2007年7月以來，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的頒布實施，有力地促進了農(nóng)民專業(yè)合作組織的快速發(fā)展。以青島平度為例，短短三年內(nèi)，培育發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作社874家，輻射桑蠶、蔬菜、花生、葡萄、蘋果、生豬、雞鴨、肉牛、農(nóng)業(yè)服務(wù)等多個行業(yè)，出資總額達2，56億元，入社農(nóng)戶總數(shù)6709戶。但在農(nóng)民專業(yè)合作社飛速發(fā)展的同時。也存在個別申請人提供虛假申請材料、農(nóng)民專業(yè)合作社實際經(jīng)營與登記事項不符、空殼合作社等問題。這既無助于農(nóng)民專業(yè)合作社的長遠健康發(fā)展，又對社會經(jīng)濟秩序和誠信體系建設(shè)產(chǎn)生負面影響，工商部門需要認真研究并加以解決。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管存在的主要問題

(一)設(shè)立登記方面存在的問題

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定的市場準入門檻很低，而且工商部門在受理登記申請材料時一般都采取形式審查的方式，設(shè)立登記存在的主要問題在于涉及前置許可的合作社中。按照《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》第11條第二款規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社的業(yè)務(wù)范圍有屬于法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定在登記前須經(jīng)批準的項目的，應(yīng)當提交有關(guān)批準文件。”在本市登記的農(nóng)民專業(yè)合作社中，僅有屈指可數(shù)的幾戶辦理了前置許可，絕大多數(shù)在登記時都通過各種途徑規(guī)避了前置審批。

除涉及前置許可的問題之外，農(nóng)民專業(yè)合作社在注冊登記中還隱藏著一個問題，即農(nóng)民專業(yè)合作社普通成員的合法權(quán)益難以得到保障。主要原因有：一是部分農(nóng)民專業(yè)合作社的成員是在本人不知情的情況下“被登記”的。這種“被登記”的農(nóng)民專業(yè)合作社成員由于沒有出資，沒有為其頒發(fā)社員證，不可能從合作社獲得收益，但卻有可能承擔法律責任。二是農(nóng)民專業(yè)合作社從某種意義上說是“能人”經(jīng)濟，許多合作社都是領(lǐng)辦人“一股獨大”，管理權(quán)被控制在一個人或少數(shù)人手中，理事會、監(jiān)事會難以發(fā)揮作用，無法實施民主管理，社員的權(quán)益得不到保障。

(二)監(jiān)督管理方面存在的問題

1.無法準確掌握農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展和經(jīng)營情況。由于法律、法規(guī)未規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社進行營業(yè)執(zhí)照的年度檢驗，這樣農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后是否開展經(jīng)營、是否出資到位、經(jīng)營情況如何、什么時候停止經(jīng)營等情況工商部門都無法及時、準確地掌握，也無法形成準確、有效的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和信息。不僅影響對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管，也影響到政府決策和發(fā)展政策的調(diào)整。

2.出資金額虛報現(xiàn)象嚴重。農(nóng)民專業(yè)合作社登記時不必提交驗資證明，造成了申請人可以隨意填寫出資額。而且有關(guān)部門、金融機構(gòu)在為農(nóng)民專業(yè)合作社提供補貼或提供貸款時把成員出資總額當作一項重要的考核指標，出資金額越大，越有可能獲得補貼和優(yōu)惠政策。這樣導致新辦的農(nóng)民專業(yè)合作社申報的出資金額越來越大，客觀上鼓勵了不誠信行為的蔓延，交易相對人的利益也得不到安全保障。

3.超范圍經(jīng)營現(xiàn)象較為突出。因為不交任何費用，并可享受到許多優(yōu)惠政策，致使一些現(xiàn)有的或本應(yīng)辦成企業(yè)或個體工商戶的經(jīng)營者辦成了農(nóng)民專業(yè)合作社，但是其服務(wù)范圍卻大大超出了本社成員，還有些企業(yè)為逃避國家稅收，也成立了合作社，享受國家對合作社的稅收優(yōu)惠政策，而實際還是原來的企業(yè)，這與《農(nóng)民專業(yè)合作社法》相違背。

二、加強農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管的幾點建議

(一)加強對農(nóng)民專業(yè)合作社登記的實質(zhì)性審查

農(nóng)民專業(yè)合作社登記的審查應(yīng)該理解為，一般情況下主要是形式審查?！缎姓S可法》第31條規(guī)定：“申請人申請行政許可，應(yīng)當如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責?！睆牡怯泴嵺`和司法審查判例來看，“在提交虛假材料案件中，由當事人承擔責任，登記機關(guān)不承擔責任”已成為共識。但并不是說，工商機關(guān)就可以不啟動實質(zhì)性審查程序，放任或漠視類似違法行為的發(fā)生?！秶夜ど炭偩株P(guān)于住所(經(jīng)營場所)登記有關(guān)問題的通知》就規(guī)定，在牽涉住宅轉(zhuǎn)商用時，當事人應(yīng)當提交利害關(guān)系人的認可材料，工商部門將對利害關(guān)系人進行實質(zhì)性審查。

《行政許可法》第34條規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核實的，行政機關(guān)應(yīng)當指派兩名以上工作人員進行核查”。但到底根據(jù)什么樣的“法定條件和程序”對申請進行核實、審查，仍需要援引具體的法律、法規(guī)和實施細則的規(guī)定，需要上級機關(guān)進一步明確。但通常發(fā)生以下情況可以啟動實質(zhì)性審查程序：(1)審查時發(fā)現(xiàn)申請材料表面上存在瑕疵，例如，同一人的簽字筆跡明顯不一致、涂改、邏輯混亂；(2)接到舉報反映申請材料虛假；(3)關(guān)系社會公共關(guān)系安全及他人重大利益；(4)登記機關(guān)根據(jù)自身判斷認為需要進行實質(zhì)性審查。

因此，工商機關(guān)在具體登記實踐中應(yīng)當區(qū)分不同情況，切實加強對部分農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立登記的實質(zhì)性審查，以提高注冊登記工作的嚴肅性。實質(zhì)性審查內(nèi)容主要應(yīng)當包括：(1)設(shè)立登記是否全部為設(shè)立人的真實意思表示；(2)對場地進行實質(zhì)性勘查；(3)對出資情況、經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營狀況等進行必要的審查，避免出現(xiàn)實際出資額和登記出資額差別較大現(xiàn)象。

(二)加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的日常監(jiān)管

由于《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》未規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社的年檢及年報制度，根據(jù)《行政許可法》第11條規(guī)定，“行政機關(guān)應(yīng)當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責任?！币约皣夜ど炭偩帧蛾P(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，工商部門應(yīng)當從以下兩個方面加強對農(nóng)民合作社的日常監(jiān)管，切實履行監(jiān)管職責，服務(wù)農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。

一是建立、健全定期回訪制度，向農(nóng)民專業(yè)合作社宣傳黨和國家有關(guān)方針、政策和工商行政管理法律法規(guī)，幫助其解決實際困難和問題，收集對工商部門的意見及建議。對發(fā)現(xiàn)有提交虛假材料或者采取其他欺詐手段取得農(nóng)民專業(yè)合作社登記而不開展相關(guān)工作的農(nóng)民專業(yè)合作社的，責令改正；情節(jié)嚴重的，撤銷農(nóng)民專業(yè)合作社登記。

二是建立、健全日常巡查制度，檢查農(nóng)民專業(yè)合作社登記事項發(fā)生變更是否申請變更登記：是否因成員變更使農(nóng)民成員低于法定比例滿6個月：是否從事經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍以外的經(jīng)營活動；是否變造、出租、出借、轉(zhuǎn)讓營業(yè)執(zhí)照，對有以上違法行為之一的，責令改正；情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。

(三)加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的信用監(jiān)管

建立、健全農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理數(shù)據(jù)庫和信用分類監(jiān)管制度，以信用監(jiān)管為主導，將依法監(jiān)管與行業(yè)自律結(jié)合起來，并逐步使信用評價結(jié)果社會化。定期向同級地方黨委、政府報告農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理的有關(guān)情況，將評價結(jié)果抄送相關(guān)部門，對列入黑名單的合作社建議相關(guān)部門不再予以信貸、財政等方面的政策支持。

責任編輯：王琳