在全面提升行政效能的大背景下，工商部門的執(zhí)法效能亦面臨進(jìn)一步提升的現(xiàn)實(shí)需要，以適應(yīng)監(jiān)管社會主義大市場對執(zhí)法工作提出的更高要求。工商部門行政執(zhí)法活動(dòng)的一項(xiàng)重要組成部分是查辦經(jīng)濟(jì)違法案件，本文擬從辦案期限(周期)的概念及構(gòu)成入手，以上海市嘉定分局近年來的實(shí)際狀況為藍(lán)本，探討進(jìn)一步嚴(yán)格辦案期限，節(jié)約時(shí)間成本的方法，以利于提高執(zhí)法效能。

一、關(guān)于辦案期限(周期)的界定及理論分析

(一)相關(guān)概念及法律規(guī)定。期限一般是指法律規(guī)定或當(dāng)事人約定的一段時(shí)間，在此時(shí)間內(nèi)應(yīng)完成相應(yīng)的法律事實(shí)或約定事實(shí)。否則將導(dǎo)致一定的結(jié)果發(fā)生。辦案期限體現(xiàn)在法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件對辦案流程及環(huán)節(jié)時(shí)間限定的規(guī)定。

《行政處罰法》對行政執(zhí)法的辦案期限沒有作系統(tǒng)全面的規(guī)定，只是針對某些環(huán)節(jié)做了零散的規(guī)定。如第37條第二款對先行登記保存期限的規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！?/p>

《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)對工商部門的辦案期限做了較為系統(tǒng)的規(guī)定。特別是第57條和第65條，對辦案期限作了具體規(guī)定。從規(guī)定的內(nèi)容來看，體現(xiàn)了追求效益與節(jié)約成本相結(jié)合的原則。

(二)辦案期限(周期)的實(shí)踐構(gòu)成。工商部門執(zhí)法辦案的一般程序主要包括立案、調(diào)查取證、核審、決定四個(gè)階段，其中構(gòu)成辦案期限最核心的就是如何發(fā)現(xiàn)證據(jù)、固定證據(jù)和分析、運(yùn)用證據(jù)。由此可見，在實(shí)踐中嚴(yán)格辦案期限最主要的涉及六個(gè)步驟：線索整理、方案擬訂、調(diào)查取證、證據(jù)審查、事實(shí)認(rèn)定和定性處罰。這六個(gè)步驟是整個(gè)執(zhí)法辦案過程中期限彈性最大的環(huán)節(jié)，分析了解這六個(gè)步驟的具體特性對研討嚴(yán)格辦案期限的路徑具有關(guān)鍵意義。

1.線索整理。線索整理就是通過對收集、反饋來的各種信息進(jìn)行統(tǒng)一分析、梳理，從而排查出有違法嫌疑的活動(dòng)。這是辦案的向?qū)В傅那白唷?/p>

2.方案擬訂。根據(jù)違法嫌疑人的特點(diǎn)和違法行為特征，確定調(diào)查取證的方向和操作方法，任務(wù)是尋找突破口，選準(zhǔn)切入點(diǎn)，設(shè)計(jì)詳細(xì)的計(jì)劃。

3.調(diào)查取證。包括發(fā)現(xiàn)證據(jù)和固定提取證據(jù)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)及時(shí)、迅速準(zhǔn)確、細(xì)致深入、全面客觀。因此執(zhí)法人員必須明確調(diào)查取證的權(quán)限和措施，掌握調(diào)查取證的規(guī)則和方法，并能靈活運(yùn)用辦案的各種策略和技巧。

4.證據(jù)審查。依照證據(jù)的有關(guān)規(guī)則，對證據(jù)的來源、內(nèi)容、形式及其特點(diǎn)進(jìn)行分析、研究和鑒別，目的在于確定證據(jù)的證明效力。

5.事實(shí)認(rèn)定。運(yùn)用有效證據(jù)認(rèn)定違法事實(shí)，既要查清案件的主體事實(shí)、行為事實(shí)和結(jié)果事實(shí)，又要掌握違法行為發(fā)生的動(dòng)態(tài)過程。

6.定性處罰。定性處罰就是運(yùn)用相關(guān)的法律、法規(guī)對已認(rèn)定的違法行為作出性質(zhì)判斷和處罰的過程，包含兩項(xiàng)內(nèi)容，即性質(zhì)認(rèn)定和給予處罰。

(三)節(jié)約辦案時(shí)間成本的必要性分析。1.公正效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性要求辦案要節(jié)約時(shí)間成本。公正和效益是執(zhí)法活動(dòng)的永恒主題，公正優(yōu)先、兼顧效益是基本原則。工商部門在執(zhí)法活動(dòng)中，以前一直強(qiáng)調(diào)客觀真實(shí)的發(fā)現(xiàn)，可以不計(jì)時(shí)間成本。即使在今天，在具體的執(zhí)法實(shí)踐中，這種觀念的影響仍然存在。公正在法律中的第二個(gè)意義就是效益，“遲來的正義非正義”，隨著時(shí)間的拖延，執(zhí)法成本勢必也消耗得更多。2，212商部門執(zhí)法資源稀缺要求辦案要節(jié)約時(shí)間成本。正因?yàn)閳?zhí)法資源貧乏，才更需要合理分配資源、減少時(shí)間成本投入引發(fā)的各種資源的消耗，注重執(zhí)法活動(dòng)的效益。目前工商部門執(zhí)法辦案的范圍廣、數(shù)量多、難度大。有限的執(zhí)法資源必須得到有效的運(yùn)用，才能保證具體案件處理的公正。

二、影響辦案周期的主要因素

(一)組織管理水平。組織管理水平是指組織執(zhí)法辦案和規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)部管理的協(xié)調(diào)、控制的科學(xué)化程度。包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、分工協(xié)作的優(yōu)化程度，工作規(guī)程、管理制度的約束效力。組織管理水平關(guān)系到機(jī)構(gòu)職能是否得到整合、人員潛能能否充分發(fā)揮、分工協(xié)作是否合理有效、規(guī)程制度是否完善落實(shí)，是影響執(zhí)法辦案時(shí)間成本升降的必然因素。

(二)執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。人是公平交易執(zhí)法諸要素中最為活躍的因素，某種意義上，執(zhí)法辦案干部素質(zhì)的提高是時(shí)間成本下降的關(guān)鍵。執(zhí)法辦案干部培訓(xùn)要注重職業(yè)道德教育的針對性、法制教育的系統(tǒng)性、知識更新教育的全面性，不斷提高執(zhí)法隊(duì)伍的職業(yè)道德水準(zhǔn)、依法行政能力、業(yè)務(wù)技能水平，引導(dǎo)樹立成本觀和效益觀，從而造就一支作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、執(zhí)法有力、辦案高效的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。

(三)具體案件質(zhì)量。工商部門查處經(jīng)濟(jì)違法案件中行政強(qiáng)制和彳亍政處罰的有效程度主要體現(xiàn)在申辯、陳述、聽證發(fā)生率、行政復(fù)議維持率、行政訴訟勝訴率和社會公眾(含行政相對人)認(rèn)可程度等方面。無效或有效性低的案件，往往會增加執(zhí)法難度，造成辦案周期的延長，甚至導(dǎo)致案件被撤銷或確認(rèn)為違法，從而導(dǎo)致辦案時(shí)間成本不必要的增加。

(四)經(jīng)營者、消費(fèi)者的維權(quán)意識和能力。即市場交易關(guān)系主體運(yùn)用法律法規(guī)維護(hù)自身合法權(quán)益的意識和能力。特別是在依舉報(bào)、申訴而發(fā)現(xiàn)的案件中，其舉報(bào)、申訴的有效性直接影響工商部門處理經(jīng)濟(jì)違法行為的時(shí)間成本消耗：在具體案件中，違法行為主體對自身行為性質(zhì)的認(rèn)識程度和法律理解能力也是影響案件查辦進(jìn)度的重要因素，某些案件當(dāng)事人因自身文化程度等影響，對工商部門的調(diào)查處理產(chǎn)生抵觸情緒和不配合心態(tài)，為執(zhí)法人員的調(diào)查取證帶來一定難度，這也需要工商部門長期有效的法治宣傳和辦案干部的技巧來化解。

(五)社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的靈敏程度。市場交易關(guān)系主體參與市場監(jiān)督的渠道順暢程度，是確保執(zhí)法辦案時(shí)效性和工商部門執(zhí)法隊(duì)伍快速反應(yīng)的基本要素，也會影響執(zhí)法辦案的時(shí)間成本。

三、工商執(zhí)法辦案效能提升的若干機(jī)制

(一)案前評估和案后回顧機(jī)制。案前做好評估可以避免在查辦過程中的無序和盲動(dòng)，爭取少走彎路，提高調(diào)查取證的針對性和有效性。案后做好回顧可以總結(jié)查辦過程中的得失，對今后查辦同類型案件提供借鑒，進(jìn)而提高批量案件的查辦效能。

接到案件線索后，執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)要及時(shí)啟動(dòng)案前評估機(jī)制，執(zhí)法辦案干部要做好預(yù)案，主要分析以下幾方面情況：對已掌握的案件線索進(jìn)行分析，研究案件當(dāng)事人可能存在哪些違法行為，明確案件的主要查處方向，對案件的定性依據(jù)做到心中有數(shù)；對已經(jīng)掌握的證據(jù)進(jìn)行分析，在與當(dāng)事人交談前盡可能多掌握證據(jù)，研究這些證據(jù)的有效性、證明力，以及定性違法行為所需要的證據(jù)和證明方法，對案件的證據(jù)鏈形成過程做到心中有數(shù)；對案件當(dāng)事人情況進(jìn)行摸底，包括對其經(jīng)營規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)規(guī)律、有關(guān)人員的性格特征等進(jìn)行分析，研究案件的切入點(diǎn)和突破口，確定主要證據(jù)的取證方向和證明內(nèi)容等。

案件辦理完結(jié)后，執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)要有一套案后回顧機(jī)制，特別是對典型案件和新型案件要認(rèn)真進(jìn)行回頭看，總結(jié)辦案的得失。案后回顧主要應(yīng)包括以下內(nèi)容：辦案思路、調(diào)查取證的過程和方式的得失，回顧一下有什么不足之處，如果換一種方式方法是否會效率更高，是不是會有更好的結(jié)果；案件證據(jù)形式和證明過程的得失，回顧一下有什么缺失和不完善之處，是否有另一種證據(jù)形式既能有效證明違法事實(shí)，又簡便靈活方便調(diào)查取證工作開展；案件法規(guī)適用以及當(dāng)事人對處理認(rèn)可程度的得失，回顧一下在定性定量、對當(dāng)事人進(jìn)行說服教育方面有什么不到之處，有哪些方面需要進(jìn)一步改進(jìn)。

(二)重點(diǎn)復(fù)雜案件指導(dǎo)督辦機(jī)制。對一些案情重大或涉及面復(fù)雜的案件，單單依靠基層辦案部門(一般是工商所)的力量往往會遇到很大的障礙，進(jìn)而影響案件的及時(shí)查辦，帶來時(shí)間成本的浪費(fèi)。而作為上級工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)建立一套針對此類案件的指導(dǎo)督辦機(jī)制，在需要時(shí)及時(shí)介入，一方面是具體指導(dǎo)突破案情，一方面是限期督辦排除障礙，使得相關(guān)案件能夠及時(shí)順利查辦，提高執(zhí)法辦案的整體效能。

指導(dǎo)督辦機(jī)制的具體對象，從一般意義上來說，以下案件應(yīng)納入指導(dǎo)督辦的范圍：案值較大的案件(具體數(shù)額根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和部門實(shí)際決定)；案情復(fù)雜，調(diào)查取證和適用法律法規(guī)存在難點(diǎn)的案件；案件牽涉面較廣，存在較大阻力的案件；社會影響重大的區(qū)域性案件；上級機(jī)關(guān)交辦批辦的案件；領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為應(yīng)指導(dǎo)督辦的案件。

指導(dǎo)督辦機(jī)制的具體措施包括：對符合條件的案件由上級工商行政管理機(jī)關(guān)公平交易部門向基層辦案部門制發(fā)督辦單，并規(guī)定案件辦案期限；承辦部門接到督辦通知后，應(yīng)迅速制定案件辦理方案并組織實(shí)施，在辦理過程中發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜、情況特殊的，可向上級工商行政管理機(jī)關(guān)提請協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，上級機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，對案件查辦予以具體指導(dǎo)，在有需要時(shí)及時(shí)抽調(diào)、充實(shí)辦案的人力、財(cái)力、物力，確保辦案的需要；承辦部門應(yīng)在督辦通知書規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦理完畢，不能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)提前書面報(bào)告，陳述原因，并提出解決方案；對督辦案件，承辦單位要責(zé)任到人，實(shí)現(xiàn)過錯(cuò)責(zé)任追究制，對督辦案件不及時(shí)查處，因人為原因未能按規(guī)定時(shí)限完成查處工作的或不按規(guī)定向上級報(bào)告案情、隱瞞重要案情，造成重大后果的要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

(三)案件流程約束性管理機(jī)制。在具體的案件查辦過程中，決定時(shí)間成本的關(guān)鍵在于承辦人，實(shí)踐中往往不同的承辦人員或者同一承辦人在不同的階段，其案件查辦效率參差不齊，重要的原因就是缺乏約束性。因此，在流程管理上，通過信息化和規(guī)范化手段，提高承辦人員的自律程度，可以有效避免案件流轉(zhuǎn)慢、案件久拖不決或隨意超越案件期限的現(xiàn)象。

執(zhí)法辦案工作按照流程實(shí)行信息化管理，執(zhí)法人員在日常執(zhí)法檢查、巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)的案源，辦案單位在接到申訴、舉報(bào)、投訴或者其他機(jī)關(guān)移送、上級交辦的案件或其他途徑發(fā)現(xiàn)的案源后，承辦人員應(yīng)及時(shí)登錄“行政處罰與執(zhí)法監(jiān)督”系統(tǒng)，將線索情況錄入系統(tǒng)，并根據(jù)情況及時(shí)決定是否啟動(dòng)辦案程序，在案件查處的整個(gè)過程中，禁止在系統(tǒng)外“操作”。并保持系統(tǒng)錄入與實(shí)際操作的同步性。任何辦案單位和辦案人員不得違反辦案流程擅自處置案源。上級工商行政管理機(jī)關(guān)公平交易和法制部門要加強(qiáng)對基層辦案單位流程信息化管理的監(jiān)督，信息部門要配合對“行政處罰與執(zhí)法監(jiān)督”系統(tǒng)的檢查。

辦案單位要加強(qiáng)對具體案件的流程跟蹤，通過“案件流程控制表”、“案件初審自查表”等形式突出時(shí)效管理，增強(qiáng)整個(gè)案件流程管理的透明度，用法定程序約束人、管理人。通過對案件的進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤，對于案件是否經(jīng)過有效審批，是否超越法定期限，目前處于哪一階段等做到一目了然，辦案單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從宏觀上掌握案件處理情況，對于處于“非正?！睜顩r的案件，應(yīng)及時(shí)向承辦人員了解情況，共同做出解決方案，保障相關(guān)案件的順利查辦。同時(shí)體現(xiàn)糾錯(cuò)反饋功能，通過自查、互查、法制員核查等發(fā)現(xiàn)問題，繼而提出糾錯(cuò)方案并反饋到案件承辦人，從而有效地解決問題，避免相關(guān)錯(cuò)誤導(dǎo)致辦案周期的延長。

(四)積案定期清理機(jī)制。實(shí)踐中，各辦案單位都存在因種種原因而逾期無法終結(jié)的案件，長期積壓必然導(dǎo)致辦案單位平均辦案周期的拖長，因此如何處理積案也是嚴(yán)格辦案期限的一個(gè)重要方面。上級工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)指導(dǎo)基層辦案單位建立積案定期清理機(jī)制，查明未按期結(jié)案的原因并擬定處理方案，防止案件久拖不結(jié)并堅(jiān)決杜絕案件無結(jié)而終的現(xiàn)象。

積案清理可根據(jù)實(shí)際情況每半年或每季度開展一次，清理可分為自查、整改、復(fù)查三步走。自查階段由各辦案單位對所辦案件情況進(jìn)行自查，對未結(jié)或未全部執(zhí)行到位的案件說明原因，并擬定整改方案，報(bào)告上級工商行政管理機(jī)關(guān)。整改階段由上級機(jī)關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，召集案件承辦單位及公平交易、法制、財(cái)務(wù)、監(jiān)察等部門，對清理出的案件進(jìn)行核查，結(jié)合案件承辦單位的上報(bào)方案，根據(jù)具體情況做出繼續(xù)調(diào)查、終結(jié)、減免執(zhí)行或者撤案等決定，由案件承辦單位在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行整改規(guī)范。復(fù)查階段由公平交易、法制部門組織人員對本次積案清理工作進(jìn)行檢查，查看清理完畢的案件是否按要求進(jìn)行整改規(guī)范，在案件處理過程中是否有違法違紀(jì)等行為，并將檢查情況報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)。

以上討論的幾個(gè)機(jī)制只是如何節(jié)約時(shí)間成本的部分舉措，在實(shí)踐中，各工商辦案部門還可以根據(jù)自身情況采取加強(qiáng)辦案干部程序意識教育，編寫典型、系列案件的規(guī)范操作指南，提高執(zhí)法人員辦案技能熟悉程度等方式。

責(zé)任編輯：吳凡