(dá)程度成正比。如上海有各類民間組織9700多家、北京7000多家、廣州10000多家、深圳3862家。無論是總量，還是人均占有量均位居全國前列。發(fā)達(dá)的民間組織為推進(jìn)政府購買公共服務(wù)提供了可供選擇的承接對象。二是積極推行項目管理方式，通過項目管理推進(jìn)政府購買民間組織服務(wù)成為一個重要的潮流和趨勢。項目管理的優(yōu)勢在于可以為政府購買民間組織提供的公共服務(wù)創(chuàng)造一個方便合理的操作機(jī)制，如招標(biāo)、投標(biāo)、開標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)控、績效管理等。三是領(lǐng)域廣泛，除了養(yǎng)老、特殊人群救助、弱勢群體就業(yè)、城市垃圾收集、社區(qū)醫(yī)療外，還擴(kuò)展到公交、審計等領(lǐng)域。四是資金來源多樣，納入公共預(yù)算的非常有限。五是合同外包成為地方政府購買民間組織服務(wù)的主要方式。合同外包有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，按照購買主體與政府之間的關(guān)系和購買程序，可以分為四種模式，即獨立性購買下的競爭性購買和非競爭性購買以及依賴性購買條件下的競爭性購買及非競爭性購買［7］。

二、存在的主要問題及原因

從總體上看，同西方發(fā)達(dá)國家相比，我國政府購買民間組織提供的公共服務(wù)尚處于起步階段，沒有形成比較完善的制度化保障機(jī)制，表現(xiàn)在：

第一，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。眾所周知，法律法規(guī)以其權(quán)威性、強(qiáng)制性、規(guī)范性成為推進(jìn)制度建設(shè)的強(qiáng)有力工具。目前，與政府購買民間組織服務(wù)有關(guān)的法律是《中華人民共和國政府采購法》。該法沒有將服務(wù)項目納入采購范圍，購買的客體也沒有民間組織。民間組織不具備公共服務(wù)的主體資質(zhì)。法律、法規(guī)缺失導(dǎo)致地方政府往往用紅頭文件來推進(jìn)工作，不僅效力低，而且隨意性很大。一個明顯的事實是，地方政府購買民間組織服務(wù)的進(jìn)展水平往往與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)重視程度成正比。如果領(lǐng)導(dǎo)重視，起步就早，探索的成效就顯著，否則就會出現(xiàn)相反的結(jié)果。

第二，政府購買民間組織服務(wù)缺少完整系統(tǒng)而明確的制度化規(guī)范。所謂的制度化機(jī)制就是對服務(wù)雙方的行為有清晰的約定，保障這種行為的可重復(fù)性、可復(fù)制性。完善的制度化機(jī)制必須能夠解決以下問題：購買主體與客體關(guān)系定位科學(xué)；購買內(nèi)容與范圍確定；購買的方式及其限定條件清晰；購買的效果評價標(biāo)準(zhǔn)明確；購買的行為發(fā)生糾紛后的救濟(jì)途徑暢通。顯然，我國政府購買民間組織服務(wù)還難以做到這一點。

第三，資金沒有全部納入公共財政體制。是否納入公共財政體制，對于政府購買民間組織服務(wù)的規(guī)范化進(jìn)程所產(chǎn)生的影響存在明顯差別。如果納入公共財政體制，意味著進(jìn)入政策議程，處在權(quán)力機(jī)關(guān)的有力監(jiān)督之下。資金使用的正當(dāng)性與合法性也具有了切實保證。

由于缺乏有效的制度化保障機(jī)制，導(dǎo)致如下后果：一是政府購買民間組織服務(wù)的總體力度有限，難以形成全國上下一致的黨委政府重視、民間組織積極參與的良好氛圍；政府購買社會服務(wù)的政策工具價值有限，沒有完全起到促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和民間組織發(fā)展的雙重效果。二是購買數(shù)量發(fā)展失衡，除了地域不均衡外，政府購買民間組織服務(wù)的范圍有限，主要集中在社區(qū)服務(wù)類（垃圾處理、養(yǎng)老、助殘、培訓(xùn)、職業(yè)介紹、道路養(yǎng)護(hù)與管理）領(lǐng)域，行業(yè)性服務(wù)與管理類、行政事務(wù)與管理類領(lǐng)域較少。受惠人群主要限于城鎮(zhèn)居民。除了少量項目惠及農(nóng)民（青島等地的農(nóng)民工免費培訓(xùn)項目、北京的為農(nóng)民服務(wù)等項目）外，多數(shù)或者占主體部分的是城鎮(zhèn)居民，在有效解決城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化方面貢獻(xiàn)不大。

導(dǎo)致上述問題的原因非常復(fù)雜，歸結(jié)起來有：

首先，相關(guān)理論研究滯后。成熟的理論是推進(jìn)實踐走向成熟的條件，政府購買民間組織服務(wù)在實踐中暴露出來的問題，與前期的理論研究的滯后性密切相關(guān)。通過檢索“中國知網(wǎng)”發(fā)現(xiàn)，1999－2010年我國共發(fā)表政府購買民間組織服務(wù)領(lǐng)域的研究論文101篇，1999年到2004年，理論界研究成果很少，分別是2篇、1篇、2篇、9篇、3篇、4篇。從2005年開始，學(xué)術(shù)界開始重視這個課題研究，這一年共發(fā)表文章13篇，此后，數(shù)量逐漸攀升，2006年15篇，2007年18篇，2008年達(dá)到29篇，較2005年翻了一倍。但是到了2009年，專題性研究數(shù)量出現(xiàn)下降，僅有5篇，2010年上升到10篇。100多篇文章的研究內(nèi)容可以分為兩大類：基礎(chǔ)理論研究與經(jīng)驗介紹，其中經(jīng)驗介紹占90%以上。對實踐現(xiàn)象的追蹤是必要的，但透過現(xiàn)象看本質(zhì)，總結(jié)事物發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律對于指導(dǎo)今后的實踐具有更為重要的意義。在這一點上，理論研究的現(xiàn)狀與承擔(dān)的任務(wù)相比，存在較大差距。我們應(yīng)該強(qiáng)化對下列命題的研究，如，政府購買民間組織服務(wù)的理論依據(jù)以及應(yīng)該堅持的基本原則是什么？有哪些內(nèi)在的規(guī)律？基本流程是什么？配套政策應(yīng)該有哪些？操作模式主要有哪幾種？我國政府購買民間組織服務(wù)與西方發(fā)達(dá)國家有何不同？如何在新的形勢下繼續(xù)推進(jìn)政府購買民間組織服務(wù)？基礎(chǔ)理論研究的進(jìn)步，不僅會加快政府購買民間組織服務(wù)進(jìn)程，而且一定能夠為制度化機(jī)制的建立奠定良好的理論基礎(chǔ)。

其次，實踐中對于政府購買民間組織服務(wù)的特殊性缺乏認(rèn)識。政府向民間組織購買服務(wù)，不是類似企業(yè)那樣簡單的購買行為，因為涉及兩個特殊的交易主體：政府和民間組織，其交易行為與企業(yè)相比存在質(zhì)的差別。對于這一點，我們的認(rèn)識還不是非常到位，盲目模仿企業(yè)行為比較普遍。政府和民間組織交易的特殊性表現(xiàn)：第一，交易雙方不是完全對等的兩個實體。政府占據(jù)絕對優(yōu)勢地位，掌握信息、資金等主導(dǎo)權(quán)，政府的意愿決定了交易的成功與否。民間組織處于弱者地位，在與政府的博弈中，處于不利地位。第二，購買過程既符合市場契約原理，又有所區(qū)別。購買方和承接者在完成交易過程中，以契約形式來規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，彼此受到合同的約束。但考察雙方簽訂契約的過程就會發(fā)現(xiàn)，存在著許多不符合平等契約精神的地方。如，買什么政府說了算，民間組織沒有發(fā)言權(quán)；什么樣的民間組織參與競標(biāo)，完全由政府單方確定；服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也由政府單方預(yù)先設(shè)定；政府對于合同執(zhí)行結(jié)果在事實上享有最終解釋權(quán)。雙方如果發(fā)生糾紛，以何種法律救濟(jì)，購買方往往刻意回避，提供者也不敢或不愿言及。購買主體與客體的高度不對稱性貫穿于整個購買過程之中。制度的缺乏顯然和這種初始狀態(tài)有關(guān)。強(qiáng)者一般不愿主動約束自己，弱者想約束強(qiáng)者，雖有心而無力。這樣，就產(chǎn)生了一個悖論：一方面，民間組織是政治權(quán)利主體之一，有權(quán)對政府的公共決策與執(zhí)行情況“說三道四”；另一方面，在具體的交易過程中，民間組織又處于極度被動地位，天然的政治權(quán)利潛身不見，只剩下“唯命是從”。

再次，民間組織能力不強(qiáng)，推動制度建設(shè)上相當(dāng)乏力。中國是一個公民結(jié)社權(quán)受到嚴(yán)格限制的國家，政府對于民間組織發(fā)展存在著嚴(yán)重的控制性管理傾向，設(shè)置了較高的法定登記條件、嚴(yán)格但容易流于空洞的“雙重負(fù)責(zé)管理體制”，合法與非法之間“非此即彼”的清晰界限，導(dǎo)致大量的民間組織“非法”存在。同國外民間組織相比，我國民間組織雖然發(fā)展速度較快，但距離公民社會之需尚有相當(dāng)距離。用兩個指標(biāo)說明這個問題。一是萬人擁有的民間組織數(shù)量。民間組織發(fā)達(dá)的國家按人口平均，每一百人就有一個民間組織。1997年，美國有160萬個非營利機(jī)構(gòu)，70%的人至少屬于一個非營利機(jī)構(gòu)，1／4的人是4個以上的第三部門組織的成員。而中國每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量僅為1．45家，這一比例同埃及比較接近，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家（只相當(dāng)于法國的1／90），而且低于印度和巴西等發(fā)展中國家［8］。二是資金投入。西方國家非營利組織的資金30%來自政府贊助，我國的情況如何呢？據(jù)清華大學(xué)NGO研究中心2000年《全國問卷調(diào)查分析》，1998年中國社團(tuán)的平均支出為19．97萬元，總支出占GDP的比重為0．46%，比許多國家少得多，如荷蘭、以色列的比例超過了10%，美國、澳大利亞的比重超過5%。政府投入不足，不僅制約了民間組織的發(fā)展，使其承接政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能方面的能力受到限制，而且也嚴(yán)重制約了政府公共服務(wù)體制變革進(jìn)程。

三、推進(jìn)地方政府購買民間組織服務(wù)的原則與措施

（一）基本原則

1．將規(guī)范化作為制度建設(shè)的核心。欲克服隨意性，構(gòu)建長效機(jī)制，須制定或完善相關(guān)的法律、法規(guī)，依法規(guī)范政府購買民間組織服務(wù)。目前的當(dāng)務(wù)之急是，一方面加大理論研究力度，另一方面盡快修改《中華人民共和國政府采購法》，增加政府購買民間組織服務(wù)專章，對購買事項做出明確規(guī)定，引導(dǎo)和規(guī)范政府購買服務(wù)行為，提高預(yù)算資金的使用效率。

2．以提高并滿足人民群眾的公共服務(wù)需求為著力點。公共服務(wù)供給能力不足與群眾不斷增長的公共服務(wù)需求成為當(dāng)前一個十分突出的社會問題。養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療、農(nóng)民工技能培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)等眾多公益性領(lǐng)域，成為“民生”的熱點、難點問題。政府由于自身能力的局限性，難以全部顧及，或雖能顧及但效率不高，如果由民間組織去做，效果會更好。因為民間組織孕育、成長于人民中間，對于群眾的需求有更為直接的體會。推進(jìn)政府購買民間組織服務(wù)保障機(jī)制建設(shè)，必須以滿足人民群眾的需求為目標(biāo)，圍繞這個核心，發(fā)揮各類民間組織供給優(yōu)勢。

3．要以健全政府購買民間組織服務(wù)流程為重點。流程就是做事的順序、步驟和方法。流程的價值在于形成固化的標(biāo)準(zhǔn)，避免人為的隨意性。政府購買民間組織服務(wù)的流程包括：服務(wù)項目征集、選擇、公示；招標(biāo)與投標(biāo)；簽訂績效合同；執(zhí)行合同。流程中暗含了三個機(jī)制：服務(wù)項目征集與發(fā)布機(jī)制；招投標(biāo)機(jī)制；績效評價與資金支付機(jī)制。

（二）主要措施

1．修訂《中華人民共和國政府采購法》，依法規(guī)范政府購買民間組織服務(wù)。《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的供應(yīng)商不包括民間組織，采購的內(nèi)容大多是工程和貨物，工程和貨物之外的服務(wù)多屬于有形的服務(wù)。修改后的采購法應(yīng)當(dāng)明確民間組織供應(yīng)商地位，并對購買的范圍、程序、經(jīng)費保障等做出規(guī)定，使政府購買民間組織服務(wù)得到法律的有效保障。地方政府應(yīng)根據(jù)修訂后的《中華人民共和國政府采購法》，出臺實施細(xì)則或配套政策，既保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又較好地體現(xiàn)出緊扣地方實際的靈活性。條件成熟后，可制定政府購買民間組織服務(wù)的專項法律、法規(guī)。

2．以項目管理為抓手，積極推廣項目制。項目是指一系列獨特的、復(fù)雜的并相互關(guān)聯(lián)的活動，這些活動有一個明確的目的或目標(biāo)，必須在特定的時間、預(yù)算、資源限定內(nèi)，依據(jù)規(guī)范完成。項目管理是通過項目各利益相關(guān)者的合作，將各種資源應(yīng)用于項目，以實現(xiàn)項目目標(biāo)過程。項目管理自20世紀(jì)90年代以來，在行政管理等領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成為西方發(fā)達(dá)國家推動政府組織變革與轉(zhuǎn)型的重要引擎。

推進(jìn)項目管理，在制度建設(shè)上要抓好三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是項目選擇上，要根據(jù)群眾需求，從民生視角制訂項目遴選辦法；二是選擇項目承擔(dān)者，要引入競爭機(jī)制，并努力規(guī)范從申請到契約合同簽訂各個環(huán)節(jié)；三是項目監(jiān)管上，要推進(jìn)社會參與，明確公眾參與的辦法和途徑，使之制度化、常態(tài)化，通過社會公眾參與和監(jiān)督，不斷規(guī)范政府和民間組織行為，提高公共服務(wù)整體供給能力。

3．納入公共財政預(yù)算體制。政府購買民間組織服務(wù)項目的資金來源主要有三種：專項資金、預(yù)算外資金、預(yù)算內(nèi)資金［9］。從目前的實際情況看，一些地方政府還沒有將購買民間組織服務(wù)納入公共財政體制內(nèi)，專項資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高。這種狀況必須盡快改變。既然提供公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，那么，購買公共服務(wù)的資金理所當(dāng)然應(yīng)納入公共財政預(yù)算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且為構(gòu)建政府與民間組織的伙伴關(guān)系奠定良好基礎(chǔ)。當(dāng)然，納入公共財政預(yù)算體制，不僅僅是資金供給渠道的變化，也意味著政府購買民間組織服務(wù)的制度化有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，即政府購買民間組織服務(wù)應(yīng)該有整體規(guī)劃、計劃，且與年度預(yù)算時間與過程保持相一致性。

4．大力提升民間組織能力。一是進(jìn)一步改革登記管理制度，為民間組織發(fā)展松綁；二是改善民間組織治理機(jī)構(gòu)，按照章程的規(guī)定，建立健全理事會、會員大會或會員代表大會以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)，完善其運行規(guī)則；三是加大信息公開力度，解決部分民間組織信息不透明問題；四是加快社工隊伍建設(shè)步伐。重點抓好三類社工隊伍建設(shè)，即社區(qū)社工隊伍、“服務(wù)型”社會組織社工隊伍和樞紐式社會組織專職社工隊伍建設(shè)；五是依據(jù)《社會組織評估管理辦法》，推進(jìn)民間組織評估工作。

四、結(jié)論

政府購買服務(wù)既是公共服務(wù)供給方式的變革，也是政府—社會關(guān)系的重新調(diào)整，關(guān)系到地方政府治理轉(zhuǎn)型與民間組織發(fā)展兩大主題，涉及政府、民間組織與社會公眾三方利益的調(diào)整與優(yōu)化。

就公共服務(wù)供給而言，多元供給應(yīng)優(yōu)于單一供給模式。民間組織以其專業(yè)性、志愿性、公開性、非營利性等特點，成為幫助政府承擔(dān)部分公共服務(wù)職能的適宜主體。從地方治理來講，政府購買民間組織服務(wù)不僅可以滿足人民群眾日益增長的多樣化公共服務(wù)需求，而且對于構(gòu)建政府為主導(dǎo)的多元治理機(jī)制具有積極意義。

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D63 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

1008－7168（2011）05－0059－05

10．3969／j．issn．1008－7168．2011．05．010

2011－02－27

王振海（1961－），男，山東新泰人，中共青島市委黨校副校長，教授；

王 義（1966－），男，吉林乾安人，中共青島市委黨校教授。

段志超］