當(dāng)前，國內(nèi)的無證無照經(jīng)營(簡稱無照經(jīng)營)存在成因復(fù)雜、個體差異大，涉及法律法規(guī)及職能部門眾多等現(xiàn)實特點，依靠傳統(tǒng)單一的行政手段進(jìn)行整治規(guī)范，不但效率低下且容易激化社會矛盾。本文嘗試改變監(jiān)管者的單一視角，引入無照經(jīng)營社會化規(guī)制概念。并在此基礎(chǔ)上，從政府、業(yè)主、公眾等多維度視角來應(yīng)用利益相關(guān)者理論，圍繞明確相關(guān)方責(zé)任、削弱無照經(jīng)營根基、引導(dǎo)無照經(jīng)營轉(zhuǎn)化等思路，探討各種社會化規(guī)制的手段及其效用，為無照經(jīng)營問題的長效解決提出可行設(shè)想，以期形成全社會關(guān)注無照、全社會出力遏制無照的良性氛圍。

一、傳統(tǒng)行政整規(guī)手段的缺陷和不足

隨著轉(zhuǎn)型期社會多元化趨向的不斷深化，以責(zé)令改正、限令停業(yè)、罰款乃至強行取締等為主要手段的傳統(tǒng)無照整規(guī)手段已日成強弩之末，即使近些年引入了柔性監(jiān)管、行政疏導(dǎo)等新的監(jiān)管理念，各職能部門在處置無照經(jīng)營時仍多停留在治標(biāo)不治本的層面上，無照經(jīng)營已成為監(jiān)管部門頭痛又不得不面對的難題。

筆者認(rèn)為，單純的行政整規(guī)手段存在四大難以彌補的缺陷：一是有悖于公平和諧的社會理念。無照經(jīng)營屢禁不絕的根源在于它能創(chuàng)造一定的就業(yè)機(jī)會并能滿足一部分中低端消費需求，而剛性和缺乏補償決定了行政整規(guī)手段在面對弱勢群體時會表現(xiàn)出不公平性，也容易與“和諧”這一基本社會理念產(chǎn)生沖突。二是職能部門有分工卻難合作。在傳統(tǒng)的“工商包打無照”和近些年“誰審批誰監(jiān)管”等理念的對碰下，無照經(jīng)營監(jiān)管職責(zé)出現(xiàn)了模糊化趨向，許多新興行業(yè)更成了監(jiān)管盲區(qū)。如文化部門在網(wǎng)吧地域布局上傾向于城鎮(zhèn)核心區(qū)，導(dǎo)致工商部門疲于應(yīng)付城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域的“黑網(wǎng)吧”問題。但相關(guān)矛盾至今一直無法得到解決。一些地方雖然由工商牽頭成立了“查無辦”或“清無辦”，但一個部門牽頭調(diào)動多個部門開展具體行政行為的體制注定其效率有限。三是監(jiān)管力量難以滿足行政整規(guī)要求。無照經(jīng)營分布的廣泛性和經(jīng)營的靈活性，導(dǎo)致行政部門有限的執(zhí)法力量只能是杯水車薪，許多無照窩點不能被及時發(fā)現(xiàn)和處置。另一方面，無照業(yè)主普遍素質(zhì)不高、法制意識不強，剛性行政監(jiān)管容易引起消極對抗甚至暴力抗法，使行政監(jiān)管力量更顯捉襟見肘。四是“光驅(qū)不引”難以實現(xiàn)長效監(jiān)管。行政整規(guī)手段對無照的處置，形象地說就是把“無照”往“有照”這個方向驅(qū)趕，但由于缺少客觀利好吸引和無照業(yè)主的主觀認(rèn)同，加之監(jiān)管手段落后，存在“驅(qū)而不散”、“驅(qū)而不走”等突出問題，許多無照業(yè)主“等、看、比、拖、賴”等逃避情緒嚴(yán)重，難以實現(xiàn)長效監(jiān)管。

二、基于利益相關(guān)者的無照經(jīng)營社會化規(guī)制理念

利益相關(guān)者原是一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，指的是企業(yè)周圍存在的許多關(guān)系到企業(yè)生存的利益群體以及企業(yè)目標(biāo)實現(xiàn)過程中受影響的個人和群體。從合作性和威脅性兩個維度進(jìn)行分類，利益相關(guān)者可細(xì)分為四種類型。即支持型(從企業(yè)經(jīng)營中獲益)、邊緣型(與企業(yè)經(jīng)營關(guān)系不大)、不支持型(因企業(yè)經(jīng)營而利益受損)以及混合型(在企業(yè)經(jīng)營中利弊兼得)。如將上述概念引入無照經(jīng)營這一具體的經(jīng)濟(jì)行為，則無照經(jīng)營的利益相關(guān)者也可分為四類：一是從無照經(jīng)營中獲利的支持型群體，主要包括無照經(jīng)營業(yè)主、上下游供貨商、提供場所的房東、提供水電等經(jīng)營要素的公用企業(yè)、得到相關(guān)便利的消費者以及在無照經(jīng)營中就業(yè)的雇工；二是與無照經(jīng)營基本沒有利益瓜葛的邊緣型群體，主要包括未受影響的周邊居民、其他中高端消費群體以及村、社區(qū)基層工作人員(不考慮無照經(jīng)營引發(fā)居民或村民到基層組織投訴的情況)：三是因無照經(jīng)營存在而受到利益損害的不支持型群體，主要包括負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政部門、同業(yè)合法經(jīng)營者以及因無照經(jīng)營存在而給其帶來困擾的人群(如小餐飲的樓上住戶，在黑網(wǎng)吧上網(wǎng)孩子的家長等)；四是既因無照經(jīng)營存在帶來便利又受到一定利益損害的混合型群體，如馬路市場周邊的普通居民，雖然買菜方便實惠了，但出行會受到影響。

無照經(jīng)營社會化規(guī)制的執(zhí)行，就是要按照無照經(jīng)營的利益相關(guān)者分類，動員全社會力量，運用全社會資源，針對性地提出處置措施，全方位遏制無照經(jīng)營存在和發(fā)展的主客觀條件，以此來規(guī)范、引導(dǎo)和制約無照經(jīng)營行為。具體來說：對于支持性群體，要以不同的方式減輕其從事或支持無照經(jīng)營的沖動；對邊緣型群體，要努力動員其主動參與無照經(jīng)營的監(jiān)管和監(jiān)督；對于不支持型群體，要強化其檢舉或處置無照經(jīng)營的能力：對于混合型群體，要挖掘并放大其反對無照經(jīng)營的沖動，壓制其支持的沖動。從理念上來對比，行政整規(guī)強調(diào)政府運用行政權(quán)力對無照經(jīng)營進(jìn)行剛性管制：而社會化規(guī)制則設(shè)想通過社會化手段引導(dǎo)不同的利益相關(guān)者主動遏制無照經(jīng)營的存在和發(fā)展，是一種包含行政整規(guī)的社會化大監(jiān)管。

三、無照經(jīng)營社會化規(guī)制的手段及其效用

有了無照經(jīng)營社會化規(guī)制的理念，更重要的是要有可行且有效的規(guī)制手段，國家將無照監(jiān)管納入社會綜治目標(biāo)考評，使得無照規(guī)制可利用的手段大大豐富，其中即使有些手段由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會和行政體制等條件的制約可能無法立即付諸實施，但我們可以先行籌備和謀劃，并在地方政府系統(tǒng)考慮某些復(fù)雜社會問題的解決時先行將之納入其中。

(一)加快商事登記立法步伐。建立商事登記豁免制度。為破解行政整規(guī)手段對小規(guī)模無照業(yè)主造成的壓力和不公，我國應(yīng)盡快完成商事登記立法(也可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點)，明確對農(nóng)、林、漁、牧業(yè)者、小型商販、家庭手工業(yè)者等小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營者免于商事登記，歸人鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府工貿(mào)辦進(jìn)行備案，各職能部門則依據(jù)備案信息及各自職責(zé)開展監(jiān)管。這樣既能將大量較小的無照經(jīng)營納入規(guī)范管理，也避免給處于社會中下層的小業(yè)主增加謀生壓力，防止可能由此產(chǎn)生的社會矛盾激化。商事登記豁免在澳大利亞、新西蘭等多個國家以及我國的臺灣地區(qū)均已推行且取得了不錯的執(zhí)行效果，是當(dāng)前化解小規(guī)模業(yè)主無照經(jīng)營沖動，破解無照經(jīng)營難題的最根本手段。

(二)加大對公用企業(yè)及場所提供者的管制，控制無照經(jīng)營基礎(chǔ)要素。任何無照經(jīng)營活動都離不開水電、場地等基礎(chǔ)要素的支持，但當(dāng)前情況下，不論是提供水、電、網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)服務(wù)的公用企業(yè)，還是提供場地的房東。對自身促成無照經(jīng)營而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任都沒有足夠的認(rèn)識。要減輕此類利益獲得者支持無照經(jīng)營的沖動，除了要加大普法宣傳之外，地方政府還應(yīng)充分發(fā)揮對公用企業(yè)的主管作用，明確各企業(yè)在整規(guī)無照經(jīng)營中的職責(zé)。發(fā)揮其公共資源掌控權(quán)，切斷無照經(jīng)營存續(xù)條件(無照經(jīng)營的場地提供者為國家或集體單位的，也能適用上述做法)；同時，建立公用企業(yè)與無照整規(guī)綜合部門的雙向聯(lián)系制度，及時互通信息，提高對無照經(jīng)營的處置效率。對場地提供者為私營企業(yè)或個人的，要運用部門行政告誡、群眾輿論施壓、基層自治組織引導(dǎo)直至行政處罰等方式，分門別類予以應(yīng)對，由房東收回出租的場地或者監(jiān)督無照經(jīng)營租戶辦理證照。

(三)重構(gòu)地方政府及職能部門對無照經(jīng)營的監(jiān)管體系。無照經(jīng)營監(jiān)管中職責(zé)不清、相互推諉是造成監(jiān)管效率低下的重要原因，因此有必要對當(dāng)前監(jiān)管體制進(jìn)行重構(gòu)?？梢钥紤]以“查無辦”“清無辦”為雛形，并改變由工商牽頭的做法，在市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)逐級建立以“政府牽頭，部門合作”為核心的無照整規(guī)體系，并形成明文制度。無照問題由各級人民政府負(fù)總責(zé)，承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)和考核職能，相關(guān)部門則按照“誰發(fā)證(照)，誰負(fù)責(zé)管理”的原則參與無照經(jīng)營的處置，遇到職責(zé)不明的情況，則由地方政府指定由某一部門承擔(dān)主要處置責(zé)任。在明確監(jiān)管職責(zé)的情況下，開展“面向結(jié)果”(即只考量無照處置結(jié)果)的橫向和豎向考核，即由上級政府對下級政府進(jìn)行綜合考核，由地方政府對同級職能部門進(jìn)行履職考核。只有充分明確責(zé)任，切實加大考核力度，才能真正提高行政管理部門對無照經(jīng)營的遏制效力。

(四)充分發(fā)揮基層群眾自治性組織和民眾個體在無照經(jīng)營監(jiān)管中的作用。受人力所限，職能部門對無照經(jīng)營的監(jiān)管難免有“地域盲區(qū)”和“時間真空”，只有明確村委會、居委會等基層群眾自治組織對無照經(jīng)營的屬地發(fā)現(xiàn)及疏導(dǎo)職責(zé)，同時發(fā)揮民眾個體的監(jiān)督作用，才能真正解決行政監(jiān)管力量不足的問題，這也是將無照經(jīng)營的邊緣型群體轉(zhuǎn)化為遏制力量的可行辦法。具體操作中，可以將無照經(jīng)營的發(fā)現(xiàn)、疏導(dǎo)、消除及轉(zhuǎn)化工作量化為村及社區(qū)的相關(guān)工作目標(biāo)并定期進(jìn)行考核，也可結(jié)合文明村(社區(qū))的創(chuàng)建活動進(jìn)行集中突破。要建立雙向溝通機(jī)制，既要發(fā)揮村(社區(qū))干部對無照經(jīng)營的發(fā)現(xiàn)、教育和引導(dǎo)作用，也要聽取他們對化解具體無照事例的意見建議，做到全面了解、區(qū)別對待，減輕無照查處工作的壓力。對普通民眾而言，除了加強宣教、營造民意監(jiān)督氛圍之外，還可以通過在村委(社區(qū))公共區(qū)域公布無照經(jīng)營戶名單等辦法。教育勸導(dǎo)轄內(nèi)居住人口不到無照經(jīng)營點就業(yè)或消費。

(五)利用信息技術(shù)手段明確社會化無照監(jiān)管流程。除了明確部門職責(zé)和動員全社會力量參與之外，提升無照監(jiān)管效率還需要摸清監(jiān)管底數(shù)、優(yōu)化監(jiān)管流程、形成監(jiān)管合力。為了解決無照信息溝通問題，可以考慮建立一套覆蓋地方政府、職能部門及基層村(社區(qū))組織的社會綜治信息系統(tǒng)，無照經(jīng)營信息將作為其中一項重要內(nèi)容在系統(tǒng)內(nèi)完成輸入、分流、處置和反饋等流程。具體來說，村、社區(qū)干部包括工商責(zé)任區(qū)干部應(yīng)成為第一責(zé)任人負(fù)責(zé)無照經(jīng)營案源的線索收集及事實發(fā)現(xiàn)，并須將其基本信息及前期疏導(dǎo)情況及時錄入系統(tǒng)；那些無法疏導(dǎo)的無照經(jīng)營則變成行政整規(guī)目標(biāo)，按分工流轉(zhuǎn)給負(fù)主要責(zé)任的職能部門處理，地方政府在該數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中可以直觀高效地發(fā)揮牽頭、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的作用。此外，還可設(shè)計無照經(jīng)營分級制度，對制假售劣、污染環(huán)境、危害百姓身心健康的無照經(jīng)營要提高警示等級，以便第一時間被錄入、分流和處理。當(dāng)然，信息流程化處置無照的方法需要一定的硬件支持和軟件操作技能，難以一蹴而就；但信息化監(jiān)管是今后社會事務(wù)管理發(fā)展的大方向，也是增強不支持群體處置無照經(jīng)營能力的重要抓手，因此要堅定信心。逐步推行和完善。

(六)建立社會補償機(jī)制促動無照業(yè)主主動辦照。缺乏補償機(jī)制是行政整規(guī)手段受到弱勢無照業(yè)主抵觸的根本原因，如果我們能借助各種途徑讓中小業(yè)主在辦理證照依法承擔(dān)社會責(zé)任的同時，能享受到一定的社會待遇作為補償，則可逐步消解無照業(yè)主對無照經(jīng)營的堅定支持，這對引導(dǎo)其主動辦理證照，避免剛性執(zhí)法激化社會矛盾都具有一定的作用。當(dāng)前社會條件下，可行的補償手段主要有：一是稅收。即在地方政府主導(dǎo)下，由稅務(wù)部門對微利經(jīng)營行業(yè)及中低收入群體的正當(dāng)謀生行為予以減稅、免稅或退稅，由此產(chǎn)生的稅收缺口由地方政府在預(yù)算中加以通盤考慮；稅收優(yōu)惠限于有照戶，對無照戶仍要處以行政處罰，并補繳個人所得稅等稅費，征收標(biāo)準(zhǔn)可參照同業(yè)平均經(jīng)營及收入水平。二是社會保障。允許有照戶及其直系親屬憑營業(yè)執(zhí)照及相關(guān)證明參加本地社會養(yǎng)老保險，允許其辦理城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，政府可對其適當(dāng)予以基礎(chǔ)補貼。三是銀行個人信用。將經(jīng)確認(rèn)的無照經(jīng)營行為列入業(yè)主個人的不良信用信息，同時將有照經(jīng)營作為提升業(yè)主誠信度的信息，會對無照經(jīng)營產(chǎn)生巨大的引導(dǎo)作用。四是教育、就業(yè)等其他社會待遇。對合法經(jīng)營的個體業(yè)主，可允許其子女在其實際經(jīng)營地就近入學(xué)，享受學(xué)區(qū)居民待遇；其家人在本地?fù)駱I(yè)也可享受本地戶籍人員待遇：對外來人員無照經(jīng)營疏導(dǎo)難題，在辦照后給予他們適當(dāng)?shù)纳鐣隹芍^是治本之舉。

(七)其他規(guī)制手段。無照經(jīng)營社會化規(guī)制的手段還有很多，并會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步日趨成熟。當(dāng)前可能的規(guī)制手段還有：一是控制無照經(jīng)營其他經(jīng)營要素。比如對無照經(jīng)營食品行為，可禁止批發(fā)戶向無照業(yè)主銷售食品；可推廣網(wǎng)絡(luò)廣告資質(zhì)驗證。防止無照業(yè)主通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)展產(chǎn)銷業(yè)務(wù)等。二是開展聯(lián)合行政指導(dǎo)。對涉及多項前置的無照經(jīng)營，要加大多部門的聯(lián)合行政指導(dǎo)(疏導(dǎo))的力度，及早讓業(yè)主對能否辦理證照、如何辦理證照心中有底，避免部門各管一塊帶來的疏導(dǎo)效率低下的問題。三是保持適當(dāng)力度的行政強制手段。對無法疏導(dǎo)、危害群眾身心、影響百姓生活的少數(shù)無照經(jīng)營行為，該重拳打擊取締的決不能姑息。

四、工商部門在無照經(jīng)營社會化規(guī)制中應(yīng)發(fā)揮的作用

無照經(jīng)營實行社會化規(guī)制并不是撇清了工商部門的“清無”責(zé)任，相反，我們需要承擔(dān)起更加復(fù)雜，更加綜合性的職責(zé)，以體現(xiàn)工商在經(jīng)濟(jì)管理和社會管理中的應(yīng)有作為。

(一)積極建議并推動政府構(gòu)建社會化規(guī)制體系。以社會化規(guī)制手段為主解決無照經(jīng)營問題是一種新的公共管理理念，必然需要重構(gòu)一系列與之匹配的監(jiān)管體系，這就需要地方政府的大力推進(jìn)和大量投入，工商部門應(yīng)積極調(diào)研、探索并形成可操作的諫言建議，推動新體系的逐步試點和構(gòu)建。此外，工商部門作為登記機(jī)關(guān)，推動商事登記立法盡快完成也能直接推進(jìn)新體系的構(gòu)建。

(二)有效履職掌握無照經(jīng)營監(jiān)管底數(shù)。雖然無照經(jīng)營的發(fā)現(xiàn)和底數(shù)排查要借助村(社區(qū))基層組織的力量，但工商責(zé)任區(qū)干部對轄內(nèi)無照經(jīng)營監(jiān)管底數(shù)不能心中無數(shù)，要依托責(zé)任區(qū)監(jiān)管，加強與村(社區(qū))工作人員的聯(lián)系銜接，共同為無照社會化整規(guī)提供詳盡的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(三)在社會化規(guī)制體系運作中發(fā)揮溝通、分析、反饋等積極作用。無照經(jīng)營會不斷出現(xiàn)開、停、集、散等各種狀態(tài)變化，工商部門人員多、基層觸角廣，要及時綜合、分析、提煉無照動態(tài)信息，反饋給地方政府、相關(guān)部門及群體，在無照社會化規(guī)制體系中發(fā)揮協(xié)調(diào)中樞和潤滑劑的作用。

(四)在行政整規(guī)中發(fā)揮主力軍作用。工商部門作為無照經(jīng)營的最主要管理部門，對無前置及食品流通領(lǐng)域的無照經(jīng)營行為負(fù)有不可推卸的監(jiān)管責(zé)任，因此工商仍是無照行政整規(guī)的主力，對食品流通等關(guān)乎民生行業(yè)的無照經(jīng)營更是要時刻高度關(guān)注。

(五)提供并核實經(jīng)濟(jì)戶口動態(tài)數(shù)據(jù)。補償機(jī)制是無照社會化規(guī)制的核心手段，需要符合實際的無照經(jīng)營信息和有照戶經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)據(jù)作為支撐，這些信息數(shù)據(jù)的提供及核實是一項繁復(fù)長期的工作，工商部門兼具登記及監(jiān)管職能，對此責(zé)無旁貸。

責(zé)任編輯：吳凡