徐曉明

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210012）

我國(guó)《行政許可法》第8條第2款規(guī)定:“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”此條款確立了我國(guó)行政許可撤回制度。《行政許可法》對(duì)該制度的規(guī)定是我國(guó)行政許可制度的一大創(chuàng)新。盡管作為一種行政許可監(jiān)管手段，行政許可撤回目前已得到一定程度的實(shí)踐，1但由于理論界對(duì)于行政許可撤回制度的研究還不多，理論研究明顯滯后于實(shí)踐的開(kāi)展。行政許可撤回制度理論與實(shí)踐不同步狀態(tài)已在一定程度上影響到了行政許可撤回制度的有效運(yùn)行。實(shí)踐的迫切需要迫使理論界需加快行政許可撤回制度的研究。

理解撤回行政許可條件的適用是正確運(yùn)用行政許可撤回手段的前提與關(guān)鍵。基于此，本文擬以A公司與B市城市規(guī)劃局撤回規(guī)劃許可糾紛上訴案為例，對(duì)行政許可撤回的基本理念，以及行政許可撤回條件如何適用等問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、行政許可撤回條件如何適用：A公司與B市城市規(guī)劃局撤回規(guī)劃行政許可案引發(fā)的問(wèn)題

（一）案件簡(jiǎn)介：行政許可撤回條件判斷不當(dāng)導(dǎo)致的行政敗訴案

2007年6月，B市城市規(guī)劃局向A公司核發(fā)了《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，許可A公司將位于海珠區(qū)濱江東路927-935號(hào)地段（匯美景臺(tái)）自編a、b兩棟住宅樓第二層、面積為1393平方米的設(shè)備轉(zhuǎn)換層改建為會(huì)所。2008年1月，匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓約90名業(yè)主向B市城市規(guī)劃局投訴，稱(chēng)改建a、b兩棟住宅樓第2層設(shè)備轉(zhuǎn)換層為會(huì)所，影響其正常生活及安全。2008年4月，B市城市規(guī)劃局作出《關(guān)于匯美景臺(tái)架空層改會(huì)所信訪問(wèn)題的復(fù)函》，表示將督促原告與信訪人積極溝通、協(xié)調(diào)，促使信訪事項(xiàng)得以最終解決。2008年7月11日，B市城市規(guī)劃局就如何處理匯美景臺(tái)a、b棟二層由設(shè)備轉(zhuǎn)換層改建為會(huì)所對(duì)業(yè)主的影響問(wèn)題舉行了聽(tīng)證。7月22日，B市城市規(guī)劃局向A公司發(fā)出《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的函》，告知A公司由于信訪問(wèn)題未能有效解決，擬依據(jù)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的附件撤回《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，并告知A公司有權(quán)提出申辯意見(jiàn)。7月25日，匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓約18名業(yè)主向被告提交《請(qǐng)求撤銷(xiāo)行政許可書(shū)》。7月29日，A公司向B市城市規(guī)劃局提出《反對(duì)撤回規(guī)劃許可證的陳述申辯意見(jiàn)》。8月21日，B市城市規(guī)劃局作出《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定書(shū)》，撤回《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，并要求A公司在一個(gè)月內(nèi)恢復(fù)原貌。

2.案件審理情況：以二審撤銷(xiāo)行政許可撤回決定為定論

A公司對(duì)B市城市規(guī)劃局作出的《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定書(shū)》不服，向B市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。B市人民政府于2008年11月3日作出《行政復(fù)議決定書(shū)》，維持了B市城市規(guī)劃局作出的《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定書(shū)》。

A公司不服行政復(fù)議決定，向B市某區(qū)人民法院提起行政訴訟。B市某區(qū)人民法院作出判決認(rèn)為，原告取得改建匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓第2層為會(huì)所的行政許可后，該住宅樓的業(yè)主通過(guò)信訪形式主張其合法權(quán)益因改建行為受到損害，被告通過(guò)聽(tīng)證、協(xié)調(diào)等方式未能有效解決原告與業(yè)主之間的矛盾，被告由此作出《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定書(shū)》，該決定符合《中華人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款規(guī)定，因此駁回A公司提出的訴訟請(qǐng)求。

A公司不服一審判決向B市中級(jí)人民法院提出上訴。B市中級(jí)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為B市城市規(guī)劃局作出的撤回行政決定中所述的信訪人投訴未能解決的理由并不屬于《中華人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款所規(guī)定的“客觀情況發(fā)生重大變化”的情形，B市城市規(guī)劃局作出的《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定書(shū)》缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，于是作出了撤銷(xiāo)一審判決、撤銷(xiāo)B市城市規(guī)劃局作出的《關(guān)于撤回建設(shè)工程規(guī)劃許可證的決定》的終審判決。

（二）案件啟示：行政許可撤回條件需準(zhǔn)確適用

筆者認(rèn)為，這是一件典型的因?qū)π姓S可撤回條件理解不當(dāng)所引起的行政訴訟案件。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于如何準(zhǔn)確判斷匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓約90名業(yè)主向B市城市規(guī)劃局投訴這一事實(shí)是否屬于《中華人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款所規(guī)定行政許可撤回條件中的“客觀情況發(fā)生重大變化”情形。這個(gè)案件的發(fā)生進(jìn)一步凸顯了加強(qiáng)行政許可撤回制度研究，準(zhǔn)確理解行政許可撤回條件的適用對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政許可撤回制度價(jià)值之重要性。實(shí)踐中所存在的對(duì)于行政許可撤回條件適用理解偏差的問(wèn)題倒逼理論界要及時(shí)進(jìn)行對(duì)行政許可撤回條件問(wèn)題的研究。

1904年，瑞利因“對(duì)一些重要的氣體密度的研究，以及這些研究的成果之一——?dú)宓陌l(fā)現(xiàn)”而榮獲諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)。拉姆塞“因其發(fā)現(xiàn)新族元素——惰性元素”而榮獲諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)。

總體而言，我國(guó)《行政許可法》第8條所規(guī)定的行政許可撤回條件立法比較概括，操作性不強(qiáng)。當(dāng)下也僅有個(gè)別行政許可管理規(guī)章對(duì)行政許可撤回條件作出了細(xì)化。例如，廣州市城市規(guī)劃局于2005年3月20日起實(shí)施的《廣州市城市規(guī)劃局依職權(quán)變更、撤回或撤銷(xiāo)行政許可暫行規(guī)定》對(duì)《行政許可法》第8條中所提的“重大變化”的內(nèi)涵進(jìn)行了細(xì)化，明確規(guī)定“重大變化”情形包括“與已經(jīng)生效的行政許可相關(guān)的城市規(guī)劃正在調(diào)整，繼續(xù)實(shí)施該行政許可可能?chē)?yán)重侵害社會(huì)公共利益的；已經(jīng)生效的行政許可與新批準(zhǔn)的城市規(guī)劃有嚴(yán)重矛盾，繼續(xù)實(shí)施該行政許可將侵害社會(huì)公共利益的等”。總體上，行政許可撤回條件立法過(guò)于概括的問(wèn)題導(dǎo)致了實(shí)務(wù)部門(mén)在實(shí)踐中通常不能對(duì)行政許可撤回條件作出準(zhǔn)確判斷，從而產(chǎn)生了一些不規(guī)范行使行政許可撤回權(quán)力的問(wèn)題。

二、為什么要撤回行政許可：為準(zhǔn)確適用行政許可撤回條件提供理論支撐

掌握行政許可撤回制度基本理論是準(zhǔn)確判斷行政許可撤回條件的理念支撐，是科學(xué)合理構(gòu)建行政許可撤回制度的基礎(chǔ)與前提。筆者認(rèn)為，行政許可撤回制度具有以下三個(gè)方面的理論特質(zhì)。

（一）認(rèn)知有限性：行政許可撤回制度存在之主觀認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)

正如哈耶克所言：“人類(lèi)智識(shí)遠(yuǎn)不足領(lǐng)會(huì)復(fù)雜人類(lèi)社會(huì)的所有細(xì)節(jié)，我們沒(méi)有充分的理由來(lái)細(xì)致入微地安排這樣一種迫使我們滿足于抽象規(guī)則的秩序?！?人的認(rèn)知有限性決定了人的理性有限性。在永遠(yuǎn)無(wú)法獲得絕對(duì)充分的信息的情況下，個(gè)人對(duì)于客觀事物的判斷永遠(yuǎn)只是相對(duì)的，只能是一個(gè)反復(fù)試錯(cuò)與不斷修正的過(guò)程。行政許可作為一種事前監(jiān)督管理方式，其對(duì)可能發(fā)生的問(wèn)題以及對(duì)行政許可條件的確定，一般是通過(guò)立法者主觀推定來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因而，對(duì)行政許可條件的確定必然具有很強(qiáng)的主觀性。主觀性特點(diǎn)決定了行政許可這種事前監(jiān)督管理方式對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的控制與預(yù)防效果必然會(huì)受制于人的認(rèn)識(shí)水平。個(gè)人認(rèn)識(shí)能力的有限性決定了政府在認(rèn)知能力上的有限性。3

政府認(rèn)知的有限性決定了行政許可立法的階段性，也決定了行政許可條件設(shè)定的合理性必然始終呈現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)性特征。行政許可條件設(shè)定的合理性隨著外在客觀環(huán)境的變化而不斷發(fā)生變化。伴隨著外在客觀環(huán)境的不斷變化，行政許可立法的正當(dāng)性與合理性必然會(huì)不斷遭受質(zhì)疑，行政許可立法的可修正性也必然會(huì)不斷增強(qiáng)。而行政許可決定作為一種持續(xù)性行政行為，其效力長(zhǎng)期性特點(diǎn)又強(qiáng)化了行政許可效力存續(xù)期間行政許可立法修正的可能性。因此，行政許可立法必然是一個(gè)反復(fù)試錯(cuò)與不斷修正的過(guò)程。行政許可立法的動(dòng)態(tài)修正過(guò)程必然引發(fā)行政許可實(shí)施環(huán)境的變化，而行政許可實(shí)施環(huán)境的變化又必然引發(fā)行政許可撤回的法律后果。因此，認(rèn)知有限性特質(zhì)自然也就構(gòu)成了行政許可撤回制度存在之主觀認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。

（二）公共利益：行政許可撤回制度存在之價(jià)值基礎(chǔ)

行政許可作為一種行政管理手段，承載著行政許可持有人的個(gè)體利益以及行政許可機(jī)關(guān)所代表的公共利益。當(dāng)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章作出了修改或廢止，抑或行政許可所依據(jù)的客觀條件發(fā)生重大變化而足以導(dǎo)致公共利益嚴(yán)重受損時(shí)，盡管此時(shí)的行政許可決定仍然在法律形式上體現(xiàn)為一種合法有效狀態(tài)，但基于維護(hù)公共利益的視角，此時(shí)的行政許可決定已經(jīng)在實(shí)質(zhì)上發(fā)生了合法性與合理性危機(jī)，而合法性與合理性危機(jī)的產(chǎn)生則進(jìn)一步凸顯了撤回行政許可的必要性。正如日本行政法學(xué)者南博方所言：“若契約的延續(xù)將嚴(yán)重危害公共利益時(shí)，則應(yīng)給行政主體以單方解約權(quán)?！碑?dāng)法定行政許可撤回條件成就時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)之所以享有行政許可撤回權(quán)并不是說(shuō)行政許可撤回條件的發(fā)生對(duì)原行政許可決定產(chǎn)生了溯及力，而是說(shuō)由于行政許可機(jī)關(guān)擁有基于公共性的非對(duì)稱(chēng)性特殊地位與公共利益的主導(dǎo)價(jià)值追求而享有了“毀約”自由這一行政特權(quán)。因此，公共利益成為了行政許可撤回制度存在之價(jià)值基礎(chǔ)。4

（三）公共負(fù)擔(dān)平等化：行政許可撤回補(bǔ)償制度存在之法理基礎(chǔ)

就行政許可撤回發(fā)生條件而言，行政許可持有人的無(wú)過(guò)錯(cuò)性、無(wú)責(zé)任性決定了行政許可機(jī)關(guān)作出的行政許可撤回決定是行政許可持有人為了公共利益的實(shí)現(xiàn)所作出的特別利益犧牲。從權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的責(zé)任角度來(lái)分析，從保護(hù)行政許可持有人信賴(lài)?yán)娴慕嵌瘸霭l(fā)，作為一項(xiàng)國(guó)家為積極增進(jìn)社會(huì)公共福利而采取的針對(duì)行政許可持有人特定個(gè)體權(quán)利進(jìn)行適度克減的手段，當(dāng)由于行政許可撤回權(quán)力的運(yùn)行給行政許可持有人權(quán)利造成損害時(shí)，其損害自然應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體成員來(lái)公平承擔(dān)。行政許可撤回補(bǔ)償制度就確立了這種公平負(fù)擔(dān)機(jī)制。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政許可撤回補(bǔ)償制度是公共利益與個(gè)人利益這兩種利益的平衡機(jī)制。對(duì)于行政許可持有人而言，行政許可撤回補(bǔ)償是一種利益穩(wěn)定平衡器；而對(duì)于行政許可機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，行政許可撤回權(quán)則是一種抑制器。5行政許可撤回補(bǔ)償制度的有效實(shí)施能夠有效彌補(bǔ)和矯正行政許可持有人由于行政許可撤回而導(dǎo)致的公共利益與私人利益關(guān)系失衡的狀態(tài)。

三、如何正確適用行政許可撤回條件：為行政許可撤回權(quán)規(guī)范行使設(shè)定標(biāo)尺

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，筆者認(rèn)為，行政許可撤回條件的適用總體而言要把握兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是客觀條件標(biāo)準(zhǔn)，二是公共利益標(biāo)準(zhǔn)。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)缺一不可。當(dāng)客觀條件標(biāo)準(zhǔn)成就時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)并不必然需要對(duì)行政許可決定進(jìn)行撤回。是否撤回還取決于這些條件的變化對(duì)于公共利益的影響程度，即需要考察這種情形是否符合利益標(biāo)準(zhǔn)。例如，當(dāng)因行政許可設(shè)定失去必要性而導(dǎo)致法律、法規(guī)、規(guī)章修改，原行政許可所針對(duì)的事項(xiàng)已從普遍禁止轉(zhuǎn)化為普遍自由時(shí)，行政許可持有人與行政許可相關(guān)的活動(dòng)已成為一種自由，行政許可持有人所獲得的行政許可已失去了存在的根本基礎(chǔ)，行政許可決定已處于一種實(shí)質(zhì)上的失效狀態(tài)。從利益保障角度來(lái)考慮，盡管行政許可持有人此前在申請(qǐng)行政許可時(shí)基于對(duì)法律的信賴(lài)而支付了一定的成本，但在普遍自由背景下，行政許可持有人仍然可以運(yùn)用之前的投入繼續(xù)從事相關(guān)的活動(dòng)，利益并沒(méi)有受到損害。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或者廢止導(dǎo)致某一事項(xiàng)由普遍禁止轉(zhuǎn)化為普遍自由時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)既無(wú)需也無(wú)權(quán)作出撤回決定。但在實(shí)踐中，行政許可機(jī)關(guān)對(duì)此還不能很準(zhǔn)確地把握，通常是孤立地適用行政許可客觀條件標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了對(duì)行政許可撤回條件適用的利益標(biāo)準(zhǔn)衡量。

筆者認(rèn)為，在行政許可撤回制度基本理念引導(dǎo)下，行政許可撤回條件從總體上可分為法律事實(shí)條件與非法律事實(shí)條件兩種情形，這兩種撤回情形又具體符合以下相關(guān)要求。

1.法律事實(shí)條件

所謂法律事實(shí)條件是指由于行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止而導(dǎo)致的行政許可持有人不能繼續(xù)實(shí)施行政許可，行政許可機(jī)關(guān)撤回行政許可的情形。由于行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改廢止對(duì)于現(xiàn)行有效的行政許可的影響是多樣的，因此，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止并不必然導(dǎo)致行政許可的撤回。筆者認(rèn)為，真正能夠?qū)е滦姓S可撤回的法律事實(shí)條件主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（1）取消行政許可：普遍禁止轉(zhuǎn)化為絕對(duì)禁止

當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)的行政管理模式由設(shè)定行政許可到取消行政許可，由普遍禁止轉(zhuǎn)化為絕對(duì)禁止時(shí)，此時(shí)如果讓行政許可持有人繼續(xù)持有行政許可的話，必然會(huì)給公眾利益造成重大損害。因此，讓這一重大情勢(shì)變更情形成為撤回行政許可的條件是非常有必要的。根據(jù)《重慶市行政許可補(bǔ)償暫行辦法》第3條的規(guī)定，行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，使行政許可事項(xiàng)不再被允許時(shí)，行政機(jī)關(guān)可依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。根據(jù)《制造、修理計(jì)量器具許可監(jiān)督管理辦法》第28條第1項(xiàng)的規(guī)定，原準(zhǔn)予制造、修理計(jì)量器具許可的質(zhì)監(jiān)部門(mén)，在制造、修理計(jì)量器具許可依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止導(dǎo)致許可被終止時(shí)，應(yīng)當(dāng)撤回其制造、修理計(jì)量器具許可。這些立法例對(duì)行政許可條件作如上規(guī)定就體現(xiàn)了這一立法精神。筆者認(rèn)為，當(dāng)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改廢止而導(dǎo)致行政許可所涉事項(xiàng)由普遍禁止轉(zhuǎn)化為絕對(duì)禁止時(shí)，出于對(duì)公共利益維護(hù)之主導(dǎo)價(jià)值的追求，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出撤回行政許可的決定。

（2）維系行政許可：增加的行政許可條件影響重大公共利益

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止通常會(huì)引發(fā)行政許可條件的增加或者減少。筆者認(rèn)為，行政許可條件的減少通常不會(huì)引發(fā)行政許可的撤回，而當(dāng)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止而導(dǎo)致行政許可條件有所增加時(shí)，基于法無(wú)溯及力的一般法理原則，行政許可持有人此前所業(yè)已取得的行政許可并不受這些法律事實(shí)影響，其所持行政許可一般應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效，新法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政許可條件只能影響行政許可持有人是否能夠在行政許可有效期限期滿后依法獲得行政許可的延續(xù)。但筆者認(rèn)為也有例外，即當(dāng)行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止導(dǎo)致行政許可條件有所增加，而增加的行政許可條件又成為了影響行政許可成立生效的重大核心要件，而這些核心要件又直接影響到重大公共利益的實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)可以基于維護(hù)重大公共利益之考慮，依據(jù)比例原則依法及時(shí)作出撤回行政許可的決定。

2.非法律事實(shí)條件

所謂非法律事實(shí)條件是指除法律事實(shí)條件以外的能夠引發(fā)行政許可撤回的情形。根據(jù)《行政許可法》第8條規(guī)定，當(dāng)準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)可以基于公共利益保障之考慮作出撤回行政許可決定。何謂“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”？結(jié)合A公司與B市城市規(guī)劃局撤回規(guī)劃行政許可糾紛案，筆者認(rèn)為，只有當(dāng)某一客觀性事實(shí)同時(shí)符合以下三個(gè)方面的要求時(shí)，“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”這一撤回行政許可條件才能成就。

（1）性質(zhì)要求：非法律性事實(shí)

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改與廢止作為《行政許可法》所規(guī)定的一項(xiàng)行政許可撤回條件，從廣義上來(lái)講，這一條件本身同時(shí)也屬于“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”情形。因此，筆者認(rèn)為《行政許可法》第8條所規(guī)定的兩個(gè)行政許可撤回條件存在交叉重疊問(wèn)題，這種交叉重疊問(wèn)題容易造成行政許可撤回條件把握上的不規(guī)范。盡管法律、法規(guī)、規(guī)章的修改或廢止也可能屬于“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”的事實(shí)，但筆者認(rèn)為，這一事實(shí)特征與“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”的特征并不相同，法律、法規(guī)、規(guī)章修改與廢止更多的是屬于一種抽象性法律事實(shí)，而《行政許可法》所規(guī)定的“準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化”則更多地是屬于一種結(jié)果性而非法律性客觀事實(shí)。就A公司與B市城市規(guī)劃局撤回規(guī)劃許可糾紛案而言，本案中導(dǎo)致行政許可撤回程序啟動(dòng)的事實(shí)是匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓約90名業(yè)主于2008年1月向B市城市規(guī)劃局投訴，稱(chēng)改建a、b兩棟住宅樓第2層設(shè)備轉(zhuǎn)換層為會(huì)所，影響其正常生活及安全以及業(yè)主信訪問(wèn)題未能有效解決的事實(shí)。筆者認(rèn)為這一事實(shí)就屬于結(jié)果性非法律性事實(shí)類(lèi)型。

（2）程度要求：重大非法律性事實(shí)

我國(guó)有學(xué)者針對(duì)行政許可撤回權(quán)的適用提出，“從正確適用的角度看，不是只要存在公共利益，無(wú)論大小、多寡，都允許撤回，而是必須符合比例原則的要求，要求公共利益與相對(duì)人的合法權(quán)益相比，更加重要、更為巨大；相對(duì)人因此受到的損害比起公共利益來(lái)講，要小的多，是相對(duì)人可以合理忍受的程度”。6筆者認(rèn)同這一觀點(diǎn)，兩害相權(quán)取其輕，只有在公益明顯大于私益的情況下，行政許可撤回制度才有存在的正當(dāng)性與合法性。比例原則要求行政許可機(jī)關(guān)在行使行政許可撤回權(quán)時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎平衡各方主體之間的利益關(guān)系，只有當(dāng)重大情勢(shì)變更情形可能會(huì)引發(fā)重大公共利益受損時(shí)，行政許可機(jī)關(guān)方才可以通過(guò)作出撤回行政許可決定，以矯正行政許可決定的繼續(xù)生效可能會(huì)導(dǎo)致的公共利益與個(gè)人之間利益關(guān)系的失衡問(wèn)題。

公共利益作為行政許可撤回制度之根本價(jià)值導(dǎo)向，由于缺少更為詳細(xì)的規(guī)定，目前在實(shí)踐中，判斷行政許可撤回是否符合“公共利益”要求，一般是由行政許可機(jī)關(guān)單方通過(guò)行使自由裁量權(quán)的方式來(lái)加以判斷的。從當(dāng)下實(shí)際情況來(lái)看，將行政許可撤回制度中“公共利益”這一不確定法律概念交由行政許可機(jī)關(guān)單方來(lái)判斷的做法在一定程度上弱化了行政許可機(jī)關(guān)對(duì)于私人合法利益保護(hù)的可靠性，極易導(dǎo)致對(duì)私人利益的不當(dāng)侵害。筆者認(rèn)為，為有效和切實(shí)地保障行政許可持有人的許可實(shí)施權(quán)，防止行政許可機(jī)關(guān)不當(dāng)濫用“公共利益”名義對(duì)行政許可持有人擁有的許可事項(xiàng)任意撤回，必須首先堵住這一制度“漏洞”。

就A公司與B市城市規(guī)劃局撤回規(guī)劃許可糾紛案而言，該案中盡管出現(xiàn)了匯美景臺(tái)小區(qū)a、b兩棟住宅樓約90名業(yè)主的投訴以及業(yè)主信訪問(wèn)題未能有效解決這些非法律性事實(shí)，但筆者認(rèn)為這僅僅反映了業(yè)主與行政許可持有人A公司之間存在著重大利益沖突問(wèn)題，但這90名業(yè)主的利益是否受到法律保護(hù)且業(yè)主的利益是否屬于行政法意義上的重大公共利益的情形需要充足的證據(jù)加以證明，在沒(méi)有相關(guān)證據(jù)證明的情況下，B市城市規(guī)劃局直接將這些事實(shí)當(dāng)作撤回行政許可條件中的“客觀情況發(fā)生重大變化”的情形，對(duì)行政許可進(jìn)行撤回的做法有失偏頗。

（3）歸責(zé)要求：行政許可持有人無(wú)責(zé)

筆者認(rèn)為，當(dāng)準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化時(shí)，并不必然引發(fā)行政許可撤回的法律后果，行政許可撤回條件是否成就還需要判斷行政許可持有人在這一客觀情況變化過(guò)程中是否有過(guò)錯(cuò)。行政許可持有人是否有責(zé)是區(qū)別行政許可撤回與撤銷(xiāo)的根本事實(shí)。對(duì)于這一點(diǎn)，目前立法者有不同的認(rèn)識(shí)。例如，《城市排水許可管理辦法》第19條第2款規(guī)定：“經(jīng)排查發(fā)現(xiàn)排水戶排放污水的水質(zhì)不符合排水許可要求的，排水管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正；逾期仍不符合排水許可要求的，撤回城市排水許可證書(shū)，禁止其向城市排水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施排放污水，并將有關(guān)情況及處理結(jié)果告知同級(jí)環(huán)保部門(mén)?！痹撧k法將由于行政許可持有人自身過(guò)錯(cuò)原因而導(dǎo)致的客觀條件變化納入到行政許可撤回條件的范圍。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定并不符合行政許可撤回制度立法原理。當(dāng)由于行政許可持有人自身過(guò)錯(cuò)引起行政許可所依據(jù)的客觀條件發(fā)生重大變化，從而導(dǎo)致行政許可持有人無(wú)法繼續(xù)符合行政許可條件時(shí)，行政許可持有人所獲得的行政許可事項(xiàng)已處于事實(shí)上的失效狀態(tài)。因此，隨著行政許可事實(shí)失效狀態(tài)的出現(xiàn)，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政許可持有人作出注銷(xiāo)行政許可的決定，而不是作出撤回行政許可的決定?！稄V告經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》第13條關(guān)于“廣告經(jīng)營(yíng)單位由于情況發(fā)生變化不具備本辦法第七條規(guī)定的條件或者停止從事廣告經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)及時(shí)向廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)辦理《廣告經(jīng)營(yíng)許可證》注銷(xiāo)手續(xù)”的規(guī)定就體現(xiàn)了這種正確的立法精神。

目前，行政許可撤回制度作為一項(xiàng)行政許可后續(xù)監(jiān)管制度在我國(guó)還未能得到系統(tǒng)化地確立，總體上仍呈現(xiàn)一種零星而不統(tǒng)一的狀態(tài)，許多理論與實(shí)踐問(wèn)題值得探索與研究。筆者認(rèn)為，只有不斷深入挖掘、剖析當(dāng)下我國(guó)行政許可撤回制度實(shí)踐所存在的各種問(wèn)題，并有針對(duì)性地提出相關(guān)對(duì)策性方案，確保行政許可撤回權(quán)力的規(guī)范有序運(yùn)行，我國(guó)行政許可監(jiān)管的質(zhì)量方能得以有效提升。

注：

1例如，據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦2007年8月17日發(fā)布的《中國(guó)的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書(shū)介紹，我國(guó)自2001年建立了食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度以來(lái)，截止2007年6月底，行政許可機(jī)關(guān)共撤回、撤銷(xiāo)、吊銷(xiāo)和注銷(xiāo)了1276張達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的食品生產(chǎn)許可證。

2[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策》，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第177頁(yè)。

3參見(jiàn)占美柏：《有限政府之合法性論說(shuō)》，《暨南學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2005第3期。

4參見(jiàn)南博方：《日本行政法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第66頁(yè)。轉(zhuǎn)引自徐風(fēng)霞：《行政合同單方變更、解除權(quán)芻議》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2007年第2期。

5參見(jiàn)[美]博登海默：《法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第293頁(yè)。6余凌云：《對(duì)行政許可法第8條的批判性思考——以九江市麗景灣項(xiàng)目糾紛案為素材》，《清華法學(xué)》2007年第4期。