近幾年來(lái)，江蘇省鹽城工商局結(jié)合自身實(shí)際。從建立健全五大機(jī)制人手，積極探索預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議、構(gòu)建和諧工商的途徑。全系統(tǒng)行政爭(zhēng)議數(shù)量大幅度下降，連續(xù)四年實(shí)現(xiàn)了訴訟無(wú)敗訴、復(fù)議無(wú)撤銷、信訪檢查無(wú)錯(cuò)案、實(shí)質(zhì)審查無(wú)違法的目標(biāo)，連續(xù)三年被鹽城市委市政府表彰為民主法制建設(shè)及社會(huì)穩(wěn)定工作先進(jìn)集體。

一、建立權(quán)益保障機(jī)制，充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益

為切實(shí)保護(hù)行政當(dāng)事人的合法權(quán)益，鹽城工商局明確制定了一系列保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的具體措施。

(一)在行政許可方面。1.嚴(yán)格執(zhí)行企業(yè)名稱登記管理規(guī)定，保護(hù)市場(chǎng)主體名稱專用權(quán)。2.根據(jù)需要對(duì)市場(chǎng)主體股權(quán)變更登記啟動(dòng)實(shí)質(zhì)審查程序。近幾年來(lái)，鹽城市發(fā)生了多起股東不知情，被他人偽造簽名盜賣股權(quán)，最終引發(fā)行政爭(zhēng)議的情形。鑒于此，鹽城工商局作出明確規(guī)定：涉及股權(quán)變更的，登記受理人員要嚴(yán)格對(duì)照公司股東檔案中留存的簽名筆跡，并可以視情況建議出讓方到登記現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。此外，對(duì)于股東人數(shù)較多且具備條件的，登記受理人員還提供上門服務(wù)，到公司股權(quán)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)由相關(guān)股東確認(rèn)。3.在行政許可中加入法制監(jiān)督程序，加大對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的監(jiān)督措施。針對(duì)法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政許可的同級(jí)監(jiān)督難以找到切入點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)，制定出臺(tái)了《行政許可內(nèi)部監(jiān)督程序規(guī)定》，有效保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，避免了行政爭(zhēng)議的發(fā)生。

(二)在行政處罰方面。1.確立充分尊重當(dāng)事人的執(zhí)法理念。在立案后及時(shí)向當(dāng)事人發(fā)放權(quán)利和義務(wù)告知卡，告知當(dāng)事人享有的法定權(quán)利和義務(wù)。在案件辦理過(guò)程中，嚴(yán)格按照法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，保障當(dāng)事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán)。2.充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，做到合理行政。《江蘇省鹽城工商行政管理局行政處罰自由裁量權(quán)控制辦法》明確規(guī)定：當(dāng)事人因違法行為侵害他人合法權(quán)益，在工商行政管理機(jī)關(guān)查處過(guò)程中，當(dāng)事人能夠主動(dòng)賠償受害人全部經(jīng)濟(jì)損失，并取得受害人諒解的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定處罰種類或者幅度內(nèi)選擇低檔并從輕處罰，或者依法減輕處罰。3.統(tǒng)一行政處罰法律適用。針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)存在交叉、重疊、競(jìng)合、轉(zhuǎn)致適用多的情況，基層執(zhí)法人員在執(zhí)法中經(jīng)常出現(xiàn)法律適用不當(dāng)或者唯我所用的現(xiàn)象，及時(shí)組織全系統(tǒng)執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干專門進(jìn)行分類研究，歸納出當(dāng)前基層在行政執(zhí)法法律適用過(guò)程中遇到的41個(gè)疑難問(wèn)題，制定了《行政處罰若干疑難問(wèn)題法律適用的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在總則部分明確法律適用的基本原則，列舉工商執(zhí)法領(lǐng)域中的上位法、下位法、特別法和普通法；分則部分根據(jù)執(zhí)法業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行分類，分為無(wú)照經(jīng)營(yíng)及違反登記法規(guī)行為的法律適用、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律適用、制售假冒偽劣商品行為的法律適用、違法行為競(jìng)合與聚合行為的法律適用等，有效地解決了行政執(zhí)法中法律適用不一致的問(wèn)題。4.制定《江蘇省鹽城工商行政管理局行政處罰案件證據(jù)調(diào)查收集規(guī)則》。對(duì)一些尚無(wú)明確規(guī)定但又極易使當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害的情形作出限定。通過(guò)近幾年的努力，已經(jīng)形成了較為完善的“程序上分離制約、實(shí)體上統(tǒng)一法律適用、證據(jù)收集上規(guī)范運(yùn)作、自由裁量上公正合理”的四位一體執(zhí)法辦案監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制。

二、建立訴求表達(dá)機(jī)制，暢通與行政相對(duì)人的溝通渠道

執(zhí)法人員在履職過(guò)程中，堅(jiān)持以人為本，充分聽(tīng)取各類市場(chǎng)主體的訴求，尊重行政相對(duì)人的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，完善內(nèi)部制度，明確職責(zé)分工，全程溝通，以理服人。

(一)完善申訴、投訴、舉報(bào)人訴求登記制度。針對(duì)相關(guān)處(科)室時(shí)有推諉使群眾求告無(wú)門，以致激化矛盾并導(dǎo)致案件線索散失的情況，2008年10月專門出臺(tái)了《行政處罰程序內(nèi)部實(shí)施規(guī)則》，對(duì)國(guó)家工商總局28號(hào)令進(jìn)一步細(xì)化。案件線索受理登記機(jī)構(gòu)受理人員對(duì)所有外來(lái)線索進(jìn)行登記，填寫(xiě)《案件線索登記表》，并按照管轄范圍、職能分工及性質(zhì)內(nèi)容，自受理之日起二個(gè)工作日內(nèi)，提出線索處理意見(jiàn)，經(jīng)本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后移送案件承辦機(jī)構(gòu)處理。針對(duì)行政許可登記(特別是偽造股東簽名轉(zhuǎn)讓股權(quán))中，當(dāng)事人提交虛假證明材料騙取登記類投訴，為防止登記注冊(cè)科與監(jiān)督管理科發(fā)生相互推諉、扯皮情況的發(fā)生，專門明確了內(nèi)部分工。

(二)實(shí)施全程說(shuō)理式執(zhí)法。凡是涉及相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，均必須在法律文書(shū)中論法理，說(shuō)情理，講文理，對(duì)案件的定性、情節(jié)、法律適用、處罰裁量等事項(xiàng)作出透徹的分析說(shuō)明，使當(dāng)事人能夠知法、知情、知理。對(duì)當(dāng)事人提出的陳述和申辯意見(jiàn)不予采納的，均必須在處罰決定文書(shū)中闡明理由。為充分聽(tīng)取案件當(dāng)事人的陳述申辯意見(jiàn)，鹽城工商局于2008年4月10日印發(fā)了《關(guān)于建立健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，努力預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確要求：行政處罰告知書(shū)可以直接送達(dá)當(dāng)事人時(shí)，不得采取郵寄送達(dá)的方式；對(duì)于屬于聽(tīng)證范圍內(nèi)的案件，當(dāng)事人未提出聽(tīng)證要求的，法制機(jī)構(gòu)人員可以主動(dòng)約見(jiàn)當(dāng)事人，了解當(dāng)事人放棄聽(tīng)證權(quán)的原因，并直接聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯意見(jiàn)。

(三)實(shí)施案后回訪制度，推行跟蹤式服務(wù)。堅(jiān)持辦案單位自訪，法制監(jiān)察部門回訪，邀請(qǐng)糾風(fēng)辦抽訪等方式加強(qiáng)案后回訪工作。通過(guò)案后回訪工作，進(jìn)一步宣傳相關(guān)法律法規(guī)，了解當(dāng)事人違法行為整改情況，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)和建議，在工商職責(zé)范圍內(nèi)幫助當(dāng)事人解決困難，消除與當(dāng)事人之間的隔閡，同時(shí)，查找行政執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。

三、建立矛盾調(diào)處機(jī)制，從源頭上調(diào)節(jié)各方面的利益沖突

針對(duì)容易引發(fā)行政爭(zhēng)議的幾個(gè)環(huán)節(jié)，鹽城工商局在全系統(tǒng)建立矛盾調(diào)處機(jī)制，運(yùn)用工商行政管理職能，從源頭上調(diào)節(jié)各方面的利益沖突、預(yù)防和化解可能引發(fā)的各類行政爭(zhēng)議。

(一)化解市場(chǎng)主體之間的矛盾。對(duì)于各類市場(chǎng)主體之間發(fā)生的商標(biāo)侵權(quán)、商業(yè)秘密侵權(quán)、企業(yè)名稱侵權(quán)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、合同糾紛等涉及民事權(quán)益之爭(zhēng)，工商部門在履職過(guò)程中，始終堅(jiān)持在職能范圍內(nèi)，做好調(diào)解工作。即使在案件查處過(guò)程中，也堅(jiān)持先行做好民事權(quán)益的協(xié)調(diào)和解工作。

(二)化解市場(chǎng)主體投資人之間的矛盾。當(dāng)前，行政許可中許多歷史遺留問(wèn)題集中顯現(xiàn)出來(lái)，特別是對(duì)一些股權(quán)歸屬、股東簽名真?zhèn)巍⒐蓶|會(huì)及董事會(huì)決議效力、利害關(guān)系人權(quán)益保護(hù)等棘手問(wèn)題，當(dāng)事人均轉(zhuǎn)向工商部門要求行政確認(rèn)，而工商部門處理則缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，陷入了“師出無(wú)名”、進(jìn)退兩難的境地。對(duì)此，鹽城工商系統(tǒng)沒(méi)有一推了之，而是從實(shí)際出發(fā)，對(duì)具備條件的約請(qǐng)利益沖突各方進(jìn)行調(diào)解，對(duì)一些涉及利害關(guān)系人較多的糾紛，專門前往現(xiàn)場(chǎng)做好溝通和解工作。對(duì)于市場(chǎng)主體之間確實(shí)無(wú)法達(dá)成調(diào)解協(xié)議的。及時(shí)引導(dǎo)當(dāng)事人向法院通過(guò)訴訟程序處理。

(三)化解經(jīng)營(yíng)者與相鄰關(guān)系人之間的矛盾。工商部門核發(fā)執(zhí)照后，經(jīng)營(yíng)者往往由于三廢排放、噪聲擾民等與相鄰關(guān)系人發(fā)生矛盾，有的甚至產(chǎn)生激烈的沖突。對(duì)照相關(guān)法律法規(guī)，雖然解決此類沖突不屬于工商部門的職責(zé)范圍，完全可以移交相關(guān)部門處理。但從近幾年所發(fā)生的群訪事件來(lái)看，有些已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，工商部門身為行政機(jī)關(guān)理當(dāng)為地方政府分憂解困，為人民群眾排憂解難。在處理此類爭(zhēng)議中，一是要求經(jīng)營(yíng)者加大投入，完善設(shè)施，避免擾民；二是實(shí)施調(diào)解，由經(jīng)營(yíng)者作出補(bǔ)償；三是組織公開(kāi)聽(tīng)證，充分聽(tīng)取雙方的訴求和依據(jù)，依法處理。

(四)化解消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的矛盾。對(duì)消費(fèi)者權(quán)益糾紛，及時(shí)督促消費(fèi)者協(xié)會(huì)主動(dòng)及時(shí)受理，依法調(diào)處。對(duì)消費(fèi)者直接向工商行政管理機(jī)關(guān)提出申訴，主動(dòng)征詢其是否同意由消費(fèi)者協(xié)會(huì)先行調(diào)解處理，并保留相關(guān)證據(jù)材料，從而避免出現(xiàn)行政不作為爭(zhēng)議。在查處侵害消費(fèi)者合法權(quán)益案件時(shí)，始終堅(jiān)持民事賠償優(yōu)先的原則，讓消費(fèi)者權(quán)益得到最大限度的保護(hù)。

(五)化解執(zhí)法人員與行政相對(duì)人之間的矛盾。首先，在確定案件主辦人時(shí)，對(duì)與案件當(dāng)事人有利害關(guān)系依法應(yīng)當(dāng)回避的執(zhí)法人員一律回避。其次，在案件查處過(guò)程中，出現(xiàn)當(dāng)事人投訴執(zhí)法人員執(zhí)法不公、態(tài)度粗暴等情形時(shí)，工商局監(jiān)察部門和法制機(jī)構(gòu)立即進(jìn)行核實(shí)，一旦查實(shí)，立即更換執(zhí)法人員，避免當(dāng)事人出現(xiàn)對(duì)立抵觸情緒而引發(fā)行政爭(zhēng)議。

四、建立行政指導(dǎo)工作機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)主體行為自律

近幾年來(lái)，鹽城工商局積極探索構(gòu)建新型和諧監(jiān)管關(guān)系的行政指導(dǎo)方式，把“和諧、柔性”的執(zhí)法理念貫穿于整個(gè)過(guò)程，以示范、建議、勸導(dǎo)、提示、警示、鼓勵(lì)、提倡、限制、規(guī)范等非強(qiáng)制性方式，運(yùn)用理性化、人性化、服務(wù)化管理手段，彌補(bǔ)了單純行政強(qiáng)制、行政處罰等剛性手段的不足，有效地緩解了行政相對(duì)人的對(duì)立情緒，減少了行政爭(zhēng)議的發(fā)生。

(一)抓住可能引發(fā)行政爭(zhēng)議的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，運(yùn)用行政指導(dǎo)手段引導(dǎo)行政相對(duì)人規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為。2007年9月，鹽城工商局制定出臺(tái)了《行政指導(dǎo)工作規(guī)范》，在總則部分確定了行政指導(dǎo)的原則、適用情形、實(shí)施方式；分則具體分為行政許可類、監(jiān)督管理類、執(zhí)法辦案類、行政指導(dǎo)窗口四個(gè)部分，對(duì)行政指導(dǎo)的具體情形、程序作了明確的規(guī)定，同時(shí)對(duì)行政指導(dǎo)中使用的《行政事務(wù)提示書(shū)》、《行政告誡書(shū)》、《預(yù)先警示通知書(shū)》、《行政約見(jiàn)通知書(shū)》格式文本進(jìn)行了統(tǒng)一。依據(jù)工商行政管理職能，結(jié)合鹽城工商系統(tǒng)實(shí)際情況，明確從投資興業(yè)、市場(chǎng)主體知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等八個(gè)方面開(kāi)展行政指導(dǎo)工作。通過(guò)開(kāi)展行政指導(dǎo)工作，使全體執(zhí)法人員確立了“指導(dǎo)在先、服務(wù)到位”的執(zhí)法理念，改變了傳統(tǒng)的、以行政處罰為主的執(zhí)法方式，樹(shù)立了既有震懾力又有親和力的工商執(zhí)法形象，促進(jìn)全市各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)履職盡責(zé)到位。

(二)推行“三制三卡三書(shū)”，化解行政相對(duì)人對(duì)立情緒。在行政執(zhí)法辦案工作中全面推行“三制三卡三書(shū)”。“三制”，即首次不罰預(yù)警提示制(度)、違規(guī)市場(chǎng)主體強(qiáng)制培訓(xùn)制(度)、行政處罰案件公開(kāi)評(píng)審制(度)。消除了當(dāng)事人的對(duì)立情緒，增強(qiáng)了執(zhí)法的親和力，取得了較好的社會(huì)效果；“三卡”，即《當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)告知卡》、《案件跟蹤監(jiān)督卡》、《執(zhí)法辦案人員自律卡》。通過(guò)監(jiān)督卡反饋的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正不規(guī)范執(zhí)法行為；“三書(shū)”，即《行政執(zhí)法警示書(shū)》、《行政管理建議書(shū)》和《行政處罰案件回訪反饋書(shū)》。對(duì)在執(zhí)法辦案過(guò)程中，對(duì)企業(yè)、個(gè)體工商戶在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的漏洞、失誤，選擇具有代表性的，發(fā)放《行政管理建議書(shū)》，指導(dǎo)當(dāng)事人堵漏建制、有效整改、守法經(jīng)營(yíng)。使工商部門成為市場(chǎng)主體的免費(fèi)法律顧問(wèn)。近三年來(lái)，全系統(tǒng)共發(fā)放《案件跟蹤監(jiān)督卡》5200余份，收到當(dāng)事人反饋的意見(jiàn)600余條，均及時(shí)予以調(diào)查處理并回復(fù)相對(duì)人。通過(guò)向當(dāng)事人發(fā)放《案件跟蹤監(jiān)督卡》，對(duì)執(zhí)法人員辦案過(guò)程實(shí)施全過(guò)程、多方位監(jiān)督，及時(shí)掌握和了解可能引起行政爭(zhēng)議的各種情況。為預(yù)防行政爭(zhēng)議、爭(zhēng)取最佳處理結(jié)果贏得了時(shí)間。

五、建立訴前和解機(jī)制，形成化解行政爭(zhēng)議合力

由于行政爭(zhēng)議的一方是工商行政管理部門，所以，行政爭(zhēng)議一旦形成，僅靠工商部門自身努力則不僅難以妥善化解，而且社會(huì)效果也不理想。為此，鹽城工商局借助相關(guān)部門的力量，積極拓展化解行政爭(zhēng)議的途徑。

(一)與法院、政府法制辦、信訪辦等部門建立了聯(lián)席工作機(jī)制，及時(shí)掌握因行政行為引起的紛爭(zhēng)。在相對(duì)人向法院起訴或者申請(qǐng)復(fù)議后，法院或者上級(jí)機(jī)關(guān)法制部門立案前，主動(dòng)與當(dāng)事人溝通，并嚴(yán)格全面自查發(fā)生爭(zhēng)議的具體行政行為，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，最大限度保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，積極主動(dòng)與人民法院共同探索實(shí)踐行政訴訟訴前和解機(jī)制，并聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于建立行政訴訟訴前和解聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了訴前協(xié)調(diào)的基本原則、實(shí)施程序、方法步驟以及具體的工作規(guī)范要求，借助人民法院的司法權(quán)威，拓展與行政相對(duì)人的溝通渠道。

(二)及時(shí)主動(dòng)糾正不當(dāng)行政行為，不遮丑、不護(hù)短。在訴前協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)施過(guò)程中，更加注重自我糾錯(cuò)，對(duì)被訴具體行政行為確實(shí)存在程序違法或認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤的情形，立即采取相應(yīng)措施，糾正不當(dāng)行政行為，追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任，既促進(jìn)了依法行政，又保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，有效地化解了行政爭(zhēng)議。

責(zé)任編輯：王琳