2007年7月26日，國務(wù)院公布施行《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》即503號令，是在特殊立法背景下制定的一項特殊立法。筆者根據(jù)對503號令的執(zhí)法實(shí)踐談幾點(diǎn)粗淺理解。

一、關(guān)于工商部門的監(jiān)管范圍問題

503號令的調(diào)整范圍特別寬。503號令在對調(diào)整范圍的定義中，采用兩個立法技巧，一個是列舉式，一個是定義式。列舉式是把食品、食用農(nóng)產(chǎn)品、藥品都列舉出來。定義式是與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品，這是一個非常大的概念，凡是與人體健康和生命安全有關(guān)的產(chǎn)品都在503號令的調(diào)整范圍之內(nèi)?！秶夜ど炭偩株P(guān)于貫徹(國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定)的實(shí)施意見》(工商辦字[2007]176號)中要求“各級工商行政管理機(jī)關(guān)要按照《特別規(guī)定》的要求，對流通領(lǐng)域食品、食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，還要依據(jù)《特別規(guī)定》的要求，加大對建材、農(nóng)資、家用電器、低壓電器、兒童玩具、勞動防護(hù)用品、汽車配件、電線電纜、燃?xì)馄骶?、危險化學(xué)品等與人體健康和生命安全密切相關(guān)的產(chǎn)品的監(jiān)管力度，將食品安全監(jiān)管中行之有效的監(jiān)管制度，逐步擴(kuò)大到相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管工作中，認(rèn)真履行《特別規(guī)定》明確的監(jiān)管職責(zé)，確保執(zhí)法到位，切實(shí)保障市場消費(fèi)安全”。因此，工商機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)503號令對工商辦字[2007]176號文件中所列舉的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管。

二、關(guān)于不符合法定要求產(chǎn)品的理解

503號令中多次提到“不符合法定要求產(chǎn)品”。顯然“不符合法定要求產(chǎn)品”在這部法規(guī)中是一個十分重要的法律詞語，這種表述具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義，并對于今后管理產(chǎn)品、食品，包括進(jìn)出口商品有長遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。503號令第2條第二款規(guī)定，對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定。

首先，503號令明確了不符合法定要求的產(chǎn)品將受到嚴(yán)厲制裁。從503號令全文看，其核心內(nèi)容就是加大對違法生產(chǎn)經(jīng)營者的處罰力度，加重監(jiān)管部門的法律責(zé)任。針對法律監(jiān)管盲區(qū)和一些行政法規(guī)對某些違法行為處罰偏輕，導(dǎo)致違法成本過低問題，503號令提出對“不符合法定要求的產(chǎn)品”做出嚴(yán)厲處罰的規(guī)定，立法者的本意顯而易見就是增加違法成本，扼制產(chǎn)品違法行為，提升中國制造影響力，改善中國國際形象。

有執(zhí)法人員認(rèn)為不符合法定要求的產(chǎn)品是指不符合內(nèi)在質(zhì)量要求的產(chǎn)品，未通過強(qiáng)制性認(rèn)證或未取得許可證件的產(chǎn)品不能認(rèn)為是不符合法定要求產(chǎn)品。有的執(zhí)法人員認(rèn)為包裝、標(biāo)識不符合法律、法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)品不能認(rèn)為是不符合法定要求產(chǎn)品，如果把不符合法定要求產(chǎn)品理解為既包括內(nèi)在質(zhì)量又包括外在質(zhì)量，一些關(guān)于包裝標(biāo)識等違法行為勢必將受到503號令的嚴(yán)厲制裁，并且罰款額度很大，不好執(zhí)行。筆者認(rèn)為“不符合法定要求的產(chǎn)品”是指違反法律、法規(guī)、規(guī)章、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等的內(nèi)在質(zhì)量和外在要求，如包裝及標(biāo)識內(nèi)容不符合要求、未取得相關(guān)許可證件、內(nèi)在質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。

如果僅把不符合法定要求的產(chǎn)品理解為不符合內(nèi)在質(zhì)量要求的產(chǎn)品必然大大限制了503號令的作用。因?yàn)楫a(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量違法行為已有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》等法律規(guī)范，從而使503號令多次提到的具有重要法律意義的“不符合法定要求的產(chǎn)品”失去了存在的價值。不符合法定要求的產(chǎn)品在全文中多次出現(xiàn)，其法律含義理應(yīng)前后一致，如果將不符合法定要求的產(chǎn)品理解為不包括未通過強(qiáng)制性認(rèn)證或未取得許可證件的產(chǎn)品的話，那么503號令第6條第一款、第8條第三款、第15條第三項中的不符合法定要求的產(chǎn)品應(yīng)該怎么理解呢?以經(jīng)營未取得生產(chǎn)許可證食品和進(jìn)口沒有中文標(biāo)簽、中文說明書預(yù)包裝食品為例。是不是產(chǎn)品集中交易市場的開辦企業(yè)、產(chǎn)品經(jīng)營柜臺出租企業(yè)、產(chǎn)品展銷會的舉辦企業(yè)發(fā)現(xiàn)該食品后就不制止、不報告呢?是不是質(zhì)檢部門就不能將該食品進(jìn)貨人、報檢人、代理人列入不良記錄名單?是不是相關(guān)職能部門不可以對該食品采取查封、扣押措施?顯然不是的。我們很難想象未經(jīng)生產(chǎn)許可的食品、未經(jīng)3c認(rèn)證的電線電纜、未取得批準(zhǔn)文號的藥品是符合法定要求的，如果是這樣，國家監(jiān)管部門為什么還要設(shè)立執(zhí)行這些制度呢?

其次，違反503號令經(jīng)營不符合標(biāo)識、包裝等外在要求方面的產(chǎn)品并不意味著必須依503號令予以嚴(yán)懲。盡管503號令是一部具有特殊地位的行政法規(guī)，但它的法律地位畢竟是低于法律的?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第27條、第54條有專門對產(chǎn)品標(biāo)識的規(guī)定。有的產(chǎn)品標(biāo)識內(nèi)容要求是有國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)法律專門規(guī)定的，如肥料、食品等就必須適用《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《食品安全法》等法律。

再次，處罰力度大、執(zhí)行難不能成為不適用503號令的理由。監(jiān)管工作的前提就是要依法行政，我們可以變事后監(jiān)管為事前指導(dǎo)。及時、全面、準(zhǔn)確告知當(dāng)事人注意事項，對屢勸不聽或嚴(yán)重違法行為應(yīng)適用503號令的就必須依據(jù)503號令對其進(jìn)行嚴(yán)懲。無論如何依法行政，違法必究是我們都必須遵守的工作準(zhǔn)則。

三、關(guān)于503號令的適用價值

首先，503號令為工商部門拓展流通領(lǐng)域產(chǎn)品監(jiān)管提供了法律支撐。我國部門立法特征十分明顯，很多行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定一些產(chǎn)品由某些部門監(jiān)管，這種立法方式一定程度上削弱一些基本法律的作用，也一定程度排斥了工商部門對流通領(lǐng)域的產(chǎn)品監(jiān)管工作。很多執(zhí)法人員很迷茫，既然國家賦予我們流通領(lǐng)域產(chǎn)品質(zhì)量執(zhí)法權(quán)，但為什么有很多領(lǐng)域是我們管不了的呢?如《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)定國家認(rèn)證認(rèn)可部門對經(jīng)營無3C認(rèn)證的電線電纜監(jiān)管，《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定農(nóng)業(yè)部門對經(jīng)營冒用、偽造農(nóng)藥登記證的農(nóng)藥監(jiān)管等。當(dāng)我們清楚無3c認(rèn)證的電線電纜、冒用、偽造農(nóng)藥登記證的農(nóng)藥、冒用、偽造肥料登記證的肥料都是不符合法定要求的產(chǎn)品時就有充分的法律依據(jù)對其大膽監(jiān)管。

其次，503號令改變了工商部門以往查處一些違法行為的法規(guī)適用。對查處無照經(jīng)營503號令所調(diào)整的產(chǎn)品范圍的產(chǎn)品應(yīng)適用503號令第3條第四款，而不能再適用《無照經(jīng)營查處取締辦法》或《城鄉(xiāng)個體工商戶暫行條例》；對查處經(jīng)營503號令所調(diào)整的產(chǎn)品范圍中需要取得生產(chǎn)許可證未取得生產(chǎn)許可證的產(chǎn)品的行為，應(yīng)適用503號令第3條第四款，而不能適用《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》；對銷售農(nóng)資未執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)、進(jìn)銷貨臺賬制度、不能提供檢驗(yàn)報告或者檢驗(yàn)報告復(fù)印件銷售農(nóng)資產(chǎn)品的，不能適用《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》第9條、第14條，而適用503號令第5條；農(nóng)資交易市場開辦者未履行《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》第lO條第一、二項內(nèi)容要求的不能適用《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》15條而應(yīng)適用503號令第6條第二款?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)督管理辦法》第9條、10條、14條、15條的規(guī)定是否與503號令第5條、6條沖突的問題有必要進(jìn)一步探討，筆者認(rèn)為后出臺的國家工商總局45號令應(yīng)于國務(wù)院503令相關(guān)規(guī)定保持一致。

再次。503號令對工商日常監(jiān)管工作提出了更高的要求。503號令不僅加重了監(jiān)管部門法律責(zé)任，而且對監(jiān)管具體工作提出要求。我們在工作中一定要按照503號令相關(guān)要求操作，否則將有可能承擔(dān)工作風(fēng)險。503號令第12條要求監(jiān)管人員要依法行政。不得給予兩次以上罰款的行政處罰，該移送的移送，還要對檢查情況要記載、簽字、歸檔，公眾有權(quán)查閱監(jiān)督檢查記錄。第14條要求相關(guān)監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)違反本規(guī)定的行為，屬于其他監(jiān)督管理部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)立即書面通知并移交有權(quán)處理的監(jiān)督管理部門處理。有權(quán)處理的部門應(yīng)當(dāng)立即處理，不得推諉。因此工商執(zhí)法人員在巡查中發(fā)現(xiàn)無證加工食品、無證經(jīng)營餐飲時，應(yīng)作好書面記錄，也可以發(fā)出責(zé)令改正通知書，回來后進(jìn)行匯總歸類。屬流通領(lǐng)域及餐飲、生產(chǎn)環(huán)節(jié)有證無照的由工商部門管理，尚未取得前置許可證的則應(yīng)及時以書面形式告知有權(quán)部門，并抄報食品安全委員會，由有權(quán)部門進(jìn)行查處。第16條規(guī)定相關(guān)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為記錄制度，對違法行為的情況予以記錄并公布；對有多次違法行為記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者，吊銷許可證照。這要求我們建立業(yè)戶經(jīng)營檔案，及時全面準(zhǔn)確記錄、公布業(yè)主違法經(jīng)營行為。第19條規(guī)定：“舉報的事項屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)受理，并依法進(jìn)行核實(shí)、處理、答復(fù)；不屬于本部門職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交有權(quán)處理的部門，并告知舉報人”。按上述規(guī)定，12315投訴中心和工商所接到無證無照舉報的，也應(yīng)轉(zhuǎn)交有權(quán)部門并上報食品安全委員會。

責(zé)任編輯：吳凡