孫萬懷 邱 靈 侯婉穎

（華東政法大學(xué)，上海200042）

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共安全、刑事政策的關(guān)系

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共安全問題的凸顯

“社會(huì)轉(zhuǎn)型（social t ransformation）”是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，來源于西方發(fā)展社會(huì)學(xué)理論和現(xiàn)代化理論。西方社會(huì)學(xué)家以此概念來描述社會(huì)結(jié)構(gòu)具有進(jìn)化意義的轉(zhuǎn)變。按照我國社會(huì)學(xué)家與社會(huì)研究人員普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)生活和組織模式不斷從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、走向更加現(xiàn)代化和更新現(xiàn)代的變遷過程。1在此意義上，我們所談?wù)摰摹吧鐣?huì)轉(zhuǎn)型”和“社會(huì)現(xiàn)代化”是一致的。

社會(huì)轉(zhuǎn)型既是一種漸進(jìn)性的社會(huì)發(fā)展過程，又是一種整體性的社會(huì)發(fā)展過程，傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素在此轉(zhuǎn)型過程中此消彼長。處于轉(zhuǎn)型期的轉(zhuǎn)型社會(huì)是一種異質(zhì)性社會(huì)，即是傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素雜然并存、共同作用的社會(huì)。2社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種新舊因素的對(duì)立共存普遍存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制、價(jià)值觀念體系的轉(zhuǎn)變中，從而影響著社會(huì)發(fā)展的方方面面。矛盾的不斷積累加之處在高速轉(zhuǎn)型時(shí)期，會(huì)使這些矛盾更易于激化，從而演變成形形色色的不安定因素。這些不安定因素的積聚，如果得不到有效的化解與遏制，將危及人們的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及公共利益和秩序，而直接衍變成公共安全問題。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的轉(zhuǎn)型社會(huì)，是一種傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素共同作用的異質(zhì)性社會(huì)，社會(huì)形態(tài)既不是純粹傳統(tǒng)的，也不是純粹現(xiàn)代的，而是一種混合形態(tài)的社會(huì)。在這種形態(tài)的社會(huì)中，傳統(tǒng)的不安全因素繼續(xù)存在，現(xiàn)代的不安全因素逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)與現(xiàn)代的矛盾激化形成新的不安全因素，同時(shí)威脅著社會(huì)的公共安全。隨著全球化的不斷加深與中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加快，傳統(tǒng)因素與現(xiàn)代因素的沖突碰撞愈加頻繁和激烈，公共安全受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。用時(shí)下熱議的說法，正處于高速轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)，已經(jīng)進(jìn)入了“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。當(dāng)代德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪耸状翁岢隽恕帮L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，并區(qū)分了三類風(fēng)險(xiǎn)，即前工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)、工業(yè)社會(huì)早期的風(fēng)險(xiǎn)和工業(yè)社會(huì)晚期的風(fēng)險(xiǎn)，具體對(duì)應(yīng)著自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、職業(yè)事故風(fēng)險(xiǎn)及大規(guī)模生態(tài)、核、化學(xué)和基因風(fēng)險(xiǎn)。3當(dāng)前的中國社會(huì)，歷時(shí)性的風(fēng)險(xiǎn)類型共時(shí)態(tài)地存在，處在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共生的階段，公共安全面對(duì)著多方面的威脅與考驗(yàn)。一方面，傳統(tǒng)類型的風(fēng)險(xiǎn)，如地震、雪災(zāi)、非典、禽流感等突發(fā)事件不斷侵害著人們的生命、財(cái)產(chǎn)安全；另一方面，現(xiàn)代化過程中涌現(xiàn)出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)日益顯著，奶粉事件、礦難事故、重大交通事故、社會(huì)突發(fā)事件，無不為公共安全問題敲響警鐘。此外，從局部意義上來看，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)度的不平衡，一些地區(qū)也面臨著科技進(jìn)步所帶來的新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境污染、生態(tài)平衡、公共信息安全等也成為當(dāng)前中國社會(huì)不得不關(guān)注的公共安全問題?？傊?，中國當(dāng)前所處的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，是一個(gè)公共安全問題不斷凸顯的時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型的繼續(xù)進(jìn)行在不同層面上決定著公共安全問題的發(fā)生。

（二）社會(huì)轉(zhuǎn)型與刑事政策的調(diào)整

有學(xué)者認(rèn)為，1983年以來我國實(shí)行的嚴(yán)打刑事政策并不是偶然的，它是伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的大規(guī)模犯罪浪潮的一種反應(yīng)。4這說明，社會(huì)的轉(zhuǎn)型必然引起刑事政策的調(diào)整，這種調(diào)整的發(fā)生體現(xiàn)在兩方面。

第一，伴隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，刑事政策自覺地調(diào)整，這也是社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)刑事政策的直接影響。這方面，以意識(shí)形態(tài)的影響最為顯著。5意識(shí)形態(tài)，是指系統(tǒng)地、自覺地、直接地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)和政治制度的思想體系，是社會(huì)意識(shí)諸形式中構(gòu)成觀念上層建筑的部分。在社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)型時(shí)期，往往伴隨著意識(shí)形態(tài)之間的磨合、摩擦和轉(zhuǎn)型，在此期間意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的斗爭可能直接外化為一種刑事政策的主要內(nèi)容，從而在刑事領(lǐng)域的各個(gè)方面產(chǎn)生作用，有時(shí)甚至直接和制度本身產(chǎn)生沖突，并且會(huì)不斷嘗試沖破制度的束縛和規(guī)制。另外，社會(huì)轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)因素的轉(zhuǎn)變直接決定著刑事政策的調(diào)整。馬克思主義理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，體制發(fā)生了轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的基本經(jīng)濟(jì)制度、分配制度也隨之發(fā)生改變，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)處于轉(zhuǎn)型時(shí)期。面對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，作為上層建筑組成部分的刑事政策，在一定程度上會(huì)體現(xiàn)出不適應(yīng)，從而自覺地做出相應(yīng)的調(diào)整。同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期其他因素的變化也對(duì)刑事政策的調(diào)整產(chǎn)生了重要的影響。從法律文化上講，傳統(tǒng)法律文化具有獨(dú)立性與強(qiáng)大性的特點(diǎn)。而隨著社會(huì)形勢的全方位轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代法律文化不斷經(jīng)歷著重塑。在這一過程中，新的文化元素與理念不斷對(duì)傳統(tǒng)文化進(jìn)行沖擊。重塑的過程，是一個(gè)絲毫不遜于建構(gòu)法律的事情，而這恰恰與政策密切相關(guān)。從國際環(huán)境上講，我國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是國際格局變革大背景下的一部分。因此，國際交往的新動(dòng)向，國際關(guān)系的新發(fā)展，國際理念的新潮流，都對(duì)我國刑事政策的調(diào)整形成重大的動(dòng)因。

第二，社會(huì)轉(zhuǎn)型引起犯罪狀況的變化，決定刑事政策的必要應(yīng)對(duì)，這是社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)刑事政策的間接影響。盡管當(dāng)前學(xué)者對(duì)刑事政策概念的定義見仁見智、各有千秋，但是對(duì)于刑事政策的目的是打擊犯罪、預(yù)防犯罪，并且主要目的是預(yù)防犯罪，形成了共識(shí)。6刑事政策是犯罪現(xiàn)象產(chǎn)生與變化時(shí)的必要反應(yīng)與應(yīng)對(duì)。就形式而言，刑事政策通過制定打擊和預(yù)防犯罪的方式遏制犯罪。不同的歷史時(shí)期、不同的社會(huì)形態(tài)下，根據(jù)犯罪情況的不同，對(duì)刑事政策的導(dǎo)向性也會(huì)有不同。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的刑事政策調(diào)整可能體現(xiàn)為：其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的非傳統(tǒng)因素具備社會(huì)危害性時(shí)，刑事政策進(jìn)行犯罪化、刑罰化的調(diào)整；其二，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致犯罪狀況嚴(yán)重時(shí)，刑事政策趨向于重刑化、嚴(yán)厲化的調(diào)整；其三，社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致犯罪狀況緩解時(shí)，刑事政策趨向于輕刑化、寬和化的調(diào)整。此所謂：“刑罰世輕世重，惟齊非齊，有倫有要?！?當(dāng)然，上述情況并非絕對(duì)，但是社會(huì)轉(zhuǎn)型引起的犯罪狀況的變化，導(dǎo)致刑事政策的調(diào)整卻是必然的。

（三）刑事政策關(guān)于公共安全的防控理念

如果說，打擊犯罪、預(yù)防犯罪是刑事政策制定和運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)目的，那么在防控犯罪過程中，政策背后所體現(xiàn)的決策者的某種動(dòng)機(jī)或某種需要，便是刑事政策的價(jià)值目的。價(jià)值是客體在與主體需要的互動(dòng)關(guān)系中產(chǎn)生的有用性，所謂刑事政策的價(jià)值，也就是其對(duì)于滿足決策主體需要而言的有用性?！靶谭ㄊ腔趪揖S護(hù)其所建立的社會(huì)秩序的意志而制定的國家的意志，專門選擇了那些有必要用刑罰制裁加以保護(hù)的法益。侵害或者威脅這種法益的行為就是犯罪，是科處刑罰的根據(jù)，刑法具有保護(hù)國家所關(guān)切的重大法益的機(jī)能”。8盡管站在基本刑事政策與具體刑事政策的不同層面上，刑事政策與刑事法律的相互關(guān)系上存在著一定的不同，但就精神內(nèi)涵兩者必然是一致的。所以，刑事政策的價(jià)值選擇，形式上也會(huì)體現(xiàn)為決策者選擇認(rèn)為對(duì)自己有用的法益進(jìn)行保護(hù)，并對(duì)侵犯該法益的犯罪行為進(jìn)行懲治和預(yù)防。法益可分為國家法益、社會(huì)法益與個(gè)人法益。社會(huì)法益是社會(huì)共同體全體成員共同擁有的超越個(gè)人利益的法益。9就公共安全的性質(zhì)而言，多數(shù)人的財(cái)產(chǎn)、生命權(quán)利以及公共利益和公共秩序通常直接體現(xiàn)為一種社會(huì)利益。并且，由于公共安全是個(gè)人安全的有機(jī)結(jié)合，具有大范圍性和不特定性，當(dāng)犯罪行為指向公共安全時(shí)，其造成的社會(huì)危害性往往比一般犯罪行為來得更為嚴(yán)重。所以，刑事政策的決策者在關(guān)乎公共安全問題的防控中，必然會(huì)給予更多的關(guān)注。

公共安全是個(gè)人安全的有機(jī)結(jié)合，兩者存在緊密的聯(lián)系。在刑事政策價(jià)值視野下，公共安全體現(xiàn)為社會(huì)性需要的滿足，而個(gè)人安全體現(xiàn)為個(gè)體性需要的滿足。刑事政策對(duì)以社會(huì)秩序?yàn)楹诵牡纳鐣?huì)利益進(jìn)行保護(hù)的價(jià)值，是刑事政策的秩序價(jià)值；刑事政策對(duì)以個(gè)體自由為核心的個(gè)體權(quán)利進(jìn)行保障的價(jià)值，是刑事政策的自由價(jià)值。10為保護(hù)社會(huì)秩序，必然會(huì)對(duì)個(gè)人自由的范圍加以限制；為保護(hù)個(gè)人自由，又不得不面臨其任意性對(duì)社會(huì)秩序的威脅。秩序與自由存在緊張關(guān)系，而決策者在制定、運(yùn)用刑事政策的過程中，如何進(jìn)行價(jià)值的權(quán)衡與選擇，也就決定了刑事政策的防控理念。事實(shí)上，在不同時(shí)期內(nèi)、不同社會(huì)背景中、不同社會(huì)形勢下，刑事政策關(guān)于公共安全的防控理念也存在著不同。

在改革開放以前，我國的法治理念尚未確立，對(duì)于犯罪的打擊與預(yù)防主要依靠的是政策依據(jù)而非法律依據(jù)。而政策作為國家權(quán)力的直接體現(xiàn)，出于權(quán)力的屬性，其對(duì)于公共安全問題的關(guān)注，自然也是以秩序的維護(hù)為主。由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的行政控制，而且在社會(huì)生活領(lǐng)域，都實(shí)行國家權(quán)力無處不在的控制。這種國家權(quán)力的嚴(yán)格控制所形成的社會(huì)秩序，具有絕對(duì)性和壓制性。在這種強(qiáng)有力的國家控制下，犯罪喪失了其生存的社會(huì)土壤。但是，這種低犯罪率與高安全感的獲得，在一定程度上是以犧牲個(gè)人的權(quán)利與自由為代價(jià)的。11

隨著我國進(jìn)入社會(huì)高速轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)法制理念也開始向著現(xiàn)代法治理念轉(zhuǎn)變，法律至上的權(quán)威逐步確立。相應(yīng)地，原本由刑事政策占據(jù)的打擊、預(yù)防犯罪的主導(dǎo)作用不僅讓位于刑事法律，其本身的制定與運(yùn)用也必須進(jìn)入法律的框架內(nèi)。而我國的刑事法律在這個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，順應(yīng)法律國際化的趨勢，也在不斷向前發(fā)展，1996年修訂的刑事訴訟法與1997年修訂的刑法，分別做出了一些重大規(guī)定，如死刑復(fù)核權(quán)統(tǒng)一由最高人民法院行使，廢除類推制度，確立罪刑法定原則、無罪推定原則等等，刑事法律對(duì)人權(quán)的保障日益重視。刑事法律的工具性色彩被弱化，人權(quán)保障功能不斷深入人心。而且，刑事法律對(duì)人權(quán)的保障不僅僅只是關(guān)注已進(jìn)入刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人、刑事被告人、犯罪人的人權(quán)保障，“刑法的人權(quán)保障的更深層次的含義在于對(duì)全體公民的個(gè)人權(quán)利的保障。正是在此意義上，刑法不僅是犯人的大憲章，更是公民自由的大憲章”。12因而，現(xiàn)代刑法懲罰犯罪來維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)法益，必須以尊重個(gè)人自由和基本人權(quán)為前提，實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一，才能保證其自身的正當(dāng)性。這與現(xiàn)代社會(huì)防衛(wèi)思想也是一致的，社會(huì)防衛(wèi)思想從保護(hù)人類、保護(hù)人的基本權(quán)利自由的社會(huì)人道主義立場出發(fā)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會(huì)的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)保護(hù)個(gè)人，它所尋求的是既能保護(hù)社會(huì)又能保護(hù)個(gè)人的刑事政策。13所以，處于社會(huì)高速轉(zhuǎn)型期的中國，面對(duì)不斷凸顯的公共安全問題，如何在法律框架內(nèi)制定有效的刑事政策，需要對(duì)社會(huì)秩序與個(gè)人自由進(jìn)行價(jià)值的選擇與平衡，來調(diào)整和確立新形勢下刑事政策關(guān)于公共安全問題的防控理念。在制定、運(yùn)用刑事政策打擊和預(yù)防公共安全犯罪的同時(shí)，既最大限度發(fā)揮刑事政策的導(dǎo)向和調(diào)節(jié)功能，又對(duì)其采取必要的限制，實(shí)現(xiàn)公共安全與個(gè)人安全的和諧統(tǒng)一。

二、新形勢下公共安全問題的刑事對(duì)策與思路

（一）公共安全問題在刑事領(lǐng)域內(nèi)呈現(xiàn)新特點(diǎn)

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共安全面臨的多方面威脅與挑戰(zhàn)，帶來了諸多的問題。這些問題往往多維度地呈現(xiàn)在不同領(lǐng)域中。而縱觀這些問題，其中所帶有的明顯的社會(huì)因素，是這一時(shí)期討論公共安全問題不可回避的視角，體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域內(nèi)也有其新的特點(diǎn)。

1.公共安全問題的產(chǎn)生原因復(fù)雜

從傳統(tǒng)因素來看，公共安全問題往往與政治弊端的暴露密不可分。以當(dāng)下中國為例，政治體制改革產(chǎn)生的震動(dòng)，政府職能轉(zhuǎn)換的不到位等問題都會(huì)促使社會(huì)控制力弱化和社會(huì)問題滋生，從而引發(fā)各種公共安全問題。同時(shí)，國外勢力，特別是跨國恐怖組織與其他犯罪組織的頻繁活動(dòng)，亦對(duì)我國公共安全產(chǎn)生沖擊。

經(jīng)濟(jì)因素是當(dāng)前公共安全問題產(chǎn)生的主導(dǎo)因素?，F(xiàn)階段，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，分配方式的不斷調(diào)控，諸經(jīng)濟(jì)主體之間的利益沖突加劇。其中，收入差距拉大導(dǎo)致的社會(huì)心理失衡和利益沖突帶來的矛盾，往往伴隨著一些社會(huì)治安問題的產(chǎn)生。

從意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域分析，文化因素、民族宗教因素等都成為公共安全問題產(chǎn)生的深層原因。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，多樣化社會(huì)形態(tài)并存、傳統(tǒng)與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)并存的現(xiàn)狀，都將導(dǎo)致價(jià)值的沖突與異化思想的產(chǎn)生。同時(shí)，傳統(tǒng)封建思想的復(fù)燃與極端民族主義的挑釁又將社會(huì)的不安全度提升。

從地理環(huán)境分析，自然因素在一定條件下也會(huì)引發(fā)公共安全問題。特別是近年來，隨著地球進(jìn)入活躍期和人們對(duì)自然環(huán)境破壞的雙重沖擊，雪災(zāi)、地震等重大災(zāi)難的不斷發(fā)生，從另一方面挑戰(zhàn)著政府的能力和社會(huì)的安全。

狹義的社會(huì)因素，特別是社會(huì)治安與調(diào)控，對(duì)于公共安全的影響在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期表現(xiàn)得更為明顯。

2.公共安全問題的表現(xiàn)形式多樣

從整個(gè)社會(huì)概括而言，當(dāng)前我國公共安全問題表現(xiàn)形式頗為豐富，如：自然災(zāi)害頻發(fā)；公共衛(wèi)生問題突出；安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻；社會(huì)沖突與群體性事件愈演愈烈；新型公共安全事故不斷涌現(xiàn)；等等。

相應(yīng)地，在刑事領(lǐng)域內(nèi)公共安全問題亦有豐富的表現(xiàn)。其具體主要體現(xiàn)在以下方面。

一是生產(chǎn)安全問題。生產(chǎn)安全的含義非常豐富，不僅指生產(chǎn)過程中的安全，還包括所生產(chǎn)產(chǎn)品的安全。隨著礦難事故、食品藥品事故、大型工程建筑事故、火災(zāi)事故、踩踏事故的頻頻報(bào)道，生產(chǎn)安全問題成為公眾關(guān)心的重要問題。這些事故的層出不窮甚至越演越烈，表明了監(jiān)管者的失職與管理水平的低下。而相關(guān)法律解釋的出臺(tái)與案件的宣判，則分別從立法與司法角度表明實(shí)踐中對(duì)此類案件的關(guān)切態(tài)度。

二是公共交通安全問題。公共交通與普通民眾息息相關(guān)。近年來，我國交通肇事犯罪呈多發(fā)態(tài)勢。特別是隨著媒體對(duì)孫偉銘案、張明寶案等案件的報(bào)道力度加大，民眾對(duì)醉酒駕車等交通安全問題予以特別關(guān)注，而《刑法修正案（八）》又進(jìn)一步將追逐駕駛、醉酒駕車行為增設(shè)為新的罪名。對(duì)公共交通安全問題的討論不斷呈擴(kuò)大化的趨勢。

三是人身財(cái)產(chǎn)安全問題。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來，社會(huì)治安局勢不斷變化，刑事案件總量持續(xù)保持高位運(yùn)行。犯罪的暴力化、有組織化和國際化程度日趨嚴(yán)重，并出現(xiàn)了一批具有黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪集團(tuán)，嚴(yán)重威脅著公民的人身財(cái)產(chǎn)安全。

四是環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)問題。改革開放以來，我國的社會(huì)發(fā)展主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)的，在發(fā)展過程中一度忽視了環(huán)境的保護(hù)。而近年來的無錫太湖藍(lán)藻污染、哈爾濱停水事件、廈門PX事件等，均是環(huán)境以種種極端的方式展開的報(bào)復(fù)。而這些事件的反復(fù)發(fā)生，讓我們不得不關(guān)注當(dāng)下的環(huán)境安全與風(fēng)險(xiǎn)問題。14

3.公共安全問題的社會(huì)危害性高

公共安全，是任何一個(gè)社會(huì)存在和發(fā)展的必要條件，它對(duì)全社會(huì)成員的生存與生活質(zhì)量具有重要意義。15沒有良好的公共安全，將影響社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，影響人們的生存與生活。因此，從刑事領(lǐng)域來說，危害公共安全的犯罪行為具有嚴(yán)重的社會(huì)危害性。

危害公共安全類的犯罪規(guī)定在刑法分則各章節(jié)中。其中，刑法分則第二章是對(duì)此類犯罪集中規(guī)定的章節(jié)。由于我國刑法分則按照客體對(duì)犯罪進(jìn)行分類，并按照危害程度對(duì)各類犯罪進(jìn)行排序。因此，危害公共安全罪作為刑法分則的第二章，從立法體例上表明了國家的態(tài)度，即此類犯罪是危險(xiǎn)性最大、最為嚴(yán)重的一類普通刑事犯罪，危險(xiǎn)性僅次于危害國家安全罪。而由于危害公共安全類犯罪針對(duì)的是不特定多數(shù)人的人身安全和重大公私財(cái)產(chǎn)安全，其社會(huì)危害性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是危害人身安全。生命權(quán)是公民的首要權(quán)利，而公共安全問題嚴(yán)重的影響著公民的生命權(quán)與健康權(quán)。以事故類公共安全為例，近年來，全國每年發(fā)生各類事故100多萬起，死亡人數(shù)13萬人以上，平均每天發(fā)生7.2起一次死亡3至9人的重大事故，每周發(fā)生2.5起一次死亡10人以上的特大事故，每月發(fā)生1.2起死亡30人以上的特別重大事故。16這些事故中，有相當(dāng)一部分是由于責(zé)任人員的失職，構(gòu)成了責(zé)任事故類犯罪。

二是危害財(cái)產(chǎn)安全。刑法分則中，若干條文明確將公共安全的內(nèi)容表述為“重傷、死亡或者公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”。大多數(shù)危害公共安全犯罪在使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的同時(shí),也往往對(duì)公眾的生命、身體造成了侵害。需要明確的是，單純的財(cái)產(chǎn)損失不能構(gòu)成此類犯罪，構(gòu)成危害公共安全犯罪的財(cái)產(chǎn)損失至少要有危害人身安全的危險(xiǎn)性。17

三是造成其他不利的社會(huì)影響。就一般意義而言，公共安全問題影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅影響經(jīng)濟(jì)增長，而且影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；公共安全問題影響政府的公信力，容易造成政府信用缺失，并造成不利的國際影響；公共安全問題影響社會(huì)公眾，容易造成民眾的恐慌心理與社會(huì)信用缺失。18而作為公共安全問題嚴(yán)重形式的危害公共安全犯罪，除了造成以上不利社會(huì)影響，還嚴(yán)重影響著法治的進(jìn)步。

4.對(duì)公共安全問題的處理受關(guān)注度高、社會(huì)關(guān)注呈不理性態(tài)勢

無論是傳統(tǒng)的報(bào)紙、雜志、電視，還是新興的網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于公共安全問題、公共安全類犯罪的報(bào)道往往放在顯著的位置。媒體報(bào)道的廣泛性與民眾關(guān)注的高度性往往是相輔相成的。一方面，媒體的廣泛報(bào)道反映了民眾對(duì)于此類問題的關(guān)注程度高；另一方面，各類報(bào)道又加深了民眾的關(guān)注程度。同時(shí)，隨著依法治國的推進(jìn)和法律體系的不斷完備，法治觀念越來越深入人心。越來越多的民眾開始從法律的角度分析公共安全問題，并以他們掌握的法律方式解決公共安全問題，化解公共威脅。如在廈門PX項(xiàng)目事件中，在城市環(huán)境安全面臨重大威脅的情況下，產(chǎn)生了以下反應(yīng)：2007年3月，105名全國政協(xié)委員建議該項(xiàng)目遷址；6月，數(shù)千名廈門市民以散步的形式上街游行，表達(dá)了反對(duì)廈門建設(shè)化工項(xiàng)目的意愿；最終，在2007年12月，福建省政府決定將這一項(xiàng)目遷址。19這一事件充分表明公眾對(duì)公共安全問題關(guān)注的加強(qiáng)與公眾參與程度的擴(kuò)大化。

然而，在社會(huì)關(guān)注與民眾參與之中，也出現(xiàn)了諸多不理性因素。2009年8月18日，《中國青年報(bào)》社會(huì)調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)、3G門戶網(wǎng)對(duì)酒后駕車處罰力度進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查顯示，81.3％的人認(rèn)為“過輕”，只有11.1％的人認(rèn)為“合適”，1.2％的人認(rèn)為“過重”，6.4％的人表示“不清楚”處罰的規(guī)定。20這個(gè)調(diào)研從一個(gè)側(cè)面反映了民眾的不冷靜與重刑的社會(huì)心理。究其原因，從歷史維度講，幾千年來的重刑思想深入人心，刑罰崇拜思想仍難根除；從民族心理上講，中國人缺乏寬容、容忍的精神，而社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中又加重了民眾容忍度的降低；從刑事政策角度講，政策化傾向加深與嚴(yán)打政策的影響仍難根除。因此，政府應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)民眾對(duì)公共安全事件的理性關(guān)注，如果政府在此引導(dǎo)不力，容易造成民眾的過度參與和極端傾向。

（二）公共安全刑事立法調(diào)控的趨“嚴(yán)”傾向明顯

處于轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)自身存在著一些重要缺陷，如多重風(fēng)險(xiǎn)共生，21社會(huì)自身在保障安全中具有脆弱性，社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的思維具有極端化傾向等。這些缺陷在弱化轉(zhuǎn)型期風(fēng)險(xiǎn)控制的效果的同時(shí)，卻放大了各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于社會(huì)安全的威脅。甚至可以說，轉(zhuǎn)型社會(huì)缺陷本身即是重要的風(fēng)險(xiǎn)源之一。22針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型自身帶來的公共安全風(fēng)險(xiǎn)和諸多公共安全問題，我國相關(guān)法律法規(guī)不斷從立法上作出應(yīng)對(duì)。而刑法，作為社會(huì)防控的最后的屏障，對(duì)公共安全的防護(hù)具有先天的應(yīng)然性和不可替代性。因此，刑事領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)立法引人關(guān)注。

刑事立法是刑事法治的前提。而從刑事政策的角度分析，刑事立法政策包括定罪政策和量刑政策。前者主要涉及犯罪圈的劃定、犯罪化與非犯罪化等問題，后者主要關(guān)涉制刑目的、體系、配刑量以及非刑罰化等問題。23

刑事政策對(duì)定罪的影響，主要體現(xiàn)在劃定一個(gè)犯罪圈。而這個(gè)犯罪圈的劃定，受多方面因素的影響。針對(duì)79年刑法施行中的諸多問題，根據(jù)新的社會(huì)形勢，在“嚴(yán)打”刑事政策的指引下，我國制定了97年刑法。在97年刑法中，一方面，體現(xiàn)了對(duì)于人權(quán)保護(hù)的趨勢；另一方面，又因其按照國家法益——社會(huì)法益——個(gè)人法益的梯度進(jìn)行權(quán)益保護(hù)，顯示了濃厚的國家本位思想。就公共安全類犯罪而言，在立法上主要集中在刑法分則第二章規(guī)定的危害公共安全罪各個(gè)具體犯罪，同時(shí)，在《刑法》分則其他章節(jié)對(duì)其他罪名作出規(guī)定。97年刑法中，《刑法》分則的第二章共規(guī)定了42個(gè)罪名，涵蓋了一般意義的，也即狹義的公共安全犯罪的全部內(nèi)容；《刑法》分則其他章節(jié)的規(guī)定主要包括第三章第一節(jié)生產(chǎn)銷售偽劣商品類犯罪中的相關(guān)內(nèi)容，第六章第五節(jié)危害公共衛(wèi)生罪、第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的相關(guān)內(nèi)容。此外，從廣義上講，由于公共安全內(nèi)涵的豐富性和轉(zhuǎn)型社會(huì)的多元性，刑法對(duì)公共安全的防控亦體現(xiàn)在其他方面，包括《刑法》分則第三章規(guī)定的擾亂市場秩序類犯罪，第四章規(guī)定的對(duì)民族問題防控的煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視罪，對(duì)治安問題防控的組織未成年人進(jìn)行違法治安管理活動(dòng)罪，第五章規(guī)定的聚眾哄搶罪，第六章規(guī)定的其他嚴(yán)重妨害社會(huì)管理秩序，影響社會(huì)和諧的犯罪，如黑社會(huì)組織與黑社會(huì)性質(zhì)的系列犯罪。這些規(guī)定與《刑法》分則第二章的狹義危害公共安全犯罪一起，構(gòu)成了我國《刑法》對(duì)公共安全問題防控的較為完整的體系。

隨著社會(huì)形勢的變化和刑事政策的調(diào)整，刑法對(duì)于公共安全的防控不斷完善。1997年之后，《刑法》以修正案的形式對(duì)公共安全的相關(guān)犯罪進(jìn)行規(guī)定與補(bǔ)充，并通過一系列司法解釋對(duì)相關(guān)罪名進(jìn)行細(xì)化。2001年通過的《刑法修正案（三）》，是在投毒類公共安全事件頻發(fā)和“911”之后國際國內(nèi)反恐形勢日益嚴(yán)峻的背景下誕生的。因此，該部修正案主要針對(duì)“危險(xiǎn)物質(zhì)”和恐怖主義犯罪進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。圍繞前者，該部修正案對(duì)一系列罪名進(jìn)行了調(diào)整或擴(kuò)充。如：投毒罪改為投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪；相應(yīng)地，過失投毒罪被改為過失投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪；非法買賣、運(yùn)輸核材料罪改為非法制造、買賣、運(yùn)輸、儲(chǔ)存危險(xiǎn)物質(zhì)罪；盜竊、搶奪槍支、彈藥、爆炸物、危險(xiǎn)物質(zhì)罪和搶劫槍支、彈藥、爆炸物、危險(xiǎn)物質(zhì)罪的罪名中增加“危險(xiǎn)物質(zhì)”。圍繞后者，擴(kuò)大對(duì)恐怖主義犯罪和其他犯罪的規(guī)制范圍，主要是增設(shè)資助恐怖活動(dòng)罪。伴隨著各類礦難事故的報(bào)道，因責(zé)任事故的發(fā)生對(duì)公共安全的危害因素日益受到重視和關(guān)注，《刑法修正案（六）》對(duì)此作出積極應(yīng)對(duì)和調(diào)整，擴(kuò)充了危害生產(chǎn)安全、危及公眾安全類犯罪的調(diào)整范圍。其具體包括：對(duì)重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪的構(gòu)成要件或法定刑進(jìn)行調(diào)整；增設(shè)三個(gè)罪名，即強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪、大型群眾性活動(dòng)重大安全事故罪和不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪。通過這些調(diào)整與完善，刑法擴(kuò)大了危害公共安全犯罪的對(duì)象，使法網(wǎng)更加嚴(yán)密?！缎谭ㄐ拚福ò耍愤@一痕跡更為明顯，危險(xiǎn)駕駛?cè)胱?，拒不支付勞?dòng)報(bào)酬入罪，開始動(dòng)搖我國的二元立法體系?！吧a(chǎn)、銷售假藥罪”從原來的具體危險(xiǎn)犯改為行為犯（抑或抽象危險(xiǎn)犯），等等，也體現(xiàn)出對(duì)危害公共安全罪從嚴(yán)懲治的思路。

就量刑政策而言，刑法以不斷提高法定刑的方式調(diào)控公共安全犯罪，量刑力度不斷加深。譬如，1997年《刑法》頒行之后，在歷次修訂過程中，“嚴(yán)”的趨勢仍不斷彰顯。如《刑法修正案（三）》和《刑法修正案（六）》不僅擴(kuò)大對(duì)恐怖主義犯罪和生產(chǎn)安全類犯罪的規(guī)制范圍，也提升了對(duì)其處罰力度。其具體表現(xiàn)為提高組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪法定最高刑；在對(duì)重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪、重大勞動(dòng)安全事故罪法定刑的調(diào)整和認(rèn)定過程中，不斷提高量刑幅度。以強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)罪為例，《刑法修正案（六）》將其量刑幅度從之前的“三年以下有期徒刑或者拘役”和“三年以上七年以下有期徒刑”，調(diào)整為“五年以下有期徒刑或者拘役”和“五年以上有期徒刑”。這雖然與生產(chǎn)責(zé)任類犯罪頻發(fā)引發(fā)的社會(huì)問題有一定關(guān)系，但作為過失類犯罪的此罪，最高刑期從七年上升為十五年，重刑化烙印明顯。

（三）公共安全的刑事司法防控呈擴(kuò)大化趨勢

1.司法解釋對(duì)公共安全犯罪的擴(kuò)大防控

1997年《刑法》頒布至今，最高人民法院、最高人民檢察院共頒布了涉及公共安全的司法解釋13個(gè)，全國人大常委會(huì)頒布立法解釋1個(gè)。這些法律解釋均是在一定的社會(huì)背景下產(chǎn)生的，反映了一定的社會(huì)訴求。以最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》為例，這部司法解釋是針對(duì)突發(fā)的“非典”疫情，并結(jié)合當(dāng)時(shí)公共安全的實(shí)際情況發(fā)布的。它在第一條中明確了故意傳播突發(fā)病病原體，危害公共安全的按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪處罰，更多的是傾向于刑法的威懾力。這些法律解釋包含的內(nèi)容還涉及破壞電力設(shè)備，破壞電信設(shè)備，破壞易燃易爆設(shè)備，制造、買賣、運(yùn)輸槍支、彈藥、爆炸物及化學(xué)品，交通肇事，環(huán)境污染，黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪等內(nèi)容。這些均是針對(duì)不同的犯罪現(xiàn)象和社會(huì)狀況制定的。而犯罪現(xiàn)象正是由于社會(huì)轉(zhuǎn)型顯現(xiàn)出不同的特質(zhì)，展現(xiàn)出量與質(zhì)以及分布形式上的變化態(tài)勢，社會(huì)狀況的變化更是轉(zhuǎn)型社會(huì)的必然產(chǎn)物。

反觀這些法律解釋，從內(nèi)容看來，反映了入罪化的趨勢。這些法律解釋從不同方面對(duì)公共安全問題進(jìn)行界定，概括起來主要包括概念界定、入罪標(biāo)準(zhǔn)明晰、量刑幅度分類、相關(guān)競合問題分析等內(nèi)容。而在對(duì)這些問題的界定中，最高人民法院與最高人民檢察院較多地采納擴(kuò)張解釋的方法。再以《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條為例，該條規(guī)定：“故意傳播突發(fā)病病原體，危害公共安全的，依照刑法第114條、115條第一款的規(guī)定，按照以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪處罰?！边@一規(guī)定雖然屬于實(shí)質(zhì)解釋，但是所反映的“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”內(nèi)涵與外延，有脫離基本規(guī)范的嫌疑。

在法定量刑情節(jié)提升的同時(shí)，酌定量刑情節(jié)，特別是從輕情節(jié)卻往往被疏忽。這種疏忽不僅體現(xiàn)在立法上關(guān)于從輕的司法解釋有限且要求嚴(yán)格，也體現(xiàn)在司法實(shí)踐中的較少利用。比如在環(huán)境污染事故與食品衛(wèi)生事故中，刑法文本明確規(guī)定的從重情節(jié)本來有限，因此，司法主體應(yīng)在個(gè)案裁判中對(duì)一些需酌情考慮的情節(jié)予以重視。但在司法實(shí)踐中，往往以從嚴(yán)懲處該類行為和預(yù)防潛在犯罪人再犯為目的，從法定量刑情節(jié)與酌定量刑情節(jié)兩個(gè)層面入手，對(duì)一些危害社會(huì)公共安全的犯罪適用較重刑罰，在判決中選擇較重刑罰。24

2.司法適用對(duì)公共安全的擴(kuò)大理解

關(guān)于危害公共安全的犯罪的各種判決與司法應(yīng)對(duì)措施引發(fā)了廣泛的關(guān)注。以“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”為例，“孫偉銘醉酒駕車案件”、“三鹿奶粉案件”、“平頂山礦難”、“馮福東偷窖井蓋”等不同性質(zhì)的案件最終卻都以這一罪名判決，這一現(xiàn)象引起了人們的思考。以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪規(guī)定于《刑法》分則第二章第114條和第115條，從立法本意分析，其是對(duì)這兩條其他罪名的兜底性規(guī)定，而非全部危害公共安全罪的兜底性規(guī)定。它針對(duì)的是放火、爆炸、決水、投放危險(xiǎn)物質(zhì)之外的，與其主觀惡意、客觀行為與結(jié)果相當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)犯罪，是狹義危害公共安全犯罪中最為嚴(yán)重的犯罪的一種。然而實(shí)踐中，從交通肇事到生產(chǎn)非食品原料，從車輛“碰瓷”到偷窖井蓋，諸法院通過一系列的判決將這一罪名的觸角伸至公民個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域、社會(huì)管理秩序領(lǐng)域及其他領(lǐng)域。以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪在司法過程中逐步成為一個(gè)“口袋罪”。

之所以產(chǎn)生這一現(xiàn)象，當(dāng)然與罪名中“其他”二字造成的概念模糊密不可分，但最主要的原因還是對(duì)刑法基本理論沒有厘清。

首先，在客觀方面，對(duì)危險(xiǎn)犯性質(zhì)的理解錯(cuò)誤?！缎谭ā贩謩t第114條、第115條規(guī)定的行為均為危險(xiǎn)犯。即只要行為人的行為足以危害公共安全的，就構(gòu)成這類犯罪。然而，“危險(xiǎn)”二字的理解上，司法實(shí)踐中卻常常有一種誤區(qū)，即認(rèn)為危險(xiǎn)犯中的危險(xiǎn)是對(duì)行為客體的危險(xiǎn)，因此，在一些“碰瓷”案件中，檢察機(jī)關(guān)表示：“犯罪嫌疑人多次在交通要道上故意撞擊被害人車輛，造成交通事故的假象，事實(shí)上很可能使被害人的車輛失控，危及到其他不特定多數(shù)人的人身或財(cái)產(chǎn)安全。這種以危險(xiǎn)方法危害公共安全的‘碰瓷’行為，也是司法機(jī)關(guān)嚴(yán)厲打擊的違法犯罪行為?！?5即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，“碰瓷”行為可能造成危害人身財(cái)產(chǎn)安全的結(jié)果。然而，當(dāng)我們回歸行為本身來分析，“碰瓷”行為之所以構(gòu)成犯罪在于其欺詐性，構(gòu)成詐騙罪，詐騙罪的客體是財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到：危險(xiǎn)犯之“危險(xiǎn)”不應(yīng)該是對(duì)行為客體的危險(xiǎn)而應(yīng)是對(duì)犯罪客體的危險(xiǎn)。26

其次，在主觀方面，對(duì)刑法中故意犯罪的“故意”內(nèi)容理解不清。刑法中的“故意”與“過失”，針對(duì)的是危害結(jié)果，而非危害行為。以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪與《刑法》第114條、第115條規(guī)定的其他犯罪一樣，是對(duì)造成不特定多數(shù)人人身、財(cái)產(chǎn)重大損失的結(jié)果持“希望或放任”的態(tài)度。然而，司法實(shí)踐中，卻往往將“故意”的內(nèi)容理解為對(duì)危害行為的發(fā)生持不否定的態(tài)度。這種基本理論的錯(cuò)誤指引便導(dǎo)致將偷窖井蓋這一明顯的盜竊行為認(rèn)定為以危險(xiǎn)方法危害公共安全行為。

再次，沒有厘清客觀和主觀的關(guān)系，即沒有明晰危險(xiǎn)性與加害性的關(guān)系。以“孫偉銘醉酒駕車案件”和其他交通肇事類案件為例，此類交通肇事案件，從結(jié)果看，與“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”有相似性，即都具有極大的“危險(xiǎn)性”。然而，一方面，如前所述，二者的“危險(xiǎn)”內(nèi)容并不相同，另一方面，前者是過失犯罪，后者為故意犯罪。因此，主觀方面上，前罪中行為人沒有“加害性”，后罪中的行為人卻有明顯的“加害性”。前行為是過失，后行為中卻有明顯的故意，且一般為直接故意。司法實(shí)踐中，往往只看到二者在“危險(xiǎn)性”上的相似性，卻忽視了在“加害性”上的區(qū)別。

在具體的案件中，往往因?yàn)橐陨先N理解誤區(qū)并存，導(dǎo)致了誤以“以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”認(rèn)定的案例層出。

從罪名適用的角度而言，除以危險(xiǎn)方法危害公共安全類犯罪外，以其他故意類犯罪罪名判決的案件也在不斷涌現(xiàn)。如以黑社會(huì)性質(zhì)組織類犯罪和食品藥品安全類犯罪認(rèn)定的案件也時(shí)有發(fā)生。這類犯罪的重刑化趨勢不僅反映在入罪門檻不斷降低甚至錯(cuò)誤認(rèn)定，而且反映在對(duì)其量刑不斷加重。這種不斷“嚴(yán)格化”與“嚴(yán)厲化”的趨勢，同時(shí)得到了最高人民法院的《審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪等貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)》等指導(dǎo)文件的支持與肯定。

故意類犯罪罪名適用的擴(kuò)大化必然伴隨著過失類犯罪在行為認(rèn)定上的不斷“故意化”。這是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，統(tǒng)一在司法實(shí)踐的諸層面。即對(duì)一類行為的錯(cuò)誤認(rèn)定導(dǎo)致了某些罪名的擴(kuò)大，而罪名界定的失誤又導(dǎo)致行為不斷被錯(cuò)誤認(rèn)定，最終導(dǎo)致行為與罪名的雙向錯(cuò)誤認(rèn)定并存的局面。譬如，交通事故類犯罪、生產(chǎn)安全類犯罪、環(huán)境事故類犯罪等傳統(tǒng)過失犯罪行為，司法實(shí)踐都不斷地以一些故意犯罪的罪名對(duì)其判決，并以司法解釋或其他形式予以確定。

在對(duì)諸多案例分析之后，筆者發(fā)現(xiàn)，由于轉(zhuǎn)型社會(huì)中公共安全犯罪的高敏感度，司法防控過程中很難做到司法獨(dú)立，無論是定罪還是量刑過程中，都受到了政策和社會(huì)輿論的影響。

一方面，對(duì)公共安全問題的司法處理過程中滲透了濃厚的政策性。就刑法而言，在多大范圍、多大程度保護(hù)公共安全，涉及我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中的刑法定位與刑事政策問題。我國刑事政策歷來政策化傾向明顯，這一趨勢在“嚴(yán)打”刑事政策時(shí)期表現(xiàn)明顯。在“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策成為主流的歷史背景下，這一癥狀仍然沒有被根治。因此，我們可以看到，在公共安全類具體案件中，法律的規(guī)范性至上往往被規(guī)范的政策至上所取代。就具體案件而言，有權(quán)機(jī)關(guān)的態(tài)度往往成為案件結(jié)果的決定因素。在對(duì)“孫偉銘醉酒駕車案件”、“三鹿奶粉案件”、“平頂山礦難”、“廈門PX化工案件”的判決或處理過程中，亦可以發(fā)現(xiàn)濃厚的政策傾向。

另一方面，輿論的不理性導(dǎo)向作用影響了司法。由于轉(zhuǎn)型社會(huì)面臨的公共安全挑戰(zhàn)是復(fù)雜多樣的，且轉(zhuǎn)型社會(huì)的國家能力本來就弱,公民社會(huì)往往自覺成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，重建公共安全秩序的主力軍。27但是，由于公民對(duì)公共安全參與的過度與不理性并存，往往造成不利的輿論導(dǎo)向，影響司法。就前文所述的諸多案例而言，可以發(fā)現(xiàn)，公共安全類犯罪總是圍繞著普通人的感覺、輿論的導(dǎo)向發(fā)動(dòng)。如果僅僅從社會(huì)效果來加以考慮，實(shí)際上就是在追求刑罰與行為客觀社會(huì)危害性的平衡。這往往會(huì)忽視定罪與主觀惡性的對(duì)應(yīng)，會(huì)忽視刑法的確定性，不僅使刑法的客觀化成為一種奢望，同時(shí)，罪刑法定原則會(huì)在社會(huì)危害性的考量中處于被冷落的位置。

三、刑事政策制定運(yùn)用過程中的必要限制

（一）刑事政策對(duì)公共安全的防控必須嚴(yán)格遵循合法性原則

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，法律的權(quán)威成為最高標(biāo)準(zhǔn)，刑事法律也不再是刑事政策的“奴婢”，轉(zhuǎn)而成為刑事政策的制定與運(yùn)用過程中的必要限制。

現(xiàn)代法治社會(huì)下，刑事政策的制定與運(yùn)用必須嚴(yán)格遵循合法性原則，在預(yù)防和控制犯罪的過程中，必須受到法律的約束。如果說犯罪狀況的發(fā)生與變化是刑事政策制定與運(yùn)用的事實(shí)根據(jù)，那么要求其必須在法律框架內(nèi)發(fā)揮作用則是刑事政策的法理根據(jù)?！艾F(xiàn)代社會(huì)的法治原則始終是現(xiàn)代刑事政策產(chǎn)生和發(fā)展的法理依據(jù)。這就要求刑事政策從創(chuàng)制到實(shí)施都必須嚴(yán)格依照法律進(jìn)行，脫離了法律制約的刑事政策不僅會(huì)和刑事政策本身的價(jià)值背道而馳，而且會(huì)出現(xiàn)危險(xiǎn)的傾向。刑事政策必須是和法律的價(jià)值取向同一”。28另外，由于刑事法律作為一種普遍性、類型化、相對(duì)化的規(guī)范，總是為刑事政策這一工具性、功利性、特殊性策略提供了發(fā)揮的空間，這是由法律的空缺結(jié)構(gòu)直接決定的。可以這樣理解，法律的給定（主要是刑事法律的給定），為刑事政策提供了施展的平臺(tái)，也為其劃定了不可逾越的邊界與檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)。但問題也隨之而來，在刑事政策制定和運(yùn)用過程中，如何判斷其是否具備合法性。對(duì)此，先將視線轉(zhuǎn)回當(dāng)前關(guān)于公共安全犯罪的司法實(shí)踐，關(guān)注一下現(xiàn)實(shí)案例的處理情況。

相關(guān)媒體在報(bào)道鹽城“2.20”特大水污染事件、平頂山礦難事件時(shí)采用的標(biāo)題分別是《我國首次以投毒罪判處污染環(huán)境者 對(duì)胡文標(biāo)執(zhí)行有期徒刑11年》29、《我國首以危害公共安全罪判處事故礦長“平頂山礦難”案4名礦長中兩人獲死刑》30，這是因?yàn)樵疽恢币灾饔^過失追究刑事責(zé)任的犯罪行為一下子轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕：舶踩缸锒ㄗ锪啃?，不得不引起關(guān)注。聯(lián)想到近年來，偷窨井蓋、加油站點(diǎn)煙、醉酒駕車等案件的處理情況，可以明顯感受到司法實(shí)踐中面對(duì)涉及公眾利益的犯罪行為時(shí)，刑事政策從重從嚴(yán)的導(dǎo)向性。當(dāng)犯罪行為指向不特定人的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者公共利益、公共秩序而危及公共安全時(shí)，基于其嚴(yán)重的社會(huì)危害性，制定運(yùn)用相應(yīng)的刑事政策進(jìn)行重點(diǎn)防控?zé)o可厚非。但是像上述案例中本該由相應(yīng)罪名進(jìn)行定罪量刑，卻在刑事政策的調(diào)整下轉(zhuǎn)而改為公共安全犯罪，顯然是有違合法性原則的。由此，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步總結(jié)出，刑事政策在貫徹合法性原則時(shí)，必須符合以下兩點(diǎn)基本要求。

一是堅(jiān)守刑事法律規(guī)范，刑事政策的制定與應(yīng)用必須嚴(yán)格建立在法律規(guī)范基礎(chǔ)之上。刑事政策必須在刑事法律的框架內(nèi)，那么就以上兩個(gè)案例而言，刑事政策的導(dǎo)向，無非只是體現(xiàn)在重大責(zé)任事故罪、重大環(huán)境污染事故罪等過失犯罪與危害公共安全的故意犯罪之間的選擇適用上，其本身并未對(duì)既有的法律規(guī)范有所突破。事實(shí)上，“刑事法律是刑事政策的藩籬”。對(duì)于這句話我們不能只停留在平面的理解，刑事政策的制定和運(yùn)用既要遵循法律規(guī)范本身，同時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決遵守法律規(guī)范本身具有的基本規(guī)范性。上述兩個(gè)案例之所以能夠認(rèn)定為危害公共安全的故意犯罪，而不是相關(guān)的過失犯罪，刑事政策導(dǎo)向的直接作用點(diǎn)就在于將主觀要件中的“間接故意”和“過失”進(jìn)行替換。根據(jù)刑法本身的基本規(guī)范性，“間接故意”與“過失”的根本區(qū)別在于犯罪行為人對(duì)危害結(jié)果發(fā)生的態(tài)度上，過失犯罪對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生持否定態(tài)度，而間接故意犯罪對(duì)危害結(jié)果的發(fā)生未必是肯定態(tài)度，但至少是不否定態(tài)度，這是《刑法》第14條條文中所規(guī)定的“放任”的應(yīng)有之義，也是判斷犯罪行為主觀罪過的法律標(biāo)準(zhǔn)。上述案例中，不管犯罪行為人是出于何種目的實(shí)施了危害公共安全的行為，但是其對(duì)危害結(jié)果的產(chǎn)生所持的否定態(tài)度還是有跡可循的，但是基于危害結(jié)果的嚴(yán)重性，刑事政策的導(dǎo)向在其中起到了明顯的作用。這種不該有的作用，正是刑事政策對(duì)既有刑事法律基本規(guī)范性的突破，有違合法性原則。

二是堅(jiān)持刑事法律原則，刑事政策的制定和運(yùn)用必須與刑事法律原則保持一致性。如果說，刑事政策對(duì)刑事法律規(guī)范的堅(jiān)守是合法性原則的前提與基礎(chǔ)，那么對(duì)刑事法律原則的堅(jiān)持則是其內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)。毫無疑問，在各種刑事法律的基本原則中，罪刑法定原則是現(xiàn)代刑事政策實(shí)踐的不可動(dòng)搖的基石。刑事政策的運(yùn)用往往涉及國民的自由、財(cái)產(chǎn)乃至生命等的生殺予奪的重大利益，因而需要特別考慮對(duì)人性尊嚴(yán)的尊重和基本人權(quán)的保護(hù)。法治社會(huì)下，制定運(yùn)用刑事政策的價(jià)值目標(biāo)，不僅僅是單純功利性地追求預(yù)防犯罪，而更需要兼顧到它的合理性。只有在罪刑法定原則支配下的刑事政策，才能在符合其對(duì)功利性的追求同時(shí)符合社會(huì)公正和合理的要求，從而最佳地實(shí)現(xiàn)刑事政策的追求。如果刑事政策不受罪刑法定這一體現(xiàn)國家與國民關(guān)系合理性的根本原則的制約，則必然蘊(yùn)含著破壞法治、侵犯人權(quán)的巨大危險(xiǎn)。31所以，現(xiàn)代法治理念下，制定、運(yùn)用防控公共安全犯罪的刑事政策，必須以貫徹罪刑法定原則為根本前提。除此之外，現(xiàn)代刑事法律中的罪刑均衡原則、無罪推定原則、謙抑性原則、正當(dāng)性原則、教育改善原則等一系列體現(xiàn)人本主義精神的基本原則，也是在制定刑事政策過程中必須始終堅(jiān)持的。

（二）寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在公共安全防控過程中必須體現(xiàn)“寬”的一面

“寬嚴(yán)相濟(jì)”是我國當(dāng)前的基本刑事政策，是我國根據(jù)社會(huì)高速轉(zhuǎn)型期總體形勢下的犯罪態(tài)勢所作出的一種反犯罪的策略選擇。正確理解寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的基本理念，合理把握其對(duì)于防控公共安全犯罪過程中的指導(dǎo)作用，有利于刑事政策功能的充分發(fā)揮，也是保護(hù)社會(huì)與保障人權(quán)相統(tǒng)一的必然要求。

最高人民法院2010年2月8日發(fā)布的《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》（以下簡稱《意見》）對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的總體要求是：“要正確把握寬與嚴(yán)的關(guān)系，切實(shí)做到寬嚴(yán)并用。既要注意克服重刑主義思想影響，防止片面從嚴(yán)，也要避免受輕刑化思想影響，一味從寬?！睂?duì)于涉及公共安全問題的犯罪行為，《意見》強(qiáng)調(diào)：“要作為嚴(yán)懲的重點(diǎn)，依法從重處罰”、“尤其對(duì)于極端仇視國家和社會(huì)，以不特定人為侵害對(duì)象，所犯罪行特別嚴(yán)重的犯罪分子，該重判的要堅(jiān)決依法重判，該判處死刑的要堅(jiān)決依法判處死刑?！?/p>

結(jié)合《意見》與司法實(shí)踐情況，在面對(duì)涉及公共安全問題的犯罪行為時(shí)，我們的政策導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)的是從重從嚴(yán)，乃至“堅(jiān)決依法判處死刑”。破壞公共安全的犯罪，社會(huì)危害性嚴(yán)重、影響惡劣，一旦發(fā)生便會(huì)給個(gè)人、社會(huì)、國家造成巨大的損失。于是，對(duì)于公共安全犯罪我們似乎始終難覓“寬嚴(yán)相濟(jì)”中“寬”的因素。這樣的情況不得不引起我們的重視和思考，是否一旦犯罪行為指向不特定人的生命、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，指向公共利益、公共秩序，犯罪行為人就罪不可恕，必須重罰？如果是這樣，那么在公共安全的防控過程中，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策豈不走向了單極？這顯然與現(xiàn)代刑事政策的發(fā)展趨勢是南轅北轍的，也有違寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的基本理念。那么，對(duì)于破壞公共安全的犯罪行為，我們在對(duì)其重點(diǎn)打擊、預(yù)防控制的過程中，如何合理把握寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的作用，并為其注入寬宥因素，從而起到必要限制呢？

從實(shí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策的初衷來看，在寬與嚴(yán)的具體關(guān)系上，我們更應(yīng)當(dāng)傾向于寬是基礎(chǔ)，嚴(yán)是補(bǔ)充。其原因在于：第一，我國將基本的刑事政策調(diào)整為寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，從客觀上來看，這是由我國當(dāng)前處于社會(huì)高速轉(zhuǎn)型期的事實(shí)所決定的?？紤]到“我國已經(jīng)進(jìn)入改革的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”這一影響犯罪態(tài)勢的最主要原因和犯罪的階段性特征，刑事政策的制定和運(yùn)用更應(yīng)該趨向于全面審視懲罰手段在犯罪控制中的地位，將犯罪控制自覺地納入到對(duì)相關(guān)社會(huì)事務(wù)的管理之中。在此意義上，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策集中體現(xiàn)了在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，應(yīng)努力化解矛盾的本質(zhì)要求，而不是側(cè)重于制裁。第二，寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的提出也是對(duì)“嚴(yán)打”政策的反思與修正。20多年的司法實(shí)踐已經(jīng)證明：重刑主義所追求的遏制和減少犯罪的預(yù)期并沒有實(shí)現(xiàn)。“嚴(yán)打”刑事政策的高壓下，犯罪現(xiàn)象依舊符合規(guī)律地呈現(xiàn)出變化態(tài)勢。一味“從重、從快”的政策思路，不能有效實(shí)現(xiàn)防控犯罪的目的，轉(zhuǎn)變刑事政策的理念就成為必要之舉。并且，對(duì)于寬嚴(yán)相濟(jì)的認(rèn)識(shí)，盡管包含著依法當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)的內(nèi)容，但在旨趣上具有在強(qiáng)調(diào)保持刑罰適用寬嚴(yán)適度或?qū)拠?yán)結(jié)合的前提下，更注重罪刑認(rèn)定和刑罰處罰的輕緩一面，以此在盡量抑制刑罰權(quán)的濫用，矯正懲治犯罪因一味強(qiáng)調(diào)從重、從快處罰而忽視對(duì)犯罪人從寬處理可能性的同時(shí)，使刑罰的教育感化功能得以充分發(fā)揮。32

從“懲辦與寬大相結(jié)合”、“嚴(yán)打”到“寬嚴(yán)相濟(jì)”，伴隨著社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，刑事政策從“嚴(yán)”字當(dāng)頭調(diào)整為“寬”字當(dāng)頭。應(yīng)該說，這絕不是決策者的無意為之，而是刑事法治理念轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，是重刑思想不斷緩解，人本思想日益興起的并行過程。我國刑事法律的發(fā)展趨勢，不再只側(cè)重于社會(huì)秩序的維護(hù)，也開始更多地關(guān)注個(gè)人的切身利益。人道主義作為一種道義上的立場，成為刑事法治發(fā)展的必然訴求。無論在什么時(shí)候，刑罰的人道性都是刑法的命脈，刑法的寬容性既是公正本身的要求，又是防止過分嚴(yán)厲和殘酷的有效手段。如果說，合法性原則是硬性的規(guī)定，那么人道主義原則和寬容原則是柔性的勸導(dǎo)，都對(duì)刑事政策的制定和運(yùn)用起著必要的限制。所以說，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期下“寬嚴(yán)相濟(jì)”的刑事政策，應(yīng)當(dāng)是以“寬”為基本理念，體現(xiàn)人道主義思想的基本政策。

在此前提下，我們再回過頭來看《意見》中“極端仇視國家和社會(huì)，以不特定人為侵害對(duì)象，所犯罪行特別嚴(yán)重的犯罪分子”，對(duì)于其所實(shí)施的危害公共安全的犯罪行為，我們的評(píng)價(jià)視野似乎僅停留于危害行為“罪行十分嚴(yán)重”、“社會(huì)危害極大”以及犯罪人“主觀惡性深”、“人身危險(xiǎn)性大”，除此之外便無所關(guān)注。必須承認(rèn)，在危害公共安全的犯罪中，對(duì)危害結(jié)果的強(qiáng)烈憎惡及對(duì)犯罪人的強(qiáng)烈譴責(zé)，讓公眾不免產(chǎn)生從重從嚴(yán)處罰的愿望。由此，在要求體現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的前提下，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策走向一極，其對(duì)公共安全的防控作用走向一端。筆者認(rèn)為，對(duì)于當(dāng)前公共安全犯罪的發(fā)生原因，我們不能只看到犯罪人的主觀惡性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注到社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)因素，正處于社會(huì)高速轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)，社會(huì)因素對(duì)于公共安全犯罪的產(chǎn)生作用尤為突出，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，利益格局重組，導(dǎo)致貧富差距懸殊，一部分社會(huì)成員在此沖擊下成為弱勢群體。在這種失衡與焦慮的心態(tài)下，社會(huì)成員的安全感大大降低。而公共安全是建立在個(gè)人安全集合的基礎(chǔ)之上的，當(dāng)個(gè)人安全得不到保證時(shí)，公共安全自然也就岌岌可危。站在人道主義的立場，來看待公共安全犯罪產(chǎn)生的社會(huì)因素與個(gè)人因素，個(gè)人因素固然需要譴責(zé)，但社會(huì)因素是否就此得以開脫，答案顯然是否定的。正如李斯特所言，任何一個(gè)具體犯罪的產(chǎn)生均由兩個(gè)方面的因素共同使然，一個(gè)是犯罪人的個(gè)人因素，另一個(gè)是犯罪人的外界的、社會(huì)的尤其是經(jīng)濟(jì)的因素。犯罪的產(chǎn)生以及犯罪對(duì)于犯罪人的意義隨著這兩個(gè)因素的變化而變化，并且外界因素是主要的誘因，個(gè)人的因素是重要的誘因。33由此，面對(duì)此類惡性的公共安全犯罪，社會(huì)同樣需要自責(zé)，那么對(duì)于犯罪人的懲罰也就應(yīng)該留有了一絲寬容的余地。所以，即便是對(duì)于具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的公共安全犯罪，寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策也不能一味地從重從嚴(yán)，而應(yīng)當(dāng)有所限制，在“寬”的一面有所體現(xiàn)。

注：

1鄭杭生：《改革開放三十年：社會(huì)發(fā)展理論和社會(huì)轉(zhuǎn)型理論》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

2劉祖云：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期的異質(zhì)性探討》，《學(xué)習(xí)論壇》2007年第1期。

3、22參見鄭杭生、洪大用：《中國轉(zhuǎn)型期的社會(huì)安全隱患與對(duì)策》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。

4、11陳興良主編：《寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策》，中國人民大學(xué)出版2007年版，第5頁，第6頁。

5劉仁文：《形勢政策初步》，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第108頁。

6參見嚴(yán)勵(lì)：《中國刑事政策的建構(gòu)理性》，中國政法大學(xué)出版社2010年版，第6-7頁。

7《尚書·呂刑》

8轉(zhuǎn)引自[日]木村龜二：《刑法學(xué)詞典》，翻譯出版公司1993年版，第9-10頁。

9、31梁根林：《刑事政策：立場與范疇》，法律出版社2005年版，第235頁。

10參見侯宏林：《刑事政策的價(jià)值分析》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第154頁。

12陳興良：《刑法的價(jià)值構(gòu)造》，中國人民大學(xué)出版社1998年版，第142頁。

13盧建平：《刑事政策與刑法》，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第115頁。

14、24參見游偉、趙運(yùn)鋒：《公共安全視域下的刑法對(duì)策思考》，《法治論叢》第23卷第5期。

15張曦、李益明：《刑法與公共安全的認(rèn)知演進(jìn)》，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2009年第3期。

16郭濟(jì)：《中央和大城市政府應(yīng)急機(jī)制建設(shè)》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第28頁。

17參見胡東飛：《論刑法意義上的“公共安全”》，《中國刑事法律雜志》2007年第2期。

18參見林雄弟：《公共安全問題的發(fā)展趨勢與應(yīng)對(duì)策略》，《鐵道警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2008年第1期。

19參見佚名：《廈門XP項(xiàng)目事件》，http://baike.baidu.com/view/3114002.htm，2010年12月17日訪問。

20轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)：《81.3％的人認(rèn)為目前對(duì)酒后駕車處罰力度過輕》，http://society.people.com.cn/GB/41158/9876977.html，2010年12月17日訪問。

21這里所指的“風(fēng)險(xiǎn)”主要指不安全因素。

23盧建平主編：《中國刑事政策研究綜述》，中國檢察出版社2009年版，第98頁。

25徐蕾蕾、陸華、郭劍烽：《兩個(gè)月“碰瓷”80余次獲利8萬，6人團(tuán)伙涉嫌以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪被批捕》，《新民晚報(bào)》2009年11月25日。

26李潔：《行為犯與危險(xiǎn)犯之界限探析》，《陰山學(xué)刊》2004年第6期。

27參見朱武雄：《轉(zhuǎn)型社會(huì)的公共安全治理——從公民社會(huì)的維度分析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第12卷第5期。

28黃京平、李翔：《刑事政策概念的結(jié)構(gòu)分析——兼評(píng)刑事政策法治化》，載趙秉志主編：《刑事政策專題》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版。

29新華網(wǎng)：《我國首次以投毒罪判處污染環(huán)境者對(duì)胡文標(biāo)執(zhí)行有期徒刑11年》，http://news.xinhuanet.com/pol itics/2009-08/18/content_11900921.htm，2010年12月17日訪問。

30中國普法網(wǎng)：《我國首以危害公共安全罪判處事故礦長 “平頂山礦難”案4名礦長中兩人獲死刑》，http://www.legal info.gov.cn/index/content/2010-11/17/content_2354571.htm？node=7863，2010年12月17日訪問。

32張遠(yuǎn)煌：《論寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的關(guān)系特征》，載《刑事政策評(píng)論》第1卷，中國方正出版社2006年版。

33[德]李斯特：《德國刑法教科書》，徐久生譯，法律出版社2006年版，第16頁。