一、研究背景和概念界定

從目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究狀況來(lái)看，將智力支持系統(tǒng)大體劃分為專家智力支持系統(tǒng)和民意智力支持系統(tǒng)，我國(guó)公共政策智力支持的狀況基本上是以專家系統(tǒng)智力支持模式為主，公民參與為輔助方式。對(duì)于工商系統(tǒng)專家智力支持系統(tǒng)的研究有助于“謀”“斷”分離，完善科學(xué)化、民主化的決策機(jī)制。

公共政策的智力支持系統(tǒng)涉及的對(duì)象和范圍很廣，學(xué)術(shù)界也沒(méi)有統(tǒng)一界定。與公共政策智力支持系統(tǒng)相關(guān)的概念有：政策研究機(jī)構(gòu)、參謀咨詢機(jī)構(gòu)、專家咨詢機(jī)構(gòu)、思想庫(kù)、智囊團(tuán)等。它們的內(nèi)在含義可能不盡相同，但共同點(diǎn)都是側(cè)重對(duì)政策進(jìn)行研究，以幫助機(jī)構(gòu)或個(gè)人做出更加科學(xué)合理的決策，也就是圍繞公共政策提供智力支持。專家智力支持系統(tǒng)作為智力支持系統(tǒng)的子概念，是指掌握某種專門技能、專業(yè)知識(shí)，或具有較高的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人或機(jī)構(gòu)，圍繞公共政策問(wèn)題，運(yùn)用科學(xué)的調(diào)查研究方法和技術(shù)，提出各種有價(jià)值的意見(jiàn)、建議等，從而為公共政策運(yùn)行提供切實(shí)可行的依據(jù)的有機(jī)體。結(jié)合工商系統(tǒng)的特點(diǎn)，筆者將工商系統(tǒng)專家智力支持系統(tǒng)劃分為內(nèi)部專家系統(tǒng)和外部專家系統(tǒng)。內(nèi)部專家系統(tǒng)由工商系統(tǒng)內(nèi)部的在某業(yè)務(wù)方面的高學(xué)歷、高素質(zhì)成員或者專長(zhǎng)人員組成，外部專家系統(tǒng)包括高校、研究院等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和民間研究機(jī)構(gòu)。

二、工商系統(tǒng)公共政策專家智力支持系統(tǒng)現(xiàn)狀和問(wèn)題分析

(一)工商系統(tǒng)公共政策專家智力支持系統(tǒng)的現(xiàn)狀

1.專家參與的渠道呈非制度化的特點(diǎn)。專家系統(tǒng)的性質(zhì)屬性、行為方式、行為保障、工作評(píng)估、獎(jiǎng)懲等無(wú)明確要求，相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章、政策和措施也不健全。咨詢工作的程序不明確不規(guī)范，專家是否參與決策過(guò)程、參與哪些領(lǐng)域的決策過(guò)程、怎樣參與以及如何保證咨詢意見(jiàn)的影響力等問(wèn)題，不是依據(jù)相應(yīng)的政策、法規(guī)，而是取決于決策者的素質(zhì)和需要。

2.專家參與的功能主要在于以培訓(xùn)形式宣傳知識(shí)。近年來(lái)，全國(guó)各地工商局舉辦了數(shù)次培訓(xùn)，包括定期對(duì)新入職公務(wù)員的培訓(xùn)、科所長(zhǎng)大規(guī)模集中培訓(xùn)、基層局長(zhǎng)特訓(xùn)班等形式，還包括各種專業(yè)形式的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)培訓(xùn)班、法制培訓(xùn)班等，邀請(qǐng)的是機(jī)關(guān)專家、高校學(xué)者和實(shí)際執(zhí)法工作者。專家智力支持在培訓(xùn)方面體現(xiàn)的作用凸現(xiàn)于參謀作用之上。

(二)工商系統(tǒng)公共政策專家智力支持系統(tǒng)存在的問(wèn)題

1.信息不對(duì)稱導(dǎo)致咨詢質(zhì)量低下。一方面專家系統(tǒng)與工商系統(tǒng)之間信息不對(duì)稱。由于政治、公眾影響等因素，大部分決策信息掌握在領(lǐng)導(dǎo)層及參謀、服務(wù)人員手中，內(nèi)部專家系統(tǒng)獲取往往是政策形成雛形或者已經(jīng)成形才獲悉，存在滯后性。外部專家系統(tǒng)獲取相關(guān)信息難度很大。以政府系統(tǒng)為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方政府部門有四分之三的課題流向地方政府所屬信息研究機(jī)構(gòu)，占所研究課題的83.5％。專家一般都是被動(dòng)地做“命題作文”、“奉命論證”、“御用論證”，以論證的形式解釋政策，真實(shí)意見(jiàn)特別是反面的意見(jiàn)難以反映出來(lái)。另一方面專家系統(tǒng)彼此之間信息溝通不暢。彼此聯(lián)系不緊，不注意協(xié)作攻關(guān)，縱向經(jīng)常出現(xiàn)政策不配套，橫向普遍出現(xiàn)“政策打架”現(xiàn)象。有時(shí)決策部門將研究任務(wù)分成幾個(gè)課題分配給有關(guān)部門，規(guī)定時(shí)間上交研究材料，然后匯總成一個(gè)報(bào)告。這種做法容易忽略課題之間的相互聯(lián)系，尤其是意見(jiàn)不一致的地方，往往回避或盡量折中。

2.咨詢功能過(guò)分弱化。從實(shí)際情況看，中央級(jí)和省級(jí)專家系統(tǒng)基本上不存在咨詢職能過(guò)分弱化的現(xiàn)象，而主要表現(xiàn)在地縣級(jí)專家系統(tǒng)，它們基本分為文秘型、智囊型和兼顧型三種類型。其中，文秘型不具咨詢之實(shí)，兼顧型的咨詢功能也只占很小的比例。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，在我國(guó)地縣級(jí)行政性政治咨詢機(jī)構(gòu)中，智囊型占30％左右，文秘型占20％左右，兼顧型占50％左右。

3.咨詢結(jié)果的弱現(xiàn)實(shí)性導(dǎo)致輔助功能降低。我國(guó)的專家系統(tǒng)重理論研究，以學(xué)術(shù)研究為首要目標(biāo)，缺少與決策者溝通，研究成果與客觀實(shí)際有一定差距。尤其是學(xué)術(shù)型專家系統(tǒng)基本上是閉門造車式的純學(xué)術(shù)研究，社會(huì)政策應(yīng)用性研究不多。很多專家系統(tǒng)重理論研究輕現(xiàn)實(shí)研究，重當(dāng)前研究輕長(zhǎng)遠(yuǎn)研究，重定性研究輕定量研究。這種脫離現(xiàn)實(shí)的研究方式使其對(duì)重大決策問(wèn)題研究不夠深透，產(chǎn)生的咨詢結(jié)果質(zhì)量不高，真正產(chǎn)生輔助作用的咨詢成果不多。

4.專家參與的靜態(tài)性導(dǎo)致動(dòng)態(tài)反應(yīng)緩慢。在實(shí)踐中，專家對(duì)公共決策的參與多是決策前的靜態(tài)參與。很多決策者認(rèn)為專家的咨詢?nèi)蝿?wù)只是表現(xiàn)在政策制定階段。事實(shí)上，政策制定只是政策過(guò)程的一個(gè)階段，政策過(guò)程還包括政策問(wèn)題認(rèn)定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)督等諸環(huán)節(jié)。政策問(wèn)題的復(fù)雜化、政策執(zhí)行環(huán)境的變化等因素可能會(huì)導(dǎo)致政策偏離原目標(biāo)。所以專家參與的靜態(tài)性導(dǎo)致了對(duì)政策過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題反應(yīng)速度慢，不能及時(shí)修改完善政策建議，避免政策失誤。

三、完善工商系統(tǒng)專家智力支持系統(tǒng)的對(duì)策設(shè)計(jì)

(一)健全工商系統(tǒng)決策者與專家系統(tǒng)的聯(lián)系制度，是完善決策咨詢制度，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的重要舉措。首先，決策者應(yīng)當(dāng)主動(dòng)聯(lián)系本領(lǐng)域的專家系統(tǒng)，就工商系統(tǒng)的重大決策問(wèn)題進(jìn)行溝通交流，聽(tīng)取專家意見(jiàn)。其次，相關(guān)職能部門應(yīng)該經(jīng)常性地將部門工作方針政策、政策問(wèn)題以及研究需要的信息傳遞給相關(guān)內(nèi)部研究部門、專家和學(xué)者，使相關(guān)部門及人員及時(shí)了解工商系統(tǒng)決策需求，掌握實(shí)際資料，從而更大程度地發(fā)揮政策咨詢的功能，提高決策的科學(xué)性。近幾年有些地方工商部門與高校合作就工商業(yè)務(wù)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行課題研究，定期或不定期開(kāi)展實(shí)務(wù)學(xué)術(shù)交流及論壇活動(dòng)，這種“局校聯(lián)合”的方式是專家系統(tǒng)發(fā)揮作用的有效途徑。最后，決策者應(yīng)及時(shí)了解專家的研究成果，采用有價(jià)值的咨詢建議應(yīng)用到?jīng)Q策的過(guò)程中，以提高決策效率，保障決策的科學(xué)性。在這方面，日本的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。其中央和地方政府的情報(bào)收集和政策研究部門專門為專家學(xué)者設(shè)置有固定編制的流動(dòng)性職位，供專家學(xué)者申請(qǐng)作研究工作。這些專家學(xué)者不隸屬于政府部門，其政策建議更加具有獨(dú)立性。

(二)建立專家對(duì)決策的全程跟蹤機(jī)制。全程跟蹤指的是專家的決策參與不僅僅停留在決策前的靜態(tài)參與，而是貫穿于決策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等各階段。工商系統(tǒng)應(yīng)該引導(dǎo)決策參謀機(jī)構(gòu)全程跟蹤，放開(kāi)政策各階段的咨詢參與市場(chǎng)，即咨詢部門對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種新問(wèn)題和新情況不斷提出意見(jiàn)、建議，以幫助行政決策主體修正決策計(jì)劃和決策方案，從而最大限度地提高公共決策質(zhì)量。2004-2005年。浙江省工商局在整頓格式合同過(guò)程中，充分聽(tīng)取省人大法制委、省政府法制辦和省法制研究所的眾多法學(xué)專家對(duì)問(wèn)題條款的論證和分析，吸納專家全程跟進(jìn)，成功運(yùn)作了國(guó)內(nèi)第一次大規(guī)模的、普遍的格式合同審查活動(dòng)，極大提高了決策的科學(xué)性和效率，體現(xiàn)了專家全程跟蹤決策無(wú)可取代的優(yōu)勢(shì)。

(三)完善政府決策方案的社會(huì)外包制度。目前專家系統(tǒng)起到的實(shí)際咨詢作用還有待提高，尤其是民間專家系統(tǒng)還未被納入工商咨詢的范圍，即使有提供政策建議的機(jī)會(huì)，能否采納也由政府領(lǐng)導(dǎo)者決定。建立完善政府決策方案的社會(huì)采納制度，使咨詢企業(yè)成為工商決策的得力幫手，逐漸打破工商系統(tǒng)制定的單一局面，由完全靠自己制定決策轉(zhuǎn)向由社會(huì)獨(dú)立的政府咨詢機(jī)構(gòu)制訂方案，工商部門擇優(yōu)選取最適當(dāng)方案的方式。

(四)加強(qiáng)專家智力支持系統(tǒng)的法制化建設(shè)。美國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家都采取了分散立法的模式，將咨詢立法分散于各種相關(guān)專業(yè)的立法中，而我國(guó)還沒(méi)有做到這一點(diǎn)。我國(guó)應(yīng)該在借鑒美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在條件成熟時(shí)，制定一部專門的專家咨詢法規(guī)，確立公共決策咨詢的法律地位，把咨詢納入決策的正常程序。制定政府決策咨詢法，對(duì)決策咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、監(jiān)督、專家咨詢的績(jī)效考核與責(zé)任追究，對(duì)專家決策咨詢的咨詢范圍、程序、途徑等做出明確的規(guī)定，使工商系統(tǒng)的決策咨詢工作走向法制化、程序化軌道。

隨著社會(huì)各領(lǐng)域的專業(yè)化程度越來(lái)越細(xì)，工商系統(tǒng)在監(jiān)管過(guò)程中遇到的問(wèn)題會(huì)越來(lái)越專業(yè)，社會(huì)生活的多元化要求決策類型的多元化，決策類型的多元化也需要智力支持系統(tǒng)朝著多元化的方向發(fā)展。而多元化的智力支持系統(tǒng)的完善需要進(jìn)行相關(guān)制度的安排，以使專家智力支持系統(tǒng)在工商系統(tǒng)的不同決策中發(fā)揮重要作用。

責(zé)任編輯：吳凡