文/黨國(guó)英
據(jù)媒體披露,國(guó)務(wù)院正醞釀修訂有關(guān)法律,以規(guī)范集體土地征收工作。這件事如果做好,將有利于提高農(nóng)村土地利用效率,減少農(nóng)村涉地沖突。筆者根據(jù)這幾年的調(diào)查認(rèn)為,這項(xiàng)修法工作應(yīng)注意解決以下兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。
土地征收以后在大多數(shù)情況下被用作建設(shè)用地,這就產(chǎn)生了土地增值的歸屬問(wèn)題。土地增值歸誰(shuí),特別是征用農(nóng)民的土地所產(chǎn)生的級(jí)差收益應(yīng)歸農(nóng)民、還是政府,現(xiàn)在成為一個(gè)有很大爭(zhēng)議的問(wèn)題。
任何交易的公正性都是相對(duì)的。只要一項(xiàng)交易的多方當(dāng)事人都是自愿的,沒(méi)有任何強(qiáng)制因素起作用,交易就具有公正性。如果交易過(guò)程中有充分的信息,交易各方可以討價(jià)還價(jià),那么交易的公正性就更無(wú)可懷疑。這種自由交易形成的價(jià)格,也就是市場(chǎng)價(jià)格。如果沒(méi)有一個(gè)市場(chǎng)環(huán)境,即使碰巧政府按照市場(chǎng)價(jià)格出價(jià)了,農(nóng)民方面也可能不滿(mǎn)意,以致交易不能成功或發(fā)生沖突。所以,市場(chǎng)因素起作用,有利于降低交易成本,穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系。
總體看,我國(guó)土地的一級(jí)市場(chǎng)遠(yuǎn)不是真正的市場(chǎng)。因?yàn)槭袌?chǎng)不存在,也就不存在市場(chǎng)的“價(jià)格發(fā)現(xiàn)”功能。換句話(huà)說(shuō),在這種背景下,土地交易的公正是偶然的,不公正則是必然的。土地征收中的大量沖突之所以發(fā)生,根源正在這里。
我們要把土地增值收益分配的公正性問(wèn)題,轉(zhuǎn)化為體制的公正性問(wèn)題。在體制合理的前提下,政府提出的分配方案只要農(nóng)民接受,就應(yīng)該看做具有合理性。
中央提出的“產(chǎn)權(quán)明晰,用途管制”的改革原則,以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的主張,應(yīng)該是改革的方向。規(guī)劃應(yīng)該由政府制定,規(guī)劃管理要法制化。在這個(gè)前提下,商業(yè)用地的交易要完全市場(chǎng)化,農(nóng)民可以說(shuō)不;而公益性用地要壓縮范圍,征地補(bǔ)償要以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),只是農(nóng)民不能說(shuō)不。有了爭(zhēng)議后,可以通過(guò)司法途徑解決問(wèn)題。他國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明,只要有這種法制環(huán)境,爭(zhēng)議并不容易發(fā)生。應(yīng)確保政府的規(guī)劃信息公開(kāi),且公開(kāi)信息應(yīng)有法定程序,其中包括農(nóng)民在一定時(shí)間里有反悔權(quán)。
征地是不是一定要搞強(qiáng)制?回答這個(gè)問(wèn)題涉及對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)。
土地使用的公共性是相對(duì)的一件事。從理論上說(shuō),非公共和公共之間并沒(méi)有嚴(yán)格的界限。如果硬要把這件事情界定清楚再去修改相關(guān)法律,是難以實(shí)行的。強(qiáng)制征地,或是議價(jià)買(mǎi)地,如果以公共利益的尺度做法律依據(jù),也可能左右為難。
實(shí)踐中公共利益也很難界定。例如開(kāi)發(fā)區(qū)是商業(yè)化的,但開(kāi)發(fā)區(qū)中的道路是不是公共利益?如果是,則道路用地強(qiáng)行征收,其他用地市場(chǎng)化議價(jià),并允許農(nóng)民說(shuō)不?這是一個(gè)麻煩。
我看思路要變化:第一,只能因部分重要公共利益的需要,才可強(qiáng)制征地。且議價(jià)要參照市場(chǎng)價(jià)。一個(gè)城市對(duì)這類(lèi)用地要做比例控制。例如,在一定時(shí)期的新增城市建成區(qū)面積當(dāng)中,只能有合適比例的土地可強(qiáng)制從農(nóng)民那里征收。第二,對(duì)重要公共利益用列舉法界定?如國(guó)防設(shè)施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共安全等設(shè)施的占地,才屬于重要公共利益需要的占地。其他如綠地、圖書(shū)館、博物館、一般性政府辦公樓等,即使是公共利益的需要,也要走市場(chǎng)化之路,不搞強(qiáng)制征地。