文/黨國英

據(jù)媒體披露，國務(wù)院正醞釀修訂有關(guān)法律，以規(guī)范集體土地征收工作。這件事如果做好，將有利于提高農(nóng)村土地利用效率，減少農(nóng)村涉地沖突。筆者根據(jù)這幾年的調(diào)查認(rèn)為，這項(xiàng)修法工作應(yīng)注意解決以下兩個關(guān)鍵問題。

集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

土地征收以后在大多數(shù)情況下被用作建設(shè)用地，這就產(chǎn)生了土地增值的歸屬問題。土地增值歸誰，特別是征用農(nóng)民的土地所產(chǎn)生的級差收益應(yīng)歸農(nóng)民、還是政府，現(xiàn)在成為一個有很大爭議的問題。

任何交易的公正性都是相對的。只要一項(xiàng)交易的多方當(dāng)事人都是自愿的，沒有任何強(qiáng)制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易過程中有充分的信息，交易各方可以討價(jià)還價(jià)，那么交易的公正性就更無可懷疑。這種自由交易形成的價(jià)格，也就是市場價(jià)格。如果沒有一個市場環(huán)境，即使碰巧政府按照市場價(jià)格出價(jià)了，農(nóng)民方面也可能不滿意，以致交易不能成功或發(fā)生沖突。所以，市場因素起作用，有利于降低交易成本，穩(wěn)定社會關(guān)系。

總體看，我國土地的一級市場遠(yuǎn)不是真正的市場。因?yàn)槭袌霾淮嬖冢簿筒淮嬖谑袌龅摹皟r(jià)格發(fā)現(xiàn)”功能。換句話說，在這種背景下，土地交易的公正是偶然的，不公正則是必然的。土地征收中的大量沖突之所以發(fā)生，根源正在這里。

我們要把土地增值收益分配的公正性問題，轉(zhuǎn)化為體制的公正性問題。在體制合理的前提下，政府提出的分配方案只要農(nóng)民接受，就應(yīng)該看做具有合理性。

中央提出的“產(chǎn)權(quán)明晰，用途管制”的改革原則，以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的主張，應(yīng)該是改革的方向。規(guī)劃應(yīng)該由政府制定，規(guī)劃管理要法制化。在這個前提下，商業(yè)用地的交易要完全市場化，農(nóng)民可以說不；而公益性用地要壓縮范圍，征地補(bǔ)償要以市場價(jià)格為基礎(chǔ)，只是農(nóng)民不能說不。有了爭議后，可以通過司法途徑解決問題。他國經(jīng)驗(yàn)證明，只要有這種法制環(huán)境，爭議并不容易發(fā)生。應(yīng)確保政府的規(guī)劃信息公開，且公開信息應(yīng)有法定程序，其中包括農(nóng)民在一定時間里有反悔權(quán)。

強(qiáng)制征地問題

征地是不是一定要搞強(qiáng)制？回答這個問題涉及對公共利益的認(rèn)識。

土地使用的公共性是相對的一件事。從理論上說，非公共和公共之間并沒有嚴(yán)格的界限。如果硬要把這件事情界定清楚再去修改相關(guān)法律，是難以實(shí)行的。強(qiáng)制征地，或是議價(jià)買地，如果以公共利益的尺度做法律依據(jù)，也可能左右為難。

實(shí)踐中公共利益也很難界定。例如開發(fā)區(qū)是商業(yè)化的，但開發(fā)區(qū)中的道路是不是公共利益？如果是，則道路用地強(qiáng)行征收，其他用地市場化議價(jià)，并允許農(nóng)民說不？這是一個麻煩。

我看思路要變化：第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可強(qiáng)制征地。且議價(jià)要參照市場價(jià)。一個城市對這類用地要做比例控制。例如，在一定時期的新增城市建成區(qū)面積當(dāng)中，只能有合適比例的土地可強(qiáng)制從農(nóng)民那里征收。第二，對重要公共利益用列舉法界定？如國防設(shè)施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共安全等設(shè)施的占地，才屬于重要公共利益需要的占地。其他如綠地、圖書館、博物館、一般性政府辦公樓等，即使是公共利益的需要，也要走市場化之路，不搞強(qiáng)制征地。