孫玫璐

（華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，上海200062）

我國職業(yè)教育公平的制度環(huán)境問題簡析

孫玫璐

（華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，上海200062）

職業(yè)教育公平的實(shí)現(xiàn)需要外部制度環(huán)境的公平。我國目前的職業(yè)教育制度環(huán)境從管理、財(cái)政、人事、教育系統(tǒng)以及社會(huì)文化諸維度來看，均存在突出的不公平問題，嚴(yán)重制約了職業(yè)教育的公平發(fā)展。

職業(yè)教育公平；制度環(huán)境；問題簡析

職業(yè)教育公平是內(nèi)部公平與外部公平的統(tǒng)一。內(nèi)部的職業(yè)教育公平是指職業(yè)教育滿足個(gè)體在人生發(fā)展的不同階段不斷接受職業(yè)教育和培訓(xùn)需求的基本平等和對差異發(fā)展的尊重；外部公平則是指職業(yè)教育在促進(jìn)教育公平和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)中所享有的公平。[1]由此可見，職業(yè)教育公平的實(shí)現(xiàn)并非僅僅依賴職業(yè)教育本身內(nèi)部的改革發(fā)展即可達(dá)成，同時(shí)，也是各種社會(huì)條件的綜合作用結(jié)果，也就是說，制度環(huán)境是非常關(guān)鍵性的要素。

所謂制度，簡言之就是“要求成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程”，[2]按照西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論觀點(diǎn)，它是由規(guī)則、信念、規(guī)范和組織構(gòu)成的系統(tǒng)，該系統(tǒng)外生于每個(gè)行為受這些因素影響的個(gè)體，這些因素共同創(chuàng)造出行為規(guī)章。[3]職業(yè)教育公平的實(shí)現(xiàn)除內(nèi)部機(jī)制的改革發(fā)展外，也需要外部制度環(huán)境的相應(yīng)配套支持和激勵(lì)促動(dòng)，這些外部制度環(huán)境主要包括管理、財(cái)政、人事、教育和文化制度環(huán)境。

一、管理制度環(huán)境

職業(yè)教育的管理制度環(huán)境主要包括對職業(yè)教育這一社會(huì)子系統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)線路、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能設(shè)定等。在我國目前的社會(huì)政治體制和政治文化下，任何社會(huì)子系統(tǒng)的管理制度都是該系統(tǒng)生存發(fā)展的首要環(huán)境決定因素。我國現(xiàn)行的職業(yè)教育管理制度為“分級(jí)管理，地方為主，政府統(tǒng)籌，社會(huì)參與?！盵4]，這一制度對于我國職教發(fā)展起著諸多重要作用，但也存在一些問題和弊端。從教育公平的視角來考察，主要體現(xiàn)在職教發(fā)展地區(qū)不平衡顯著，不能保障經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的職教發(fā)展利益。各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡是現(xiàn)階段我國的基本國情之一，東中西部、沿海與內(nèi)地、城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是客觀存在的事實(shí)，地方為主的管理體制就使得這種差距同樣投射甚至加倍放大于職業(yè)教育發(fā)展領(lǐng)域，加劇了職業(yè)教育不公平狀況。

不公平的直接體現(xiàn)首先在于職業(yè)教育的投資經(jīng)費(fèi)方面。目前的管理體制決定了現(xiàn)在主要是由地方政府來承擔(dān)投資職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任，因此，各地的職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)出嚴(yán)重的地區(qū)間不均衡狀態(tài)。越是發(fā)達(dá)地區(qū)的職業(yè)教育辦學(xué)，越能夠獲取較為充裕的經(jīng)費(fèi)投入，而越是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，則越是難以得到保證，“兩極分化”現(xiàn)象嚴(yán)重，這直接影響了區(qū)域間職業(yè)教育的平衡發(fā)展。有學(xué)者比較了生均事業(yè)費(fèi)性經(jīng)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)支出基尼系數(shù)[5]，發(fā)現(xiàn)職業(yè)中學(xué)的數(shù)值變化幅度較大，且其數(shù)值在總體趨勢上大于高級(jí)中學(xué)，其公平性低于高級(jí)中學(xué)。究其原因，職業(yè)學(xué)校的財(cái)政保障能力不強(qiáng)，城鄉(xiāng)間、區(qū)域間不同的職業(yè)學(xué)校得到的公用經(jīng)費(fèi)差異性較大，說明目前地方為主的管理制度不能夠保證職業(yè)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定與均衡。

而另一不公平的突出表現(xiàn)還在于職教發(fā)展利益的享有上。地方投資于本地的職業(yè)教育，但卻不一定能夠享有職教發(fā)展的成果。究其原因在于，當(dāng)前我國勞動(dòng)力流動(dòng)的市場化程度不斷提升，地區(qū)壁壘不斷被消解，很多農(nóng)村、縣鎮(zhèn)和相對不發(fā)達(dá)地區(qū)投資發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)，但是職校畢業(yè)生卻被發(fā)達(dá)城市大量吸納就業(yè)，剝奪了當(dāng)?shù)叵硎苈毥贪l(fā)展成果的機(jī)會(huì)，嚴(yán)重違背了誰投資誰受益的原則，大大傷害了地方的職業(yè)教育辦學(xué)積極性。

二、財(cái)政制度環(huán)境

職業(yè)教育的財(cái)政制度環(huán)境主要包括對職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入和利益補(bǔ)償機(jī)制安排。財(cái)政制度環(huán)境在很大程度上代表了社會(huì)的資源配置取向和模式。從教育公平的角度來看，我國職業(yè)教育的財(cái)政制度環(huán)境主要問題在于，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度不足，處于不利地位。在我國教育發(fā)展中，教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的增長與國民生產(chǎn)總值增長不能保持同步，始終處于低增長狀態(tài)，而在長期低增長的教育經(jīng)費(fèi)中，職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度又始終處于“弱勢中的弱勢”。

自2005年前后起，職業(yè)教育總經(jīng)費(fèi)增速加快，超過了GDP增長速度，但令人遺憾的是，代表公共投入的職業(yè)教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)仍然低于教育總預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的增速，普通高校的預(yù)算內(nèi)生均經(jīng)費(fèi)是高職高專的近兩倍，普通高中的生均預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)也均高于技工學(xué)校和職業(yè)中學(xué)。[6]弱勢地位并未有所改變。

職業(yè)教育是一種重操作實(shí)訓(xùn)的教育，無論是常識(shí)還是科學(xué)研究結(jié)論，都公認(rèn)職業(yè)教育的辦學(xué)成本要高于普通教育，然而目前的投入現(xiàn)狀則是呈倒掛的極不公平狀態(tài)。由于公共投入不足，職業(yè)教育發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)來自大量預(yù)算外經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充，“缺錢”成為職教的“常態(tài)”，政府財(cái)政撥款往往僅僅承擔(dān)了國家規(guī)定的教師基本工資，很多職業(yè)院?！罢＿\(yùn)轉(zhuǎn)靠學(xué)費(fèi)，項(xiàng)目建設(shè)靠負(fù)債，教師工資足額發(fā)放靠接待”等現(xiàn)象，學(xué)校的改革發(fā)展十分困難。實(shí)際上，大量經(jīng)費(fèi)需自籌的壓力，使得職業(yè)院校在教育領(lǐng)域中首當(dāng)其沖地被推上“產(chǎn)業(yè)化”的戰(zhàn)場，這從另一個(gè)角度來看，也是極為不公平的。

在我國目前的國情下，職業(yè)院校學(xué)生大多數(shù)來自農(nóng)村、城鎮(zhèn)的下層家庭，貧困生的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于普通學(xué)校，而同時(shí)，他們還要負(fù)擔(dān)相對來說更為高昂的學(xué)費(fèi)，得到的是相比而言質(zhì)量不高的教育，目前，職業(yè)教育貧困生資助和利益補(bǔ)償機(jī)制也相當(dāng)不盡如人意，這不僅是職業(yè)教育的不公平，也不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。

三、人事制度環(huán)境

人事制度是關(guān)于用人以治事的行動(dòng)準(zhǔn)則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。職業(yè)教育的人事制度環(huán)境主要包括職業(yè)教育所培養(yǎng)人才在社會(huì)上的選拔、錄用、培訓(xùn)、工資、福利、監(jiān)督、退休與撫恤等各項(xiàng)具體制度。從教育公平的視角來看，職業(yè)教育人事制度環(huán)境的主要問題在于人才評(píng)價(jià)機(jī)制不公平，勞動(dòng)用人和社會(huì)分配制度結(jié)構(gòu)忽視技能型人才的重要作用。職業(yè)教育進(jìn)行的是培養(yǎng)技能型人才的事業(yè)，如果其“產(chǎn)品”在為社會(huì)所用時(shí)，遭受不公平的定位和評(píng)價(jià)。那么，職業(yè)教育無論如何不可能獲得公平待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)。

在生產(chǎn)和服務(wù)等領(lǐng)域從事一線實(shí)際操作工作的人，在過去甚至被排除于“人才”的概念之外，現(xiàn)在“技能型”人才的定位終于在一定程度上得到了社會(huì)承認(rèn)，但是，在用人制度上，技能型人才仍遠(yuǎn)未能獲得應(yīng)有的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致技能型人才在入職、晉升、收入、福利等方面的全方位不平等待遇，直接固化技能型人才社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)地位的低下。

目前，我國仍是“學(xué)歷社會(huì)”，普通教育的學(xué)歷文憑常常是選拔、聘用人才的標(biāo)準(zhǔn)，在當(dāng)前高等教育大眾化進(jìn)程日益深入的背景下，更有“學(xué)歷高消費(fèi)”的傾向，部分用人單位甚至“非本不用”。這使得許多職業(yè)院校畢業(yè)生在參與競聘時(shí)，往往連競聘工作崗位的“入門證”都難以取得。如高級(jí)技工學(xué)校畢業(yè)生沒有國家承認(rèn)的學(xué)歷、不能考公務(wù)員等，損害了該群體的機(jī)會(huì)平等和待遇平等，使該群體發(fā)展?jié)撃堋⒙殬I(yè)選擇、實(shí)現(xiàn)個(gè)人抱負(fù)的自由受到了限制，由此造成了人的才能的極大浪費(fèi)。

四、教育制度環(huán)境

職業(yè)教育是整個(gè)教育系統(tǒng)的子系統(tǒng)，教育體系的規(guī)則、規(guī)范和組織以及信念構(gòu)成了職業(yè)教育發(fā)展的教育制度環(huán)境。從教育公平的視角來看，教育制度環(huán)境的主要問題在于普通教育與職業(yè)教育壁壘森嚴(yán)，所受待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)嚴(yán)重不公平。

1999年，聯(lián)合國教科文組織在大會(huì)致各成員國的建議信中寫道：“技術(shù)與職業(yè)教育對于所有人來說，都應(yīng)成為一種主流教育渠道，而不是像以前認(rèn)為的那樣．只是從普通教育體系中延伸出來的一個(gè)龐大的附屬品”。不幸的是，普教與職教的壁壘森嚴(yán)，恰恰是當(dāng)前我國職教發(fā)展環(huán)境的突出國情，教育類型的多樣化被異化為教育類型之間的等級(jí)化。普教的中心地位無可撼動(dòng)，職教發(fā)展的每一次波折無一不是普教發(fā)展的“副產(chǎn)品”，附屬地位昭然若揭。例如，上世紀(jì)七十年代末，職業(yè)教育從一開始就被定位為“高考獨(dú)木橋”壓力的產(chǎn)物，得到了規(guī)模上的發(fā)展，但是九十年代末因高教擴(kuò)招和普通高中的快速發(fā)展，又迅速阻滯中職教育的發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模，造成中職的發(fā)展大滑坡。

職業(yè)教育與普通教育的溝通，目前來說還是極為有限的。中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生畢業(yè)后繼續(xù)學(xué)習(xí)和通過在職培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯發(fā)展的機(jī)會(huì)很少。中職生畢業(yè)后升入高一級(jí)學(xué)校的渠道單一，只能通過對口入學(xué)升入高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，而通過參加高考與普通高中學(xué)生競爭升人大學(xué)的中職生極少。這種狀況限制了他們多渠道繼續(xù)學(xué)習(xí)和通過在職培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)職業(yè)生涯發(fā)展的機(jī)會(huì)，不能與普通高中學(xué)生共享國家高等教育的公共資源和發(fā)展成果，自我持續(xù)發(fā)展的愿望得不到實(shí)現(xiàn)，造成了中職學(xué)生在升學(xué)層次上出口的不公平。

理論上來說，職業(yè)教育由于其特殊性，應(yīng)在管理、師資等方面充分考慮到其特點(diǎn)而加以適應(yīng)和配備，以利于它得到公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。然而現(xiàn)實(shí)中職業(yè)院校的管理和師資，由于其附屬的地位，往往被強(qiáng)加普教的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)桿，甚或成為普教淘汰資源的接收器。例如，職業(yè)教育沒有教師編制標(biāo)準(zhǔn)和教師資格標(biāo)準(zhǔn)，目前仍在沿用普教的標(biāo)準(zhǔn)，而且文化課和專業(yè)課教師編制配備沒有分開，也缺乏職教教師職稱評(píng)定的獨(dú)立序列，這不適合職業(yè)教育發(fā)展需要。職教教師質(zhì)量普遍不高，集中體現(xiàn)在教師普遍缺少行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，多為普教轉(zhuǎn)行，或通過大學(xué)畢業(yè)生招聘，急缺專業(yè)師資和有企業(yè)背景的實(shí)訓(xùn)指導(dǎo)教師。從待遇上來說，職教教師普遍差于普教教師，在一些貧苦地區(qū)的收入年差更為明顯，以至于出現(xiàn)了職校教師要求轉(zhuǎn)行到最艱苦、最困難的地方去當(dāng)義務(wù)教育教師的狀況，以保證基本收入。從教師個(gè)人發(fā)展來說，即使有機(jī)會(huì)參加一些國家或地方組織的培訓(xùn)項(xiàng)目，但由于指標(biāo)有限，機(jī)會(huì)也不多；從個(gè)人晉升來說，由于職教教師職稱評(píng)定沒有自己獨(dú)立的序列，職稱評(píng)審委員會(huì)成員也鮮有職教專家，減少了職教教師提職的機(jī)會(huì)。

在教育部門、各級(jí)職教學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)配備中，鮮有來自產(chǎn)業(yè)部門的人才，通常僅從教育內(nèi)部來進(jìn)行選拔。在普教中心的背景下，這既是職業(yè)教育成為普通教育附屬品的必然結(jié)果，也是固化這一狀態(tài)的動(dòng)因之一。

五、文化制度環(huán)境

制度是一座冰山，露出水面的只是一小部分，而最堅(jiān)實(shí)的支撐是在水面之下。前述管理、財(cái)政、人事、教育制度環(huán)境可能還是顯見的冰山一角，支撐它們的是我國長久以來根植于人群的習(xí)慣或風(fēng)俗，具有強(qiáng)大的歷史慣性，在微觀層面深刻地影響每一個(gè)的思維和選擇，在宏觀層面深刻地影響政策與法律的制定與出臺(tái)。文化是一個(gè)共同體的生活方式，對于任一社會(huì)系統(tǒng)而言都有一個(gè)文化制度環(huán)境的存在。“……今天的制度，也就是當(dāng)前公認(rèn)的生活方式?！盵7]可以說，職業(yè)教育不公平乃是整個(gè)社會(huì)不公平文化環(huán)境的一個(gè)縮影。我國職業(yè)教育的文化制度環(huán)境主要問題集中于職業(yè)教育價(jià)值社會(huì)認(rèn)同度低，被視為“次等教育”。

我國長期以來形成了“勞心者治人，勞力者治于人”的文化價(jià)值觀念，在國人的心里根深蒂固。重勞心而輕勞力的傳統(tǒng)文化表達(dá)了這樣一種價(jià)值判斷：腦力勞動(dòng)者是統(tǒng)治者和管理者，居于社會(huì)上層，是“人才”；而體力勞動(dòng)者則屬于社會(huì)下層，是被統(tǒng)治者，只是“勞動(dòng)力”。由此，我國的傳統(tǒng)文化推崇的是精英教育，而專門培養(yǎng)生產(chǎn)、建設(shè)、管理和服務(wù)一線工作者的職業(yè)教育，自然被視為次等教育或二流教育。

值得重視的是，近年來，盡管職業(yè)教育獲得了難得的發(fā)展機(jī)遇，有了很大的發(fā)展，社會(huì)對職業(yè)教育的價(jià)值也有了一定的肯定和再認(rèn)識(shí)，然而，職業(yè)教育的整體社會(huì)認(rèn)同度仍然是很低的，也仍然還是很片面的。職業(yè)教育的價(jià)值通常僅被定位于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)體就業(yè)上，而對于其深層的文化價(jià)值，特別是促進(jìn)人的發(fā)展方面的價(jià)值，并未得到社會(huì)的一致承認(rèn)。

職業(yè)教育價(jià)值的片面認(rèn)識(shí)和低估，結(jié)果是將其定位于單純的技能教育或謀生教育，朝著黃炎培先生所告誡的一種不良方向發(fā)展——“僅僅教學(xué)生職業(yè)，而于精神的陶冶全不注意”，把一種職業(yè)教育變成“器械的教育”。而不能關(guān)照人的長遠(yuǎn)發(fā)展的教育，自然也就是次等教育了。

以上從管理、財(cái)政、人事、教育和文化諸維度分別簡要分析了我國職業(yè)教育公平的制度環(huán)境問題，這些維度之間相互作用、相互影響，使得制度環(huán)境的問題牽涉眾多，錯(cuò)綜復(fù)雜，因此，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育公平的目標(biāo)，必須要有社會(huì)合力的作用才可達(dá)成。

作為教育領(lǐng)域中“弱勢群體”的職業(yè)教育，迫切需要受到公平對待的制度環(huán)境。參照石中英的觀點(diǎn)[8]，為了真正體現(xiàn)和維護(hù)教育公平所蘊(yùn)涵的平等精神，在當(dāng)前這個(gè)客觀上存在著社會(huì)發(fā)展不平等的歷史時(shí)期，構(gòu)建有利于職業(yè)教育公平實(shí)現(xiàn)的制度環(huán)境，應(yīng)該遵循兩個(gè)原則：（1）矯正原則。公共教育資源配置向社會(huì)弱勢群體傾斜；（2）平等原則。反對和遏制旨在破壞教育權(quán)利平等和機(jī)會(huì)均等的教育特權(quán)。為了改善職業(yè)教育的制度環(huán)境，獲得公平發(fā)展的機(jī)會(huì)，可以從較為顯性和易改變的部分著手，重在使用矯正原則。例如人事制度方面，給予職業(yè)教育的畢業(yè)生獲得進(jìn)入較高收入工作的機(jī)會(huì)，從改變其經(jīng)濟(jì)地位著手，帶動(dòng)社會(huì)地位的改變，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)文化制度環(huán)境的改善，這將是我們期待的方向。

[1]李延平.論職業(yè)教育公平[J].教育研究，2010:4.

[2]辭海編輯委員會(huì).辭?？s印本[M].上海：上海辭書出版社，1980：185.

[3]A.Greif(1994),N.d.Institutions.Theory and History[M/OL],Cambridge:Cambridge University Press.Forthcoming.Http://www-econ.stanford.edu/faculty/grief-cv.pdf.

[4]國務(wù)院.關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定[Z].2005-10-28.

[5]方芳.職業(yè)教育公平的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[J].教育與職業(yè)，2008:（8下）.

[6]廖禮輝,等.我國職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入分析[J].教育與職業(yè)，2009:（8中）.

[7]凡勃倫.有閑階級(jí)論[M].蔡受百譯.北京：商務(wù)印書館，1964:138-141.

[8]石中英.教育公平的主要內(nèi)涵與社會(huì)意義[J].中國教育學(xué)刊，2008(3)：1

An analysis on the Problems of Institutional Environment for Vocational Education Equality in China

Sun Mei-lu
（Institute of Vocational and Adult Education,East China Normal University,Shangha i 200062,China,）

To realize vocational education equality needs the equality of external institutional environment.From the dimensions of the administration,finance,personnel management,education system and social culture,there are huge problems of in equality in China.Those problems have been strongly keeping back the development of vocational education equally.

vocational education equality；institutional environment；analysis

孫玫璐，女，副研究員，教育學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育制度研究、成人學(xué)習(xí)理論、比較成人教育。

G710

A 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：1674-7747（2011）13-0001-04

[責(zé)任編輯 曹穩(wěn)]