行政復(fù)議是公民、法人或者其他組織獲得行政救濟(jì)的重要途徑，它的作用在于保障公民的合法權(quán)益以及加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和公民之間的溝通，是行政機(jī)關(guān)在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行的一種自我監(jiān)督。行政復(fù)議制度作為行政司法制度之一，是世界各國(guó)普遍采取的為相對(duì)人提供便捷救濟(jì)手段、解決行政爭(zhēng)議的形式。本文在分析英美法系國(guó)家實(shí)行的行政裁判所制度、行政法官制度的特點(diǎn)和工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制存在的不足進(jìn)行剖析。并提出相關(guān)改革建議。

一、英美法系行政裁判所制度、行政法官制度的含義、特點(diǎn)和工作機(jī)制

行政復(fù)議作為一項(xiàng)與行政訴訟相銜接的用以解決行政爭(zhēng)議的法律制度，普遍存在于世界各國(guó)的法律體系之中。由于各國(guó)的社會(huì)政治制度、歷史文化傳統(tǒng)和具體法律制度的差異，決定了各國(guó)的行政復(fù)議制度名稱和內(nèi)容各不相同。以英國(guó)和美國(guó)為代表的英美法系行政復(fù)議制度，普遍具有相當(dāng)程度的獨(dú)立性、專業(yè)性、透明度以及權(quán)責(zé)明確的被監(jiān)督性等特點(diǎn)，其工作機(jī)制中也存在著普遍的獨(dú)立、公開、公平等原則。

1.英國(guó)行政裁判所制度和美國(guó)行政法官制度的含義。英國(guó)的行政裁判所制度產(chǎn)生于19世紀(jì)以后，根據(jù)議會(huì)制法律設(shè)立，由精通法律和具有行政經(jīng)驗(yàn)的人士組成，裁決案件適用具有司法性質(zhì)的行政裁判程序。英國(guó)議會(huì)在1958年和1971年兩次頒行了《行政裁判所與調(diào)查法》，并于1992年重新修改頒布，對(duì)各類行政裁判所的組成原則、裁判基本程序、上訴以及普通法院對(duì)裁判所的司法審查等問(wèn)題作了明確規(guī)定。同時(shí)為了協(xié)調(diào)、監(jiān)督各行政裁判所的工作，對(duì)行政裁判所的立法事項(xiàng)進(jìn)行研究、提出報(bào)告和建議，還規(guī)定設(shè)立全國(guó)裁判所委員會(huì)。美國(guó)自1887年根據(jù)州際貿(mào)易法創(chuàng)置了“州際貿(mào)易委員會(huì)”以后，類似的“獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)”大量出現(xiàn)。這些機(jī)構(gòu)享有對(duì)總統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性，擁有制定具有法律效力的規(guī)章的權(quán)力(準(zhǔn)立法權(quán))、裁判因?qū)嵤﹫?zhí)行法律和規(guī)章而發(fā)生的各種糾紛案件的權(quán)力(準(zhǔn)司法權(quán))。為了防止獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)司法權(quán)濫用，行政法官制度應(yīng)運(yùn)而生。1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，各行政機(jī)構(gòu)根據(jù)行政裁判的需要委任“聽證官”(hearing examiner)；1972年，文官委員會(huì)又頒布一項(xiàng)規(guī)章，將聽證官這一名稱改為“行政法官”(administrative law judge)，使之具有更高的獨(dú)立地位；1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件。至此，行政法官制度正式成為美國(guó)行政復(fù)議的基本制度。

2.裁判所制度、行政法官制度的特點(diǎn)及運(yùn)行機(jī)制。裁判所制度和行政法官制度具有良好的運(yùn)行和自我監(jiān)督功能。一是獨(dú)立性。裁判所制度和行政法官制度之所以能夠?qū)崿F(xiàn)相對(duì)公正公平的行政復(fù)議，非常重要的一點(diǎn)在于他們被賦予了相當(dāng)程度的獨(dú)立性，能夠使其免受被裁決或被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)及政府層面的影響。以美國(guó)行政法官制度為例，行政法官很類似我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，但是法律地位相當(dāng)獨(dú)立。他們服務(wù)于某行政機(jī)關(guān)，但不從屬于該機(jī)關(guān)：行政法官由美國(guó)人事管理署負(fù)責(zé)考試管理，雇用他們的行政機(jī)關(guān)如果對(duì)其工作不滿意，只能向功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)提交免職、停職、降級(jí)、降薪或30日之內(nèi)的強(qiáng)制性休假等建議以及相關(guān)事實(shí)，而功績(jī)制度保護(hù)委員會(huì)在本委員會(huì)舉行正式聽證后，按記錄做出決定；行政法官的工資由人事管理署決定，而不是由雇用他們的行政機(jī)關(guān)決定。因此，行政法官與行政機(jī)關(guān)之間在職務(wù)任免、薪酬等方面都不存在直接聯(lián)系。直接保障了行政法官的獨(dú)立性，對(duì)于其能夠公正作出裁決，有著至關(guān)重要的影響。此外，在美國(guó)還同時(shí)實(shí)行行政法官集中使用制度。即由一個(gè)統(tǒng)一的行政聽證機(jī)構(gòu)雇傭一批行政法官，根據(jù)工作需要隨時(shí)派往某機(jī)關(guān)主持聽證。這一制度強(qiáng)化了行政法官脫離主持聽證所在行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，同時(shí)也有助于提高行政法官的專業(yè)化水平，減少開支，合理安排工作量，實(shí)現(xiàn)行政法官的集中管理以及制定統(tǒng)一的聽證程序和職業(yè)紀(jì)律。二是專業(yè)性。正確的行政復(fù)議裁決，不僅取決于裁決者的獨(dú)立地位，更和他的專業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)操守息息相關(guān)。以英國(guó)裁判所為例，裁判所根據(jù)法律而設(shè)立，可以是全國(guó)性、區(qū)域性或者地方性的組織，并且很多都是專業(yè)化、涉及具體行業(yè)的裁判所，如勞工裁判所、社會(huì)保障上訴裁判所、增值稅裁判所等。專業(yè)性的裁判所和人員構(gòu)成也使得相應(yīng)類型的裁決能夠更加合法、合理，避免裁決者因?yàn)閷I(yè)知識(shí)的缺乏而導(dǎo)致的裁決失當(dāng)。三是健全的監(jiān)督機(jī)制。為了防止裁判所制度和行政法官制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，需要有健全的監(jiān)督機(jī)制。在美國(guó)，行政法官的裁決并不是最終裁決。如果當(dāng)事人以正當(dāng)法律程序?yàn)橛桑瑒t任何行政法官的裁決都可以被要求司法審查。而英國(guó)的行政裁判所則設(shè)有專門的行政裁判所委員會(huì)，對(duì)行政裁判所工作過(guò)程中提供咨詢和監(jiān)督，對(duì)裁判所的程序、組織和結(jié)構(gòu)予以監(jiān)督；也可以對(duì)法律所列裁判所的人員組成提出建議。在建立任何新裁判所和任何裁判所程序性規(guī)則頒布之前，都要提前征求裁判所委員會(huì)的意見。同時(shí)，對(duì)于裁判所的裁決，相對(duì)人根據(jù)不同法律的規(guī)定擁有較多救濟(jì)選擇權(quán)，包括向其他裁判所提起申訴、向部長(zhǎng)上訴和向法院提起申訴，法院可以直接做出本應(yīng)由裁判所做出的一切裁決，也可以將案件發(fā)回給裁判所。讓裁判所以高等法院的意見為基礎(chǔ)，予以重審或者重新作出決定。

二、我國(guó)行政復(fù)議制度及監(jiān)督機(jī)制面臨的問(wèn)題

我國(guó)行政復(fù)議制度從《行政復(fù)議條例》制定到《行政復(fù)議法》實(shí)施，再到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的頒布，其間取得了巨大的成就，包括對(duì)行政復(fù)議的功能定位更加合理明確。行政復(fù)議范圍有了較大突破等，都促進(jìn)了我國(guó)行政復(fù)議制度在行政執(zhí)法監(jiān)督中的作用。但是毋庸諱言的是，法制建設(shè)是一條漫長(zhǎng)且艱辛的道路，行政復(fù)議在其制度本身和監(jiān)督機(jī)制上，還面臨一些亟待解決的問(wèn)題。

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏獨(dú)立性和統(tǒng)一性。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立和統(tǒng)一，既不利于行政復(fù)議的公正公平，也不利于機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分別隸屬于各級(jí)不同的人民政府和不同的行政職能部門。各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有建立一個(gè)統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，往往受到該行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于行政復(fù)議公正公平開展產(chǎn)生不可避免的影響。同時(shí)，在很多行政單位的考核中將行政復(fù)議被撤銷和行政訴訟的敗訴作為“一票否決”因素，因此復(fù)議機(jī)關(guān)迫于被復(fù)議單位的壓力和自身怕做被告的壓力，經(jīng)常以維持來(lái)結(jié)束行政復(fù)議。這樣的運(yùn)行機(jī)制完全沒(méi)有自我監(jiān)督的能力。

2.人員專業(yè)性不夠。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏獨(dú)立性和統(tǒng)一性的另一直接后果是造成在政府和行政機(jī)關(guān)雙重設(shè)立復(fù)議機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)臃腫，而過(guò)多的人員則往往會(huì)造成工作中的扯皮、推諉現(xiàn)象，缺乏工作的專業(yè)性和職業(yè)操守。其次，行政復(fù)議法律法規(guī)對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)人員的組成沒(méi)有明確具體的專業(yè)要求，復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員即使擁有法律資格，也很難判別一些專業(yè)領(lǐng)域的難點(diǎn)和爭(zhēng)議。專業(yè)性的欠缺，往往會(huì)影響行政復(fù)議制度的執(zhí)行和良好運(yùn)行，甚至?xí)a(chǎn)生阻礙作用，制度本身的自我監(jiān)督作用將無(wú)法發(fā)揮。

3.監(jiān)督機(jī)制的不力?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》雖然專門辟出了行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督一章，但是對(duì)于行政復(fù)議的監(jiān)督卻并不到位。僅僅是單薄的提到“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)所屬工作部門和下級(jí)人民政府履行行政復(fù)議職責(zé)的監(jiān)督”，如何監(jiān)督、監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、責(zé)任追究等方面都是空白，因此，對(duì)于行政復(fù)議缺乏實(shí)質(zhì)性的有效監(jiān)督機(jī)制。其次，在《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中，尚有對(duì)于行政復(fù)議裁決作為終局裁決的規(guī)定，當(dāng)行政復(fù)議裁決成為終局裁決，無(wú)疑剝奪了相對(duì)人尋求最終司法幫助的權(quán)利，而對(duì)于行政復(fù)議的司法監(jiān)督也隨之失去。

三、完善我國(guó)行政復(fù)議制度及監(jiān)督機(jī)制的建議

為保障行政復(fù)議的公平、公正，對(duì)于行政復(fù)議本身的違法或不當(dāng)亟須加強(qiáng)監(jiān)督。健全制度、加強(qiáng)其本身的獨(dú)立性以促進(jìn)自我監(jiān)督和建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將有效改進(jìn)行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制，保證行政復(fù)議良好進(jìn)行，構(gòu)建良好的行政行為的制度環(huán)境。

1.建立獨(dú)立、統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系?？梢越梃b英國(guó)裁判所制度和美國(guó)行政法官制度，設(shè)立獨(dú)立、統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，專門處理行政復(fù)議。委員會(huì)中的成員應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性，可以參照美國(guó)行政法官的管理辦法，設(shè)立獨(dú)立、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，使其任命、升職、免職和薪酬發(fā)放等各方面都避免完全受行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的控制，建立統(tǒng)一選拔、培訓(xùn)等人事制度和機(jī)構(gòu)運(yùn)作(如行政復(fù)議聽證制度、回避制度、復(fù)議案件材料公開制度等)、責(zé)任分解等內(nèi)部自我監(jiān)督機(jī)制，從而保障復(fù)議委員會(huì)運(yùn)行的獨(dú)立和對(duì)行政復(fù)議的自我監(jiān)督。

2.注重人員的專業(yè)性。行政復(fù)議委員會(huì)可以根據(jù)復(fù)議事項(xiàng)，設(shè)立專門委員會(huì)，如社會(huì)保障、稅務(wù)征收、土地管理等，成員構(gòu)成上除了固定工作人員的法律資格是必要條件之外，還應(yīng)當(dāng)保障一定數(shù)量的外聘專業(yè)人士，使其在業(yè)務(wù)上處于獨(dú)立地位，并且能摒棄外界影響而專注于專業(yè)事務(wù)的審查和處理，從而保障行政復(fù)議決定能夠更具專業(yè)性而非僅僅是對(duì)復(fù)議法律的粗淺應(yīng)用。

3.增設(shè)復(fù)議監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？梢栽O(shè)立復(fù)議監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議的監(jiān)督。賦予監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)復(fù)議規(guī)則的制定權(quán)、對(duì)復(fù)議過(guò)程的監(jiān)督權(quán)、咨詢建議權(quán)以及對(duì)于復(fù)議結(jié)果的知情、公布權(quán)，將有效制止復(fù)議過(guò)程中可能出現(xiàn)的權(quán)力尋租和來(lái)自行政機(jī)關(guān)的影響，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)于行政復(fù)議制度自我監(jiān)督之外的良好的外部監(jiān)督機(jī)制。

4.確立司法最終解決原則，完善復(fù)議法律體系。所謂司法最終解決原則，是指行政復(fù)議決定不應(yīng)具有最終效力，雙方當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟，由司法機(jī)關(guān)對(duì)所爭(zhēng)議的行政糾紛作出最終裁決。司法最終解決原則應(yīng)是處理行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系時(shí)所必須堅(jiān)持的一項(xiàng)原則。針對(duì)我國(guó)法律中關(guān)于行政復(fù)議終局的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)逐步修改乃至最終取消，確立起司法最終解決原則，從而實(shí)現(xiàn)司法制度對(duì)于行政復(fù)議的全面監(jiān)督。