摘要:我國目前推行的國家公務(wù)員制度改革已經(jīng)進入到了一個嶄新的階段，“凡進必考”保證了公務(wù)員群體的整體素質(zhì)，但在“出口”問題上，尤其是退出制度的推行上，還存在不少問題，影響公務(wù)員制度改革的推進和深入。因此，有效克服公務(wù)員退出制度執(zhí)行過程中遇到的阻力，疏通和擴大“出口”，對建設(shè)服務(wù)型政府以及和諧社會是至關(guān)重要的。

關(guān)鍵詞:公務(wù)員制度;退出機制;保障制度

公務(wù)員退出是指公務(wù)員離開公務(wù)員系統(tǒng)，不再履行相應(yīng)職責(zé)、享有相應(yīng)權(quán)利，失去公務(wù)員身份的過程。完整的公務(wù)員制度包括“進、管、出”三個重要環(huán)節(jié)。公務(wù)員退出制度作為公務(wù)員制度的最后一環(huán)節(jié)，既與“進”密不可分，又同“管”有千絲萬縷的聯(lián)系。為了暢通公務(wù)員出口，實現(xiàn)公務(wù)員隊伍精簡和結(jié)構(gòu)完善，保證公務(wù)執(zhí)行和行政效率不斷提高。我國針對公務(wù)員退出公務(wù)員系統(tǒng)制定有退休、調(diào)出、辭職、辭退、開除公職以及依法解聘等各種法定的“出口”形式。并出臺了一系列相關(guān)的法律文獻(xiàn)來保障公務(wù)員退出順利進行。但是在“出口”問題上，尤其是退出制度的推行上，還存在不少問題影響了公務(wù)員制度改革的推進和深入。因此，有效克服退出制度執(zhí)行過程中遇到的阻力，疏通和擴大“出口”，對建設(shè)服務(wù)型政府以及和諧社會是至關(guān)重要的。

一、目前我國公務(wù)員制度在“出口”上存在的主要問題

在公務(wù)員退出中，除正常退休外，其他退出渠道不夠暢通，實際操作難度大。存在大量的現(xiàn)實問題，即有制度的不完善，又受繁冗的操作過程的影響，以及普遍存在的人情社會關(guān)系等因素的制約。

(一)公務(wù)員退出渠道不暢通，退出數(shù)量及比率較低

公務(wù)員退出渠道不暢是制約我國公務(wù)員退出制度的一塊軟肋，能進難出，幾乎是成為久治不愈的頑疾。在我國，出口不暢問題尤為突出，公務(wù)員被錄用之后只要不犯大的錯誤，就可以安穩(wěn)干到退休;即使犯了錯誤，有的還可以大事化小，小事化了。只有當(dāng)公務(wù)員所犯的錯誤引起了嚴(yán)重的社會影響時，才給予其行政或刑事處分。

據(jù)統(tǒng)計，1993年至2002年的10年中，全國共計處分公務(wù)員149929人，平均每年約1.5萬人。每年受處分人數(shù)約占公務(wù)員隊伍總數(shù)的3%左右。2006年，26個省、自治區(qū)、直轄市(除北京、福建、湖南、廣西、西藏)行政機關(guān)公務(wù)員受處分人數(shù)為8327人，其中開除914人;中央國家行政機關(guān)受處分人數(shù)為169人，其中開除36人。每年處分比例同其他社會職業(yè)相比，實在微乎其微。造成流動性差，新陳代謝程度緩慢，公務(wù)員隊伍缺乏活力。

(二)公務(wù)員退出的社會保障制度不完善

公務(wù)員退出制度不僅僅是一簡單的提出，它必須有相關(guān)的配套制度配合實施，才能發(fā)揮效用。就目前情況看，最為關(guān)注的就是公務(wù)員退出后的社會保障問題。首先，公務(wù)員的社會保障到目前為止還沒有一部完善具體的法律規(guī)范，對一系列問題的規(guī)定模糊不清，缺乏統(tǒng)一性。其次，現(xiàn)行的公務(wù)員社會保險的管理體制呈現(xiàn)多頭分散的管理格局:公務(wù)員的社會保險由人事部門負(fù)責(zé)，公費醫(yī)療由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，各級計劃、財政、稅收、金融保險等部門也參與分管具體業(yè)務(wù)工作，多頭管理造成決策和管理上的摩擦沖突。公務(wù)員社會保障內(nèi)容不健全，最突出的問題就是沒有建立公務(wù)員的失業(yè)保險制度(目前只有海南省和深圳市等開放城市規(guī)定了公務(wù)員的失業(yè)保險)。沒有失業(yè)保險的保障，其結(jié)果只能導(dǎo)致公務(wù)員退出的實施不暢[1](P.206)。最后，沒有建立國家財政和個人分別負(fù)擔(dān)的積累制的個人養(yǎng)老保險制度，國家資金的投入過多，而社會化程度過低，公務(wù)員保險與社會保險銜接過程中出現(xiàn)較多問題。造成機關(guān)人才流動困難，制約了退出制度的有效運轉(zhuǎn)。

二、多因素影響下的公務(wù)員困境分析

(一)公務(wù)員制度缺乏實際操作性

公務(wù)員退出制度，觸及到的范圍廣，涉及到的人員多，同時關(guān)系到公務(wù)員的切身利益，由于“退出”對公務(wù)員來說比較敏感，尤其對那些被開除、辭退者來說。況且我國人口眾多，就業(yè)壓力大，從事一份理想的工作極為不易，更何況是身處公務(wù)員系統(tǒng)進行工作。一旦退出，很多公務(wù)員對將來的發(fā)展方向存在困惑，而且長期以來形成的工作、生活等關(guān)系網(wǎng)都會被打破，于是一些公務(wù)員在面臨退出情況時會到處托關(guān)系、講人情。處于中國這樣一個傳統(tǒng)的人情社會，法律法規(guī)在真正具體的實施過程中難免會存在各式各樣的執(zhí)行力度不夠的問題。

在公務(wù)員管理實踐中，那些不犯大錯，能力不夠、不能勝任職務(wù)的公務(wù)員，被辭退、開除公職是較少出現(xiàn)的。只有存在明顯的違紀(jì)行為、對社會造成不良影響以及構(gòu)成犯罪等情節(jié)嚴(yán)重的公務(wù)員才會給予辭退。這些大大削弱了退出制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，敗壞了國家機關(guān)的風(fēng)氣，阻礙了退出制度的順利進行。這也是造成公務(wù)員隊伍人員過剩的原因之一。

(二)傳統(tǒng)文化中的“官本位”思想障礙

中國社會具有傳統(tǒng)的”官本位”思想，唯官為上的觀念是我國長達(dá)兩千多年封建統(tǒng)治遺留下來的，社會發(fā)展到今天，仍然影響很深。所謂“官本位”，就是以官為本，把“官”作為衡量人的價值的標(biāo)準(zhǔn)，或者說人們的一切社會活動目的是為了做官，做官就是衡量人生價值的主流標(biāo)準(zhǔn)。人們普遍認(rèn)同公務(wù)員是官，地位高、收入穩(wěn)定、心里優(yōu)越感強，因此一旦進入公務(wù)員系統(tǒng)就不愿意離開。諸如許多公務(wù)員在退休之際甚至認(rèn)為退休面臨權(quán)力的喪失，心里落差感極大，從而刻意回避退休。

(三)公務(wù)員自身業(yè)務(wù)的局限性，影響其退出再就業(yè)的積極性

公務(wù)員工作的獨特性，在于處理政府公共事務(wù)，協(xié)調(diào)內(nèi)部各級關(guān)系，自身的價值體現(xiàn)在政府整個績效范圍內(nèi)。如果退出再就業(yè)，因限制于專業(yè)所學(xué)或者新的工種對素質(zhì)和能力的偏好，退出人員不能很好的適應(yīng)新的環(huán)境，影響他們的自信心和主動性。

三、完善當(dāng)前公務(wù)員退出機制的可行性研究

(一)加強進入機制與管理機制的雙向配合

傳統(tǒng)的就業(yè)、擇業(yè)觀念造成公務(wù)員隊伍人員臃腫，機構(gòu)重疊，“鐵飯碗”已經(jīng)使公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部缺乏了職業(yè)風(fēng)險意識、競爭意識和責(zé)任意識。[2](P.251)需要引進市場經(jīng)濟體制下的能者上、庸者下的競爭機制。減少在職閑暇，激勵在職人員提高業(yè)務(wù)水平和工作效率，保持公務(wù)員隊伍活力，促進公務(wù)員系統(tǒng)的新陳代謝。

加大推廣公務(wù)員聘任制。職位聘任制通過合同的解除和終止，一方面，通過法律賦予聘任制公務(wù)員在其聘用期內(nèi)自主地辭去職務(wù)的權(quán)利以實現(xiàn)公務(wù)員的自主擇業(yè)權(quán);另一方面。保證了聘用單位可以及時地清除公務(wù)員隊伍的不合格人員以及違法、違紀(jì)人員[3](P.214)。公務(wù)員聘任制是公務(wù)員進入機制的一種形式，它的合理利用有利于公務(wù)員退出機制的順利進行。

公務(wù)員工作成績的好壞需要建立完善的績效考核制度。所謂公務(wù)員考核工作是對國家機關(guān)工作人員日常德才表現(xiàn)和工作實績定期進行記錄、考察和評價，其實質(zhì)是對工作人員的工作態(tài)度、工作能力、工作績效等在檢查衡量的基礎(chǔ)上作出階段性的綜合評價。我國雖然出臺了《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》，但沒有針對組織及其職位特征建立具體的考核指標(biāo)。缺乏嚴(yán)密性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。只有“進入”機制與“管理”機制的雙向配合，“退出”機制在實施過程中才能更好地順利執(zhí)行。

(二)轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，打破公務(wù)員職位終身制

受傳統(tǒng)的“官本位”思想影響，人們對公務(wù)員認(rèn)識模糊，沒有把它上升為一職業(yè)來理解。社會有分工，公務(wù)員也是充當(dāng)為社會服務(wù)的一個角色，與其他社會角色所不同，他所扮演的是人民的公仆，為國家的安定、社會的穩(wěn)定，人民生活的幸福提供各種基礎(chǔ)服務(wù)。公務(wù)員不是一種身份，僅是一種職業(yè)。因此，要改變對“鐵飯碗”的錯誤認(rèn)識，使所有公務(wù)員正確理解公務(wù)員這一普通職業(yè)，要知道作為職業(yè)就會存在就業(yè)和失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生，而且必須明確退出也應(yīng)是公務(wù)員系統(tǒng)的常態(tài)。國家機關(guān)有責(zé)任維護公務(wù)員退出公務(wù)員系統(tǒng)這一權(quán)利的實現(xiàn)，不得以用任何借口加以剝奪和妨礙;辭退是國家機關(guān)的一項權(quán)利，對公務(wù)員來說，要享受權(quán)利，同時必須履行義務(wù)。政府應(yīng)該對此進行廣泛宣傳，使人們逐步理解、接受，而后被視為正常事。退出制度的實施才能順理成章。

此外，公務(wù)員良好的工作環(huán)境同其他職業(yè)存在的諸多不穩(wěn)定因素相比，也是造成人們充滿向往的原因之一。盡管進入公務(wù)員系統(tǒng)的門檻高，也要試著走走這一獨木橋。改變擇業(yè)觀，樹立良好的就業(yè)理念勢在必行。

(三)對退出的優(yōu)秀公務(wù)員群體資源給予再開發(fā)利用

通常情況下，原有公務(wù)員退出后，會輸入新鮮血液，從而避免因退出而造成崗位空缺。但進入公務(wù)員隊伍的新成員對所要從事的工作不夠了解，需要進行崗前培訓(xùn)。而那些接受過高等教育的、有著豐富經(jīng)驗的年齡已經(jīng)較大，到達(dá)退休年齡(或者已經(jīng)退休)且身體健康、精力不減的公務(wù)員，如果他們有意想繼續(xù)從事本職工作的，本單位可以進行不定期邀請并給予一定報酬，對新進公務(wù)員以及在職公務(wù)員有針對性的進行短期培訓(xùn)，從而加深在職公務(wù)員對所從事的崗位工作內(nèi)容的了解，提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)水平[4](P.89)。這樣既減少了頻繁外出參加培訓(xùn)的費用支出，也使退出公務(wù)員的價值得到充分再發(fā)揮。

(四)嚴(yán)格依法執(zhí)行退出機制

公務(wù)員退出機制的關(guān)鍵在于有關(guān)單位和部門要依法辦事，嚴(yán)格管理公務(wù)員。不僅要健全公務(wù)員退出的相關(guān)法律法規(guī)，而且要真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對那些不嚴(yán)格依法辦事，不嚴(yán)格依法管理公務(wù)員的相關(guān)人員，應(yīng)當(dāng)實行問責(zé)制，追究其紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任。使情感讓位于原則，這樣才能顯示法律的權(quán)威和剛性，順利的實施起公務(wù)員退出機制。[5](P.118)

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[責(zé)任編輯:杜紅艷]