工商部門查辦的案件，無論是哪一年，也無論是哪一地，無照經(jīng)營案件占絕對(duì)多數(shù)。這就是說，無照經(jīng)營問題是個(gè)過去在談、現(xiàn)在必談、將來可能還要談的話題。本人從事法制監(jiān)督一年有余，也從法條競(jìng)合的角度談點(diǎn)對(duì)此問題的看法。

一、查處無照經(jīng)營涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章分類

按性質(zhì)的不同可分成三大塊：

第一大塊是市場(chǎng)主體登記法，包括《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》(1987年)及其實(shí)施細(xì)則(1998年修訂)；《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》(1988年)及其施行細(xì)則(2000年修訂)；《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》(1999年)及其登記管理辦法(2000年，規(guī)章)；《公司法》及其登記管理?xiàng)l例(均在2005年修訂)；《合伙企業(yè)法》(2006年修訂)及其登記管理辦法(2007年修訂，行政法規(guī))。

第二大塊是行業(yè)秩序管理法，包括《文物保護(hù)法》、《拍賣法》、《煙草專賣法》、《報(bào)廢汽車回收管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》等等。

第三大塊是查處無照經(jīng)營的統(tǒng)一法，即《無照經(jīng)營查處取締辦法》。它是國務(wù)院第370號(hào)令頒布的。屬于行政法規(guī)范疇。與市場(chǎng)主體登記法、行業(yè)秩序管理法相比，統(tǒng)一法有其鮮明的特征：第一，統(tǒng)一法在第4條第一款和第2條統(tǒng)一界定了無照經(jīng)營的內(nèi)涵和外延。內(nèi)涵是：未辦理營業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營活動(dòng)的、辦理營業(yè)執(zhí)照后失效仍繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的和持有營業(yè)執(zhí)照但超越核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍從事許可項(xiàng)目經(jīng)營的都是無照經(jīng)營。外延是：任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營，不區(qū)分主體和行業(yè)。第二，統(tǒng)一法在第9條明確規(guī)定了縣級(jí)以上工商行政管理部門對(duì)涉嫌無照經(jīng)營行為進(jìn)行查處取締時(shí)可以行使的職權(quán)和必要的強(qiáng)制措施(如查封、扣押)，填補(bǔ)了市場(chǎng)主體登記法、行業(yè)秩序管理法規(guī)定的空白。第三，統(tǒng)一法突出體現(xiàn)了對(duì)許可審批制度的保護(hù)，該辦法第4條第一款第(五)項(xiàng)的規(guī)定便是最好的說明，雖然它只是將持有營業(yè)執(zhí)照但超越核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍從事許可項(xiàng)目經(jīng)營的行為定性為“違法經(jīng)營”，但卻是和其他無照經(jīng)營行為一樣的查處。本項(xiàng)加重了工商部門本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，尤其是第4條第一款第(一)項(xiàng)，多數(shù)情況下由工商部門來取締都是有權(quán)無力。

二、法條競(jìng)合時(shí)的處理原則

由于三大塊法的同時(shí)存在，對(duì)無照經(jīng)營的查處自然會(huì)產(chǎn)生法條競(jìng)合問題，包括統(tǒng)一法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合、統(tǒng)一法與市場(chǎng)主體登記法的競(jìng)合、市場(chǎng)主體登記法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合。適用原則包括統(tǒng)一法的轉(zhuǎn)致原則和《立法法》的效力確定原則。

《無照經(jīng)營查處取締辦法》第14條第二款規(guī)定的原則是：“對(duì)無照經(jīng)營行為的處罰，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”反向推定的含義就是：對(duì)無照經(jīng)營行為的處罰，法律法規(guī)沒有規(guī)定的，從《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定。

《立法法》第79條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。《立法法》第83條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定：新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

三、統(tǒng)一法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合

有些行業(yè)秩序管理法規(guī)定工商部門與其他職能部門共享處罰權(quán)，而有些行業(yè)秩序管理法卻將工商部門排除在外。

1.行業(yè)秩序管理法規(guī)定工商部門無管轄權(quán)的：有些行業(yè)秩序管理法排除了工商部門的管轄權(quán)限，比如《保險(xiǎn)法》就規(guī)定了無證照經(jīng)營商業(yè)保險(xiǎn)的由保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)查處；《生豬屠宰管理?xiàng)l例》規(guī)定無證照從事生豬屠宰活動(dòng)的由商務(wù)主管部門查處：《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》規(guī)定民辦非企業(yè)單位(只有已經(jīng)登記才能這么稱呼)從事營利或非營利性經(jīng)營活動(dòng)的都由民政部門查處。

2.行業(yè)秩序管理法規(guī)定工商部門有管轄權(quán)的：只有行業(yè)秩序管理法規(guī)定了工商部門有管轄權(quán)的才會(huì)在無照問題上產(chǎn)生法條競(jìng)合，產(chǎn)生法條競(jìng)合時(shí)應(yīng)遵循上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于普通法、新法優(yōu)于舊法原則。如果行業(yè)秩序管理法是行政法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)適用行業(yè)秩序管理法，因?yàn)榻y(tǒng)一法是查處無照經(jīng)營的一般法，而行業(yè)秩序管理法則是查處無照經(jīng)營的特別法。此時(shí)對(duì)于沒有辦理營業(yè)執(zhí)照的行政相對(duì)人，工商部門應(yīng)直接依行業(yè)秩序管理法處罰，如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等。有人認(rèn)為無證照經(jīng)營食品的，應(yīng)依《食品安全法》處罰，本人對(duì)此不以為然，《食品安全法》所稱許可，只包括食品生產(chǎn)許可、食品流通許可和餐飲服務(wù)許可，不包括營業(yè)許可，無證的自然要依《食品安全法》處罰，無照的卻未必能依《食品安全法》處罰，依什么處罰要看行政相對(duì)人以什么名義從事經(jīng)營活動(dòng)。

四、統(tǒng)一法與市場(chǎng)主體登記法的競(jìng)合

主體的性質(zhì)決定了處罰的依據(jù)。

1.對(duì)冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義的法律適用：《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》和《合伙企業(yè)法》在“照”的問題上之所以與統(tǒng)一法的叫法不同，不直接稱“無照經(jīng)營”，而要稱“冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義”，是因?yàn)閮烧卟皇峭桓拍?，前者?qiáng)調(diào)的是“名義”且前者包含后者，即冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義有兩種情況：一是沒有營業(yè)執(zhí)照而以公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義從事經(jīng)營活動(dòng)；二是持有其他的營業(yè)執(zhí)照而以公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義從事經(jīng)營活動(dòng)。第一種情況就是“無照經(jīng)營”，第二種情況則是“掛羊頭賣狗肉”，比如一公司制企業(yè)為了利用債權(quán)人更信賴無限連帶責(zé)任這種責(zé)任形式而以合伙企業(yè)名義對(duì)外經(jīng)營。只有在第一種情況下才會(huì)在無照問題上產(chǎn)生法條競(jìng)合，《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》和《合伙企業(yè)法》分別在第211條、第37條和第95條直接作出了具體的處罰規(guī)定。與統(tǒng)一法相比，《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》和《合伙企業(yè)法》都是上位法，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，應(yīng)當(dāng)分別直接適用上位法。這三個(gè)法律沒有規(guī)定強(qiáng)制措施，統(tǒng)一法的規(guī)定可以適用于第一種情形，但不能適用于第二種情形，因?yàn)樗皇恰盁o照經(jīng)營”。

2.對(duì)個(gè)人及非公司企業(yè)法人無照經(jīng)營的法律適用：《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》本身并沒有對(duì)無照經(jīng)營行為作出具體的處罰規(guī)定，具體的處罰規(guī)定是《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第15條和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第63條第一款第(一)項(xiàng)，但《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》都是部門規(guī)章，而統(tǒng)一法是行政法規(guī)，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，對(duì)個(gè)人和非公司企業(yè)法人無照經(jīng)營的查處。應(yīng)當(dāng)適用統(tǒng)一法，不存在轉(zhuǎn)致問題。

五、市場(chǎng)主體登記法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合

市場(chǎng)主體登記法與行業(yè)秩序管理法的競(jìng)合，是在特定主體從事特定行業(yè)經(jīng)營活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的，但這種競(jìng)合未必就是法條競(jìng)合，還有可能是想象競(jìng)合。前面已經(jīng)說過，冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義有兩種情況。第一種情況會(huì)產(chǎn)生法條競(jìng)合。第二種情況會(huì)產(chǎn)生想象競(jìng)合。比如一核定經(jīng)營范圍為日雜用品的個(gè)體工商戶，以公司名義對(duì)外經(jīng)營，店內(nèi)同時(shí)有危險(xiǎn)化學(xué)品出售。他以公司名義從事經(jīng)營活動(dòng)，違反了《公司法》第6條的規(guī)定，應(yīng)依《公司法》第211條處罰，又因?yàn)槠湮慈〉梦ｋU(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營許可和相應(yīng)的營業(yè)執(zhí)照，違反了《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第27條的規(guī)定，應(yīng)依該條例第57條第(四)項(xiàng)的規(guī)定處罰，一個(gè)行為觸犯了兩個(gè)方面，是想象競(jìng)合情形，應(yīng)適用從一重處處斷原則。至于法條競(jìng)合時(shí)的適用，這里不再贅述。

六、冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義以及特殊行業(yè)企業(yè)的直接適用與轉(zhuǎn)致適用

在行政相對(duì)人根本就沒辦照的情況下，冒用公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)名義分別直接適用《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》和《合伙企業(yè)法》，特殊行業(yè)企業(yè)直接適用行業(yè)管理秩序法。但在以下已辦照的情形下應(yīng)先依統(tǒng)一法確認(rèn)為無照經(jīng)營，然后轉(zhuǎn)致適用相應(yīng)的《公司法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》和行業(yè)管理秩序法，因?yàn)槌y(tǒng)一法以外，市場(chǎng)主體登記法和行業(yè)秩序管理法都沒有直接或間接地對(duì)以下事項(xiàng)作出規(guī)定。

1.許可審批失效的：有人認(rèn)為，對(duì)于許可審批失效但營業(yè)執(zhí)照有效的企業(yè)，可以直接將《無照經(jīng)營查處取締辦法》第6條、第7條作為禁則，認(rèn)為只要違反了該兩條“禁則”的規(guī)定就可以適用第14條第一款處罰。筆者以為不妥，《無照經(jīng)營查處取締辦法》第6條的重心是強(qiáng)調(diào)工商部門的作為義務(wù)，即許可審批失效后“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的”，工商行政管理部門“應(yīng)當(dāng)撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照”，但工商部門并不能直接依據(jù)該條撤銷注冊(cè)登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照，要撤銷或吊銷還得另找“法律、法規(guī)規(guī)定”。至于據(jù)此進(jìn)行處罰，那就更遠(yuǎn)了。第7條與第6條的情形有類似之處，第7條的落腳點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)許可審批部門的作為義務(wù)，即“應(yīng)當(dāng)在吊銷、撤銷許可證、其他批準(zhǔn)文件或者許可證、其他批準(zhǔn)文件有效期屆滿后5個(gè)工作日內(nèi)通知工商行政管理部門”。實(shí)際上，許可審批失效后我們可以在總局12號(hào)令《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》中找到對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行處罰的明確依據(jù)。該規(guī)定第14條對(duì)統(tǒng)一法第4條第一款第(五)項(xiàng)所指的無照經(jīng)營行為內(nèi)涵進(jìn)行了具體解讀：一般經(jīng)營項(xiàng)目轉(zhuǎn)為許可經(jīng)營項(xiàng)目、許可經(jīng)營項(xiàng)目需要重新審批、許可經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)營期限屆滿、許可經(jīng)營項(xiàng)目被審批機(jī)關(guān)取消四種情形下未重新取得批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)辦理經(jīng)營范圍變更登記或者注銷登記。未辦理經(jīng)營范圍變更登記或者注銷登記即可以依據(jù)該規(guī)定第15條的規(guī)定，間接依統(tǒng)一法定性為無照經(jīng)營并依轉(zhuǎn)致查處。

在依據(jù)《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》查處無照經(jīng)營行為時(shí)要注意以下兩點(diǎn)：一是12號(hào)令不適用個(gè)體工商戶，只適用于企業(yè)；二是為了證明行政相對(duì)人違反了第14條的規(guī)定沒有申請(qǐng)辦理經(jīng)營范圍變更登記或者注銷登記，我們可以給其先行下達(dá)責(zé)令改正通知書，責(zé)令其限期改正，逾期沒有改正的再套用統(tǒng)一法定性。

2.營業(yè)執(zhí)照失效的：已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營業(yè)執(zhí)照和營業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)而擅自繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)的，直接依統(tǒng)一法定性為無照經(jīng)營，認(rèn)定為無照經(jīng)營后再予以轉(zhuǎn)致適用。

需要說明的是，個(gè)體工商戶的經(jīng)營期限不宜因營業(yè)執(zhí)照屆滿問題施罰，但這并不代表只能聽之任之?！冻青l(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第11條規(guī)定：“個(gè)體工商戶歇業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)辦理歇業(yè)手續(xù)，繳銷營業(yè)執(zhí)照。自行停業(yè)超過6個(gè)月的，由原登記的工商行政管理機(jī)關(guān)收繳營業(yè)執(zhí)照?！薄冻青l(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》第10條進(jìn)一步規(guī)定：“根據(jù)《條例》第10條和第11條的規(guī)定。工商行政管理機(jī)關(guān)收繳個(gè)體工商戶的營業(yè)執(zhí)照及其副本，應(yīng)予以注銷?！弊N后還在無照經(jīng)營的就可以對(duì)其實(shí)施處罰。