摘要:該課題采取理論與實踐相結合的研究方式，在借鑒省內外有關政府依法行政創(chuàng)新理論和總結實踐經驗的基礎上，通過對菏澤市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政問題的基本態(tài)勢和主要存在的問題進行調查研究，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政建設中的基本情況進行全面的調查和了解，找出存在的主要問題并分析原因，最終提出相應的對策建議。

關鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;依法行政;問題研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權體系中最基層的政權單位，是依法管理、依法行政和服務新農村建設的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經常，聯系最直接。作為最基層的行政機關，其依法行政狀況，可以反映一個地區(qū)總體法治情況。它在農村政策執(zhí)行得好壞，直接體現黨在農村的執(zhí)政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發(fā)展。隨著黨和國家以及地方各級政府的重視，人大、法院對依法行政工作監(jiān)督力度的加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作都有明顯的加強，公務員依法行政意識明顯增強。政府越來越注意尊重和維護行政相對人的合法權益，基本上做到了有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，樹立和維護了政府的良好形象，保障了人民群眾的合法權益。但從調研情況看，也暴露一些問題。與國務院《全面推進依法行政實施綱要》、市政府提出的打造“法治政府”的要求還有差距，必須引起重視。

一、影響我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政中存在的問題

隨著黨和國家以及地方各級政府的重視，人大、法院對依法行政工作監(jiān)督力度的加大，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作都有明顯的加強，公務員依法行政意識明顯增強。但隨著社會商品經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，從調研情況看，也暴露出一些問題。據調查有以下因素影響我市的社會和諧穩(wěn)定:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治意識不強

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關沒有足夠的法律意識，對依法行政的認識不到位，未能依法行政，工作方法簡單和陳腐，甚至視法律為兒戲，存在許多法律“盲點”的實際問題，依法行政能力不高，行政違法現象時有發(fā)生，思想上，重人治輕法治;工作中，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規(guī)定去辦事，致使有些政策不合法，造成工作失誤。對法律關系認識不清，造成處理錯誤甚至越權處理，未認真履行或者拖延履行法定職責，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理問題時，不注意區(qū)別各種法律關系，把民事關系當作行政關系來處理，造成定性處理錯誤。依法行政能力滯后，不能滿足人民群眾對依法行政的訴求。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制存在缺陷

黨政職能不明晰，導致責權不一致。法制機構不健全，導致依法行政工作處無序狀態(tài)。國務院印發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》第42條中明確要求:“各級人民政府和政府各部門要切實加強政府法制機構和隊伍建設，充分發(fā)揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用，并為他們開展工作創(chuàng)造必要的條件”。但目前落實《綱要》這一要求僅在縣級以上政府和部門有所起色，多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府尚未落實這一要求。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的法律依據不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農村的一級國家機關，其行政行為依據應當都來自于法律法規(guī)。從我國龐大的法律法規(guī)體系中可以看到，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為所依據的法律法規(guī)少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是依據上級政府部門規(guī)范性文件來執(zhí)行政務。行政相對人為辦一件事，往往要受到多個部門的審查、收費，稍不小心，就會受到部門責難和處罰。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶，而不是保護農民合法權益的武器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作一般都使用上級黨委政府制定的政策，依政策行政。當出現政策與法律沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會撇開法律，按照政策來執(zhí)行政務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果要執(zhí)意依據法律行事，將會受到方方面面的制約。

4.法律宣傳不到位

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣大農民群眾的法律意識不斷提高;但在很多經濟落后的農村，法律宣傳仍然面臨著很多難題，農民群眾比較了解和熟悉的法律僅限于一些在農村被宣傳得較多、與他們的生產生活或者自身利益密切相關的法律，諸如《婚姻法》、《人口與計劃生育法》等。然而，像《民法》、《繼承法》、《行政許可法》、《行政法》、《行政訴訟法》等比較重要的法律和一些比較重要的地方法規(guī)，了解和熟悉的寥寥無幾。[1] (P.1 )農村實行家庭聯產承包責任制后，農民大部分時間忙于耕種，農閑時外出打工，難以將村民集中起來宣傳學習法律知識;有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法與執(zhí)法環(huán)境仍較差，存在著執(zhí)法混亂、效率不高等問題，使一些農民群眾對法律的權威產生懷疑和動搖，進而失去學法信心，已取得的學法成果也難以鞏固;枯燥單調的方式方法阻礙了農村普法的深入。

5.農村群眾法律知識貧乏

農民維護自身正當權益的法律意識薄弱，法治思想嚴重不足。農民群眾對法律不夠了解，有些不相信法律，不相信法院能為他們討回公道，他們覺得打官司麻煩、費用較大。只有極少數群眾會用法律方式進行解決，而這部分人基本上是年輕人。邊遠農村農民的法律心理大多處于“冷淡”或“畏懼”的狀態(tài)。農村的廣大農民非常缺乏法律知識，并且大多不相信通過法律能夠維護他們自身的合法利益。

6.有關部門法律監(jiān)督不力

有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務犯罪，這雖然與村干部自身素質不高有重大關系，但更重要的是缺乏有效的監(jiān)督。少數村干部以種種手段致富，一些村里同時存在公用基礎設施落后、村民低保發(fā)放不健全等現象，村干部富裕與村民貧困形成了反差。有些村干部很少為群眾做實事。這些濫用職權、違法辦事的發(fā)生，說明部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村干部的監(jiān)督管理工作過松，才會出現了這些不為民做事現象。

二、加快我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政較快發(fā)展的對策建議

通過對我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政現狀進行全面深入系統(tǒng)的研究和分析，力求找準影響政府依法行政的癥結，提出以下具有較強針對性、實效性和可操作性的對策建議，將會促進我市政府依法行政的快速平穩(wěn)發(fā)展。

1.強化依法行政理念，拓寬工作思路

依法行政是“依”而不是“以”，依是指按照法律的規(guī)定辦事，以是指只能按照法律的規(guī)定辦事。依法行政不僅僅只是按照法律的規(guī)定辦事，還有必要按照法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定來辦事，還應當按照政策和行政機關的承諾辦事。如在對外的日常管理活動中，允許行政相對人做什么，不允許做什么，都得依法進行;即使在內部對人、財、物的管理上都得按規(guī)定進行，這就叫依法行政。依法行政與日常工作要做到有機結合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有招商引資任務，首先要符合國家產業(yè)導向，凡禁止的產業(yè)，即使有利可圖也不能招不能引。

2.科學設置政府法制機構，確保有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政

政府法制機構在依法行政方面所起的參謀、助手和法律顧問作用日趨重要，政府法制機構能否科學設置，將直接影響其作用的充分發(fā)揮。增設法制機構，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維持現行行政體制的基礎上，具體負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抽象行政行為和具體行政行為的合法性審核把關工作;負責上級政府及其法制部門和同級政府交辦的行政確認、行政處理等相關法律事務;負責協(xié)調同級政府工作部門的行政執(zhí)法工作;負責為同級政府的依法行政工作發(fā)揮參謀、助手和法律顧問作用 。

3.要不斷完善法律體系

我國正處在政治體制改革時期，為進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作做到有法可依，需要對當前農村的所有法律法規(guī)進行梳理，取消過時的法律，協(xié)調有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協(xié)調、科學規(guī)范的農村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉(xiāng)兩級行政權力，明確界定縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法主體。

4.加強法制宣傳教育，進一步提高法治意識

強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經濟條件下，顯得更為重要。必須加大普法力度，切實增強群眾的法律意識，使他們知法、懂法、守法。對行政機關工作人員來說，在全民都有較強法律意識的大環(huán)境中，更要加強依法行政意識，做到執(zhí)法規(guī)范，既不“缺位”，也不“越位”，自覺糾正違法行政行為。在具體鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，要選擇與農村工作、村民生產生活密切相關的法律、法規(guī)進行宣傳、教育，如《婚姻法》、《民法通則》、《土地法》、《人口與計劃生育法》、《水土法》、《刑法》、《治安管理處罰條例》、《農業(yè)法》、《選舉法》、《村民組織法》等;要重視集鎮(zhèn)在農村物流、人流、信息流的集中功能，開展別有新意的法制宣傳活動，使集鎮(zhèn)成為農民群眾接受法制教育的大課堂;要利用好農村集鎮(zhèn)這個宣傳陣地，利用好農民趕集日這個有利時機，不僅有效地解決了農村居住分散、難以組織的困難，而且易于為群眾所接受、歡迎，使群眾在潛移默化中受到法制教育;要充分利用墻報、召開各種會議之機，反復宣傳，發(fā)揮農民法制夜校、農民致富講習所等陣地作用，確保農村法制宣傳規(guī)范化、經?；?，使群眾家喻戶曉、人人皆知;廣泛深入地開展“學生帶法回家”活動，把法律送進千家萬戶，把一些法律知識由學生向家長宣傳，這將會收到良好效果，以學校為陣地，加強對青少年的法制教育。

5.加強農村普法教育，逐步掃除農村的“法盲”

要正確引導農村積極健康的輿論導向，營造依法解決矛盾糾紛的良好氛圍。深入宣傳各項法律法規(guī)，倡導依法調處糾紛的良好風尚。這就要從各級黨政領導做起，領導干部不僅要帶頭學法、知法、懂法，而且要守法、用法;結合實際，通過學習杈高度的法制觀念，提高農村群眾的法律知識，要消除“人治”、“權大于法”的特權思想，在市場經濟條件下，單純依靠行政命令管理的思維方式和工作方法是不行的，必須學會用法律手段管理經濟、社會，提高依法決策的水平和依法行政的能力。

6.建立健全監(jiān)督考核管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府是最直接的一線窗口，直接體現群眾對政府一切工作擁護與否、贊成與否、高興與否、滿意與否。這就要把依法行政工作納入“一把手工程”，成立強有力的“依法行政”工作領導小組，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的落實效果和質量負總責，各分管領導負全責的工作格局;要組織成立依法行政督促檢查小組，定期不定期把依法行政落實進度和效果進行全程跟蹤督查，同時定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的依法行政質量實行考核和評議;通過不間斷的政治思想教育，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導和干部“依法行政”、“人性化執(zhí)政”的觀念，切實糾正工作中出現的輕民思想和粗暴魯莽的工作方法;要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法制培訓力度。對涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方方面面的法律法規(guī);要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部弄懂鉆通，切實糾正部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中存在的重實體輕程序，以及斷章取義的草率作法;要強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“正反典型事例教育”，舉一反三，自省自查自糾，提高依法行政水平。要切實推進責任追究、錯誤糾正制度建設，進一步增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責任感和緊迫感，從源頭預防和減少虛假政績的產生;切實建立群眾監(jiān)督，確保依法行政真正落實到每個干部的自覺行動之中，落實到每項具體工作之中。[1] (P3)

總之，該課題通過對我市依法行政現狀調研分析，并提出可行性和實效性較強的對策建議，為領導決策服務，進一步完善依法行政機制，具有很強的針對性和可操作性，對提高我國、我省及我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政創(chuàng)新能力，對指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作有積極的推動作用，具有重大的現實指導意義和實際應用價值。

參考文獻

[1]劉士合.政府工作報告[R].菏澤市情網，2009-2-6.

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