張 肖

(鄭州大學法學院,河南鄭州450052)

歸責原則是構建國家賠償法律體系必須遵循的原則,既是認定國家行為是否侵權與承擔賠償責任的依據(jù),也是立法所面臨的首要問題。這一由國家承擔賠償責任的基本法則,立法依據(jù)的客觀公正性和科學理性化是評價歸責原則的根本標準[1]。《國家賠償法》的本質(zhì)屬性是以國家賠償責任為基礎,其核心內(nèi)容是把歸責原則作為國家承擔賠償責任的依據(jù)。歸責原則是國家承擔賠償責任的前提條件,是國家所應承擔賠償責任的現(xiàn)實法律依據(jù)。國家賠償歸責原則是國家承擔責任的標準和依據(jù),是國家賠償?shù)幕A和前提,體現(xiàn)了國家賠償?shù)膬r值取向和賠償范圍,同時它對舉證責任的承擔以及國家賠償?shù)某绦虻榷加兄匾绊?成為國家賠償?shù)暮诵暮突A理論,因此,對其研究對《國家賠償法》的完善與施行具有重要意義。

一、國家賠償法歸責原則修改背景

賠償制度是相對人的權益受到侵害時尋求救濟以及要求侵害人承擔賠償責任的法律制度。由此可以得出,賠償制度要解決的根本問題是賠償責任的承擔。因此,在國家賠償制度的具體構建上,應該著重考慮如何解決侵權損害賠償責任的承擔問題,即對產(chǎn)生了侵權損害的結果,如何通過國家賠償制度進行解決的問題。我國的國家賠償制度中,很少在解決糾紛方面作出具體規(guī)定,但是在制度構建上,主要應用在法律是非標準的考量上。舉例來說,根據(jù)《國家賠償法》相關規(guī)定,國家行使公權力的行為必須違反了法律,才會產(chǎn)生國家侵權責任。但若是公權力的行使沒有違反法律,公民就無法請求國家賠償,盡管其合法權益遭受到了損害,只要不違反法律,即使存在過錯,國家也可以不負賠償責任。類似的規(guī)定不在少數(shù),賠償制度在解決損害賠償糾紛功能上并沒有很好地發(fā)揮作用。

實踐中的國家賠償因其歸責原則過于單一也出現(xiàn)了許多問題:修訂前的《國家賠償法》主要設立了違法歸責原則,該原則無法有效解決事實行為侵權、公共設施致害等方面的法律責任;對很多由于法院錯判案件的處理已超出違法原則的范圍;同時很多學者還提出,國家賠償法與其他法律甚至與自身相關規(guī)定都有沖突?？偟膩碚f,違法歸責原則已不能很好地解決當前國家賠償中出現(xiàn)的許多復雜情況。

二、國家賠償法歸責原則修改的相關情況

《國家賠償法》修訂前,大多數(shù)學者依據(jù)第2條的規(guī)定,認為我國國家賠償歸責原則是違法歸責原則,即國家行使公權力的行為只有在違反了法律并且對相對人的合法權益造成損害的情況下,國家才負相應的賠償責任。2010年4月29日,十一屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議審議通過了《關于修改〈中華人民共和國國家賠償法〉的決定》,把第2條第1款中的“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權”修改為“國家機關和國家機關工作人員行使職權”。對“違法”二字的刪除,在我國國家賠償歸責原則的發(fā)展上有著重大而深遠的影響。

學者們就修改后確立何種國家賠償歸責原則也展開了爭論。有學者認為,我國對《國家賠償法》進行了修改,改變了歸責原則的單一性,使之由一元走向二元,采用了以違法責任原則為主,以結果歸責原則為輔的二元結構[2]。也有學者認為,《國家賠償法》中應當確立這樣的國家賠償歸責原則體系:以過錯原則為主,適用于一般國家賠償侵權責任之中;以無過錯責任原則為輔,適用于特定的冤獄賠償、公有公共設施賠償之中[3]。還有學者認為,《國家賠償法》第2條的修改標志著我國國家賠償歸責原則走向多元,不同的侵權損害適用不同的歸責原則?？傊?學界對《國家賠償法》第2條“違法”兩字的刪除有不同的認識。此舉是否意味著我國國家賠償法歸責原則就是從一元走向多元了呢?如果是走向了多元,那么這種多元的歸責原則又是什么形態(tài)呢?一件牽涉國家賠償?shù)陌缸拥降自撨m用何種歸責原則?修改后的《國家賠償法》在實踐中肯定會遇到許多問題,我們認為,對歸責原則的研究有助于在實踐中更好地運用不同的歸責原則處理不同的國家賠償案件。

三、新舊歸責原則之比較

多數(shù)學者認為違法原則有其自身的缺陷,這種缺陷主要表現(xiàn)為:第一,在形式上,違法原則使《國家賠償法》中的規(guī)定自相矛盾。首先,只是簡單地將其當做總體的原則,讓違法原則作為國家賠償?shù)奈ㄒ粯藴?其次,我們在構建國家賠償制度時,應用了總分結構。選擇違法歸責原則,目的是使其成為國家賠償?shù)臍w責依據(jù)。在公權力侵害賠償案例中,違法原則與行政法治原則相符合,卻存在著一些違法歸責原則所不能解決的刑事賠償制度歸責依據(jù)問題。而且理論界和實務界對刑事賠償?shù)臍w責原則有著各自不同的認識。第二,當出現(xiàn)自由裁量權濫用時,被侵害人無法通過違法原則來尋求國家賠償?shù)木葷?。同時,違法歸責原則也排除了國家公權力行使者在損害行為中存在過錯應負的責任。違法原則不能防止自由裁量權的濫用,這里強調(diào)的是要解決自由裁量權濫用的問題,并不意味著要排除違法歸責原則,而是要引入其他歸責原則來彌補違法規(guī)則原則的不足。第三,采用違法原則產(chǎn)生的結果與創(chuàng)立國家賠償制度的初衷相背離。選擇合適的歸責原則應該是為了盡可能保護當事人的利益。但受各種因素的影響,我國賠償制度模式設計對公權力更有利。當國家公權力的行使侵害了相對人的合法權益時,僅僅因為公權力行為沒有違反法律,相對人就無法請求國家賠償,導致難以對國家公權力的行使進行監(jiān)督,這就背離了設立國家賠償制度的初衷,違背了監(jiān)督國家公權力和為被侵害人提供救濟途徑的意圖。

新修改的國家賠償法把原法第2條中明確規(guī)定的“違法”兩字刪掉,首先,可能會在原則上起到一定的擴大賠償范圍的作用。國家賠償不能再以沒有違法作為自己免責的事由,國家的行為盡管沒有違法,也可能因為其他原因要承擔相應的責任,這在一定程度上擴大了國家賠償?shù)姆秶?。其?在一定層面上減輕了權益受損害人的舉證責任。再者,與其他法律法規(guī)相協(xié)調(diào),避免部門法的沖突。修改前的《國家賠償法》的歸責原則與《刑事訴訟法》相關規(guī)定有所沖突,甚至與自己的相關規(guī)定也有不符的地方,修改后使這一沖突得到調(diào)解,這些變化可能對國家賠償來說會起到一定的推進作用。

四、確立國家賠償歸責原則的應有基調(diào)

國家賠償制度的基本功能,應當包含有化解賠償糾紛的功能。就是對已經(jīng)形成的侵權損害事實,對已經(jīng)產(chǎn)生的賠償糾紛,國家賠償制度如何賠償、如何化解的問題[4]。據(jù)此,我們可以推出構建國家賠償?shù)臍w責原則應該具有的基調(diào):首先,歸責原則要能使國家賠償?shù)姆秶_到最優(yōu)化。歸責原則決定國家賠償范圍的大小。歸責原則作為國家賠償制度中最根本的依據(jù),既能充分保障相對人的合法權益及時得到救濟,又達到效率最優(yōu)化,因此應該把國家賠償?shù)馁r償范圍控制在一個適當?shù)亩壬?。其?要注意歸責原則理論和賠償實踐的統(tǒng)一。構建適當?shù)臍w責原則,不但要注意理論上的發(fā)展趨勢,還要與我國當前的具體國情相適應。不然再完美的制度設計也只是一紙空文。再者,設計歸責原則要保證法的內(nèi)在統(tǒng)一,尊重法的價值理念。歸責原則模式設計的目的應該是保護相對人的合法權益不受公權力的任意侵害,當合法權益遭受公權力的侵害時,被侵害人有適當?shù)木葷緩健?/p>

五、重構我國國家賠償歸責原則

對“違法”二字的刪除,標志著我國國家賠償歸責原則走向多元,但如何在實踐中運用,需要具體問題具體分析。我們認為,構建我國國家賠償歸責原則應采取這樣的模式:堅持以違法原則為主,以過錯歸責原則、無過錯歸責原則等為輔的方針。

違法原則應繼續(xù)作為國家賠償歸責原則的主要原則,因為違法原則有其優(yōu)越性,在多年的司法實踐中也得到了廣泛的應用。但我們認為,應對“違法”作廣義理解,這里“違法”中的“法”應該既包括實體法又包括程序法,既包括法的基本原則和精神,又包括法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件等?！斑`法”既涵蓋積極的作為性違法,又包括消極的不作為違法;既包括法律行為違法,也包括事實行為違法。只有這樣,才能嚴格地規(guī)范國家機關及其工作人員的行為,才能保證國家賠償對當事人的全面保護,才能最大限度地保護行政相對人的合法權益。對其作廣義解釋的具體理由是:首先,在國家機關管理活動中,事實行為很多,法律不可能對所有的事實行為進行規(guī)定,設立統(tǒng)一的標準。其次,某些領域尚無法可依,若對違法理解過嚴,將會使相當一部分受害人得不到法律救濟。應該將抽象行政行為納入國家賠償范圍,并適用違法歸責原則,抽象行政行為在法治國家中承擔著把法律、法規(guī)具體化的重任。為了維持法制的統(tǒng)一,也必須要求抽象行政行為符合法律法規(guī)。違法性標準與法制統(tǒng)一性要求完全協(xié)調(diào)[5]。

將無過錯原則引入到我國國家賠償中。即使國家公權力的行使者在行使公權力時沒有違反法律,但并不表明這種公務行為不會或沒有給相對人的權益造成侵害,也不等于受害人就要自己負擔這種侵害結果?！敖屹r償責任制度,是現(xiàn)代民主法治的必然要求,是公共負擔的要求。”[6]因此,應當將無過錯原則引入到國家賠償中。當司法機關行使偵查、檢察、審判等權力時,只要其行為侵害了相對人的合法權益,同時相對人并無過錯,就不再考慮該司法行為是否違反法律、是否存在過錯,國家都要負賠償責任。無過錯原則是合法權益被侵害人最有利的獲得救濟的途徑,同時又能對司法機關的司法行為進行有效的監(jiān)督。此外,適用無過錯原則在一定程度上擴大了國家賠償?shù)姆秶?使被侵害人獲得更廣泛的救濟。

適用過錯歸責原則限制行政事實行為和行政執(zhí)法中的裁量行為。過錯責任的基本含義是指當國家公權力的行使者行使公權力的行為存在著主觀或者客觀上的過錯,并且這種過錯造成對相對人合法權益的侵害時,國家基于此要付一定賠償責任的依據(jù)。假如行為實施人主觀上沒有過錯,就不負有賠償責任。把過錯原則應用于國家賠償制度中,是因其獨特的性質(zhì)和作用。首先,它為如何對某一公權力行為進行價值評價提供了依據(jù),在規(guī)范公權力行為的行使方面有著積極的意義。國家機關及其工作人員的行為存在過錯,意味著其不符合一定的行為模式或標準,對過錯的否定和懲戒,有利于規(guī)范國家機關及其工作人員的行為。其次,它擴大了國家賠償?shù)姆秶?。我國《國家賠償法》曾被人稱為“國家不賠法”,主要是因其賠償范圍太小,很多權益遭受損害的公民無法找到救濟途徑。采用過錯歸責原則,只要公務行為存在過錯,國家就負有賠償責任,這樣就擴大了國家賠償?shù)姆秶?有利于更好地保障被侵害人的合法權益。第三,過錯原則能更好地處理公權力侵權行為存在交叉時的責任承擔問題。目前存在大量的行政事實行為。行政事實行為是指公權力行使者基于法律授權行使的不會直接產(chǎn)生法律效果的行為。對于行政事實行為,如果其本身就有錯誤,并且侵害了相對人合法權益的,國家就負有賠償責任。如果行政事實行為明顯違反了法律的,并且侵害了相對人合法權益的,國家也負有賠償責任。但法律對行政事實行為和行政執(zhí)法中的裁量行為很難進行嚴密的規(guī)范,都很難用是否合法進行判斷。如果這些行為損害了相對人的合法權益,適用過錯歸責原則更利于保護當事人的權益。同時也能一定程度上限制行政機關及其工作人員對自由裁量權的濫用。

六、結語

我國國家賠償歸責原則的修改是我國法制建設中的又一進步,新修改的賠償歸責原則有著自身的優(yōu)點,它更大程度上保護了相對人的合法權益免受侵害,為遭受公權力侵害的相對人提供了更多的救濟途徑。我們認為,在適用我國國家賠償歸責原則時應該采用這樣的模式:堅持把違法歸責原則作為我國國家賠償?shù)闹饕獨w責原則,并適當擴大“違法”的范圍。引入無過錯歸責原則和過錯歸責原則來彌補違法歸責原則的不足,在司法賠償中運用無過錯歸責原則,適用過錯歸責原則來限制行政事實行為和行政執(zhí)法中的裁量行為。

[1]楊凱.對國家賠償法歸責原則重構問題的探討[J].法制與社會,2009(10):25.

[2]石佑啟.國家賠償法新論[M].武漢:武漢大學出版社, 2010:33.

[3]胡錦光,余凌云.國家賠償法[M].北京:中國人民大學出版社,2009:54.

[4]楊小軍.國家賠償法修改問題研究[J].國家行政學院學報,2010(3):64-65.

[5]馬懷德.國家賠償問題研究[M].北京:法律出版社, 2006:72.

[6]皮純協(xié),馮軍.國家賠償法釋論[M].北京:中國法制出版社,1996(9):6-7.