寧亞芳

（中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京 100872）

加拿大兒童稅收福利制度及對中國貧困家庭兒童福利建設(shè)的啟示

寧亞芳

（中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院，北京 100872）

對兒童的特殊保護(hù)一直是世界人權(quán)保護(hù)的一個重要課題。加拿大兒童稅收福利制度是一項(xiàng)為有兒童的低收入家庭提供經(jīng)濟(jì)援助的社會福利制度，這一制度運(yùn)行的模式代表了兒童福利制度的一個發(fā)展方向，對中國政府和社會解決兒童貧困問題提供了一些有價值的經(jīng)驗(yàn)和參考。

加拿大；貧困家庭；兒童福利；兒童稅收福利制度

一、加拿大兒童稅收福利制度內(nèi)容與實(shí)踐

加拿大兒童稅收福利（Canada Child Tax Benefit，CCTB）是一項(xiàng)每月支付的免稅福利，支付對象是家中有18歲以下兒童需要撫養(yǎng)的合格家庭，具體包括基本補(bǔ)貼（the base benefit）和國家兒童津貼補(bǔ)助（National Child BenefitSupplements，NCBS）?；狙a(bǔ)貼是對有兒童的低收入家庭和中等收入家庭每月發(fā)放的福利計(jì)劃，而國家兒童津貼補(bǔ)助是向有兒童的低收入家庭額外每個月提供的一項(xiàng)資助。國家兒童津貼補(bǔ)助是加拿大政府對國家兒童津貼計(jì)劃的補(bǔ)助款，它是由聯(lián)邦、省與區(qū)域政府共同策劃并實(shí)施的福利措施。其目標(biāo)之一就是預(yù)防和減少兒童貧困的深度。

在《憲法》和《加拿大權(quán)利與自由憲章》的框架下，加拿大制定了一系列社會保障具體項(xiàng)目立法，加拿大兒童稅收福利制度就是依據(jù)《家庭補(bǔ)助法》建立起來的。

加拿大兒童稅收福利計(jì)劃由加拿大國家稅收局（Canada Revenue Agency）具體負(fù)責(zé)管理。申請者需要填寫必要的表格，并通過在線或者郵寄的方式提交給相關(guān)稅收機(jī)構(gòu)。國家稅收局會對申請者提供的信息進(jìn)行審核以決定是否符合領(lǐng)取資格。整個發(fā)放周期是上一年的7月份到次年的6月份，福利在每月的20號發(fā)放。每年的7月，國家稅收局會送給加拿大兒童稅收福利領(lǐng)取者一份“兒童福利通知”單，告知領(lǐng)取者下一年12個月中將獲得的待遇金額，但是當(dāng)年中出現(xiàn)婚姻狀況和家庭規(guī)模的變動時，通知的內(nèi)容將會在福利供給等方面進(jìn)行調(diào)整。

加拿大兒童稅收福利的領(lǐng)取對象是主要負(fù)責(zé)照顧孩子的人。領(lǐng)取人必須負(fù)責(zé)孩子的日常活動和需要，包括確保滿足孩子的醫(yī)療需要、安排孩子的護(hù)理和其他需要。如果母親與孩子一起生活，政府通常會將她視為領(lǐng)取人。但是領(lǐng)取人也可以是父親、祖父母或監(jiān)護(hù)人。申請者必須具備的資格是：申請人必須與孩子生活在一起，而且是繳納加拿大所得稅的居民；申請人或申請人的配偶或同居伴侶必須也是加拿大公民；永久居民（或“落地移民”）；受保護(hù)人士（難民），或在過去18個月內(nèi)居住在加拿大的臨時居民（如外籍勞工、外國學(xué)生或臨時居民許可持有人）。如果申請人是臨時居民，申請人的授權(quán)或許可必須包括申請人18個月的居住期之后的時間［1］。如果申請人的許可注明“不授予身份”或“不授予臨時居民身份”，申請人則無法領(lǐng)取兒童福利。

從國家兒童福利舉措（NCB initiative）實(shí)施以來，加拿大政府很明顯地增加了對有兒童的低收入家庭方面的支持投入（見表1）。

表1 每個項(xiàng)目年（7月-6月）聯(lián)邦政府為低收入家庭在獲取加拿大兒童稅收福利基礎(chǔ)補(bǔ)貼和國家兒童福利補(bǔ)助方面的投資額 單位：十億美元

加拿大兒童稅收福利的基礎(chǔ)補(bǔ)貼方面的政府投入處于較平穩(wěn)的狀態(tài)，而國家兒童津貼補(bǔ)助方面的政府投入則處于持續(xù)的上升趨勢，即針對低收入家庭的額外補(bǔ)助持續(xù)增加。這兩組數(shù)據(jù)的變動趨勢表明加拿大兒童稅收福利制度支持有兒童的低收入家庭脫離貧困的制度目標(biāo)。

而從加拿大家庭所獲得的來自基礎(chǔ)補(bǔ)貼和國家兒童津貼補(bǔ)助兩項(xiàng)的福利待遇來看，也呈現(xiàn)明顯的增長趨勢（見表2）。擁有兩個兒童的低收入家庭，第一個孩子所能獲得的福利待遇和第二個孩子獲得的福利待遇都呈現(xiàn)了增長。第一個孩子能獲得的待遇比第二個孩子要高，并且二者維持了200美元左右的差距。

表2 1995-1996到2008-2009各項(xiàng)目年 （7月-6月）中擁有兩個兒童家庭獲得來自聯(lián)邦兒童福利的最高水平情況（以當(dāng)前美元計(jì)算1） 單位：美元

從司法管轄區(qū)的具體情況來看，加拿大兒童稅收福利的資金配置方面依據(jù)各司法管轄區(qū)擁有的資格家庭兒童數(shù)目，進(jìn)行福利資源的優(yōu)化配置（見表3）。在2006至2007年間，加拿大政府通過加拿大兒童稅收福利的基本補(bǔ)貼為擁有600萬孩子的340萬個家庭提供了59億美元的福利。加拿大政府通過NCBS計(jì)劃向總共擁有280萬兒童的150萬戶家庭提供了35億美元的資金援助。

表3 加拿大兒童稅收福利（NBCS和CCTB基本補(bǔ)貼）的聯(lián)邦支出情況（2006年7月至2007年6月）單位：戶，個，百萬美元

加拿大兒童稅收福利待遇的計(jì)算

以2011年7月至2012年6月項(xiàng)目年為例，2011年的家庭凈收入低于24183美元的資格家庭可以獲得全額加拿大兒童稅收福利待遇。具體計(jì)算方式如下表所示（見表4）。

表4 加拿大兒童稅收福利計(jì)發(fā)表（2011年7月-2012年6月） 單位：美元

為了體現(xiàn)對低收入家庭和中低收入家庭的支持，在表4的基礎(chǔ)上，加拿大兒童稅收福利的發(fā)放還會根據(jù)家庭某一年度的家庭凈收入情況進(jìn)行調(diào)整（見表5）。以24183美元和41544美元為調(diào)整的基準(zhǔn)線，調(diào)整的辦法充分體現(xiàn)了制度對于低收入家庭的支持傾向。

表5 加拿大兒童稅收福利依據(jù)家庭凈收入調(diào)整情況 單位：美元

值得一提的是，如果領(lǐng)取對象同時也是社會救助的對象，那么國家兒童福利補(bǔ)助會影響其能獲得的社會救助金額。很多省份和地區(qū)把所獲得的國家兒童津貼補(bǔ)助款作為社會救助對象的收入之一，將依據(jù)國家兒童津貼補(bǔ)助的數(shù)額對受助者的基本社會救助待遇進(jìn)行調(diào)整。

二、對加拿大兒童稅收福利制度的基本評價

加拿大是一個發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，有著十分完善的社會保障體系。在每個公民都有權(quán)利在需要的時候得到社會援助、享受社會資源的價值理念的指導(dǎo)下，加拿大為其公民特別是社會脆弱群體建立了一個可靠的社會安全網(wǎng)，以化解公民所遭遇的各種經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險［2］。

從制度的理念來看，該制度充分體現(xiàn)了對社會脆弱群體——低收入家庭兒童的保護(hù)和支持。加拿大兒童稅收福利的項(xiàng)目設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的保護(hù)社會脆弱群體的傾向?；狙a(bǔ)貼部分是對擁有兒童的中低收入家庭提供的支持，而國家兒童津貼補(bǔ)助則是進(jìn)一步支持低收入家庭的專門制度安排。這樣的制度設(shè)計(jì)確保了國家在提供貧困兒童津貼上的瞄準(zhǔn)率較高，不會造成真正有需要家庭遺漏在制度覆蓋范圍之外。制度覆蓋到整個中低收入家庭，既可以確保社會中產(chǎn)階級的穩(wěn)定，也十分有助于低收入家庭擺脫因撫養(yǎng)兒童而面臨的生活困境。

從制度具體內(nèi)容來看，基于家庭兒童數(shù)和家庭凈收入為參考系的調(diào)節(jié)機(jī)制使得制度富有效率和公平。在以家庭兒童數(shù)作為參考系時，對于第一個孩子和第二個孩子的補(bǔ)助待遇的調(diào)節(jié)遵循了單個兒童撫養(yǎng)成本隨家庭兒童數(shù)的上升而遞減的規(guī)律（撫養(yǎng)兩個孩子的成本并不簡單地等于撫養(yǎng)一個孩子成本的兩倍，而是實(shí)行小于兩倍的標(biāo)準(zhǔn)）；而對于第三個及更多的每個兒童的補(bǔ)助則出現(xiàn)了總待遇上的增加，這體現(xiàn)了對多兒童低收入家庭的一種照顧。不過，基本補(bǔ)貼的增加與國家兒童津貼補(bǔ)助的減少表明加拿大政府在為低收入家庭撫養(yǎng)兒童的成本提供支持的同時，也注意通過待遇的調(diào)節(jié)引導(dǎo)低收入家庭控制兒童生育數(shù)量。而依據(jù)家庭凈收入對基本補(bǔ)貼和國家兒童津貼補(bǔ)助的調(diào)整機(jī)制充分體現(xiàn)了對低收入家庭的保護(hù)傾向，這是加拿大兒童稅收福利制度本身的公平性。

從制度運(yùn)行的管理方式來看，加拿大聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦稅收對加拿大兒童稅收福利制度給予經(jīng)費(fèi)上的支持，這與加拿大其他社會福利是不同的。加拿大的國家結(jié)構(gòu)形式是聯(lián)邦制，聯(lián)邦政府與省級政府之間的權(quán)力分配由聯(lián)邦憲法決定，在聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式下，各級政府的職責(zé)有明確劃分，社會福利主要由各省負(fù)責(zé)。顯然，加拿大聯(lián)邦政府承擔(dān)起了全國范圍內(nèi)的低收入家庭兒童撫養(yǎng)的支持責(zé)任，這充分體現(xiàn)了國家的統(tǒng)一負(fù)責(zé)和管理的特點(diǎn)。同時，加拿大國家稅務(wù)局承擔(dān)起了該項(xiàng)制度的具體管理實(shí)務(wù)。依靠完善的國家稅收體系，國家稅務(wù)局通過審核申請者家庭的凈收入狀況等來確定申請者是否具備享受資格以及待遇級別，國家稅務(wù)局還負(fù)責(zé)待遇款項(xiàng)的發(fā)放、調(diào)整以及監(jiān)督等具體事務(wù)。加拿大兒童稅收福利制度憑借著各級政府責(zé)任明確和完整統(tǒng)一的稅收制度實(shí)現(xiàn)了高效運(yùn)行。

從申請者申請待遇的程序來看，申請者能夠極為方便地提出申請，并能在較少審核環(huán)節(jié)下獲知來自管理部門的反饋。加拿大兒童稅收福利的申請者只要在專門的網(wǎng)站在線填寫并提交表格，或者以郵寄的方式就可以完成其申請。而這些申請的審核均由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)，這就減少了審核環(huán)節(jié)，方便符合資格的申請者快速得到該項(xiàng)福利待遇。同時，在待遇發(fā)放中出現(xiàn)具體問題時，領(lǐng)取者都有責(zé)任直接與國家稅務(wù)局取得聯(lián)系。這既體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的相關(guān)，也體現(xiàn)了該項(xiàng)制度實(shí)施的便捷程度。

三、加拿大兒童稅收福利對中國的啟示

加拿大是一個推崇平均主義、主張利益共享的國家［3］，也是世界上實(shí)行高福利政策的國家之一。兒童作為國家發(fā)展的未來，無論是哪一個國家都十分關(guān)注兒童的健康成長，在社會保障制度安排中尤其注重對兒童的保護(hù)。加拿大兒童稅收福利制度的制度內(nèi)容及實(shí)踐在貧困家庭兒童福利方面都有值得中國學(xué)習(xí)和思考的地方。

第一，樹立公平、共享的貧困家庭兒童福利理念。兒童是社會公認(rèn)的保護(hù)對象，家庭貧困的最大受害者是兒童。從人的整個社會化過程來看，兒童階段能否健康成長，直接關(guān)系到個人一生的社會化以及參與社會競爭和獲取社會資源的能力。對于貧困家庭的兒童來說尤其如此。因此，在設(shè)計(jì)貧困家庭兒童福利計(jì)劃時就必須堅(jiān)持公平、共享的理念，落實(shí)兒童優(yōu)先原則，建立了一個可靠的社會安全網(wǎng)，確保兒童不因家庭貧困也能得到健康成長。

第二，整合現(xiàn)有的兒童福利和社會救助制度，形成統(tǒng)一的貧困家庭兒童救助制度。在社會保障制度體系中，涉及到貧困家庭兒童救助的主要是社會福利制度中的兒童教育福利等，以及社會救助制度中的最低生活保障制度和流浪乞討兒童救助等內(nèi)容。關(guān)于兒童保護(hù)的社會保障制度設(shè)計(jì)呈現(xiàn)非系統(tǒng)性的特點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一專門的貧困家庭兒童救助制度。零散的制度安排不僅使得管理主體責(zé)任不明確，還導(dǎo)致制度執(zhí)行的有效性大打折扣?；诂F(xiàn)階段中國社會保障制度的特點(diǎn)，可以考慮選擇將貧困家庭兒童的救助放到社會救助制度中去，并將分散在社會福利制度中的關(guān)于貧困家庭兒童救助的內(nèi)容整合到社會救助中。在具體實(shí)施方法上，結(jié)合中國最低生活保障制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)加拿大兒童稅收福利制度待遇計(jì)算的方法，以貧困家庭兒童數(shù)和貧困線的雙重參考標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定差異化的待遇標(biāo)準(zhǔn)。這樣的路徑選擇既符合當(dāng)前中國國情，也能有助于解決貧困家庭兒童救助內(nèi)容的碎片化問題，從而有利于將來與社會福利的制度銜接。

第三，完善兒童福利法律體系建設(shè)。我國雖然頒布的兒童福利相關(guān)的法律、法規(guī)不少但比較零散、未成體系，導(dǎo)致社會福利在預(yù)防兒童貧困方面所發(fā)揮的作用非常有限。從我國現(xiàn)有的法律看，中國已經(jīng)制定了以《憲法》為核心、包括《婚姻法》、《義務(wù)教育法》、《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《婦女權(quán)益保障法》、《母嬰保健法》、《收養(yǎng)法》等在內(nèi)的一系列有關(guān)兒童生存、保護(hù)和發(fā)展的法律和法規(guī)，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。總體來看，原則性、一般性的法規(guī)較多，這大大降低了政策執(zhí)行的有效性和差異性，嚴(yán)重影響了貧困家庭兒童的救助效果。因此，建立起完善的兒童福利法律體系尤為重要。

第四，推進(jìn)社會保障制度改革過程中的配套改革，形成良好的制度外部支撐網(wǎng)絡(luò)。加拿大兒童稅收福利制度的良好運(yùn)行得益于加拿大稅收制度的完善和健全。加拿大國家稅務(wù)局在這項(xiàng)制度中扮演了重要的管理角色，從對象確定到家庭凈收入?yún)⒖季€的確定再到待遇的支付，都發(fā)揮了稅收制度的高效率作用。稅收制度的完善有助于國家進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，確定貧困線等方面具有重大的參考作用。我國在貧困家庭兒童救助過程中，同樣要注重配套制度改革。這包括稅收制度的完善、戶籍制度的改革、財(cái)政制度的改革等。這些配套制度的改革將為社會保障制度項(xiàng)目的推行減少很大的阻力，在很大程度上可以保障社會保障制度的運(yùn)行成效。

［1］Canada Revenue Agency,CCTB:Application and Eligibility［EB/OL］.http://www.cra-arc.gc.ca/bnfts/cctb/menu-eng.html,2010-10-04.

［2］仇雨臨.加拿大社會保障制度對中國的啟示［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報,2004,（1）.

［3］赴加拿大考察組.加拿大社會保障制度考察報告［J］.發(fā)展研究,2002,（2）.

C913 < class="emphasis_bold">［文章標(biāo)識碼］ A

A

1671-5136（2011） 03-0033-04

2011-07-11

寧亞芳（1988-），男，湖南攸縣人，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生。