食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)是指工商行政管理部門在食品流通許可工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中所面臨的，能夠衍生負(fù)面結(jié)果的，且給工商部門帶來(lái)不良影響的各種可能性。流通領(lǐng)域食品經(jīng)營(yíng)許可工作既是工商部門進(jìn)行食品安全監(jiān)管的第一道關(guān)口，也是對(duì)食品銷售行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入的第一道關(guān)口。如何避免食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)和工商行政管理機(jī)關(guān)帶來(lái)不利影響，是工商系統(tǒng)面臨的一個(gè)重要課題。

一、食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)的分類

筆者認(rèn)為，對(duì)食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，科學(xué)合理的方法應(yīng)是以風(fēng)險(xiǎn)因素為標(biāo)準(zhǔn)。分為行政主體風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)三類。

第一類，行政主體風(fēng)險(xiǎn)，指工商部門在實(shí)施食品流通許可行政管理工作中，由于自身的因素引致的風(fēng)險(xiǎn)。

第二類，市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)，指市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體在食品流通過(guò)程中，其不確定的行為給食品流通許可工作帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

第三類，制度風(fēng)險(xiǎn)，指法律法規(guī)等制度的缺失、模糊、瑕疵等。造成工商部門在食品流通許可工作中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)原因探析

(一)行政主體風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。一是內(nèi)部機(jī)制不健全。對(duì)于工商部門來(lái)說(shuō)，食品流通許可是一項(xiàng)嶄新的職能。履職工作中有許多問(wèn)題亟待解決。比如《食品安全法》第31條規(guī)定，工商部門“必要時(shí)對(duì)申請(qǐng)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查”。什么是“必要時(shí)”無(wú)法可依，工商內(nèi)部也沒有規(guī)定。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在普遍的做法是對(duì)所有食品經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)都填寫現(xiàn)場(chǎng)核查表，并由工商干部簽字確認(rèn)。暫且不論有無(wú)必要，事實(shí)上，許可對(duì)象面廣量大，是不可能全部進(jìn)行實(shí)地核查的。沒有現(xiàn)場(chǎng)核查，卻填寫了現(xiàn)場(chǎng)核查表，這是以造假為代價(jià)來(lái)應(yīng)對(duì)機(jī)制的缺陷，行政主體風(fēng)險(xiǎn)之大不可估量。二是缺乏技術(shù)支撐。在食品安全知識(shí)這個(gè)“軟件”上，工商干部受到的專業(yè)培訓(xùn)很少，也缺少相應(yīng)的資格認(rèn)證，憑著經(jīng)驗(yàn)干、跟著感覺走的審查往往導(dǎo)致錯(cuò)誤的行政許可。比如，《食品安全法》規(guī)定食品經(jīng)營(yíng)應(yīng)“具有合理的設(shè)備布局和工藝流程”，在專業(yè)知識(shí)不足的情況下，工商干部認(rèn)定“合理”與否，恐怕只有依靠“目測(cè)”這種感官上的認(rèn)知。在“硬件”方面，專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備和儀器普遍匱乏，對(duì)法律規(guī)定的“食品經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”之類的問(wèn)題如何判斷無(wú)所適從，沒有判斷或判斷錯(cuò)誤往往使行政許可決定成為一種冒險(xiǎn)活動(dòng)，其所含風(fēng)險(xiǎn)之大不言而喻。

(二)市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。一是食品流通許可申請(qǐng)環(huán)節(jié)的問(wèn)題。比如，經(jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)或變更食品流通許可時(shí)，出于不當(dāng)因素的考慮?？赡芄室怆[瞞真實(shí)信息或采取其他欺騙手段取得許可，導(dǎo)致行政許可錯(cuò)誤。二是食品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)違反法律規(guī)定?！妒称钒踩ā钒呀?jīng)營(yíng)主體定為第一責(zé)任人，加大了法律的威懾力，起到了一定作用。然而從實(shí)際情況看，不少經(jīng)營(yíng)者受利益最大化驅(qū)使，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中不斷觸犯法律底線。有的在領(lǐng)取了食品流通許可證后，擅自超出經(jīng)營(yíng)范圍;有的故意降低各種經(jīng)營(yíng)條件，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)行為不再符合食品經(jīng)營(yíng)的法定要求，加大了動(dòng)態(tài)監(jiān)管的難度。三是市場(chǎng)退出環(huán)節(jié)的無(wú)序。正常情況下，食品經(jīng)營(yíng)主體退出市場(chǎng)要履行一定的手續(xù)，經(jīng)過(guò)一定的程序，花費(fèi)一定的時(shí)間和精力。相比較而言，經(jīng)營(yíng)者違法退出市場(chǎng)比合法退出更為簡(jiǎn)便、成本更低，這顯然降低了經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)合法途徑退出市場(chǎng)的自覺自愿性，給工商部門造成被動(dòng)，帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)制度風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要原因。當(dāng)前的食品安全法律法規(guī)還有許多不完善的地方，給許可工作帶來(lái)了困惑。比如，《食品安全法》第29條規(guī)定，“取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可?！边@一條顯然忽略了餐飲服務(wù)者銷售預(yù)包裝食品的現(xiàn)象，也遺忘了大量存在的餐飲外賣的事實(shí)。再如，《食品安全法實(shí)施條例》規(guī)定，“食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)聲稱具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行制定?！蹦壳翱?，很多地方的保健食品經(jīng)營(yíng)許可由工商部門來(lái)核審、發(fā)證，這也意味著要承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

三、食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

(一)工商部門切實(shí)做到履職到住。一是嚴(yán)格把關(guān)食品流通許可證的核發(fā)工作。強(qiáng)化工商干部的責(zé)任意識(shí)和敬業(yè)精神，從保民生的高度出發(fā)，著眼打造放心消費(fèi)的目標(biāo)，深刻認(rèn)識(shí)食品流通許可工作的重要性。在許可工作中恪盡職守、積極履職，嚴(yán)格依法審查申請(qǐng)事項(xiàng)是否符合法定要求、申請(qǐng)材料是否齊全，切實(shí)按照法定程序開展許可工作，盡力避免由于審查不嚴(yán)、申請(qǐng)人欺騙隱瞞、程序違法造成的失誤，把好食品流通市場(chǎng)的準(zhǔn)入關(guān)。二是完善許可工作的運(yùn)行機(jī)制。機(jī)制缺失帶來(lái)的食品流通許可風(fēng)險(xiǎn)要通過(guò)完善制度來(lái)防范，要在制度的完善、專業(yè)人員引進(jìn)、流程的銜接、硬件保障等環(huán)節(jié)上加大力度，最大限度降低行政許可風(fēng)險(xiǎn)。三是加強(qiáng)巡查監(jiān)管。為提高監(jiān)管效能，可以分類別、分區(qū)域、分季節(jié)采取有效措施加強(qiáng)日常巡查和重點(diǎn)監(jiān)管，并做好監(jiān)管痕跡的保留工作。同時(shí)，事后的監(jiān)管措施要確保到位。應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢查結(jié)果采取不同的措施，不能敷衍了事，含糊不清。

(二)加快先進(jìn)技術(shù)手段的應(yīng)用。工欲善其事，必先利其器。一定程度上，技術(shù)手段決定了食品流通許可工作的優(yōu)劣。我們要抓住新一輪基層改革和建設(shè)的契機(jī)，在基層加快推進(jìn)先進(jìn)技術(shù)手段的應(yīng)用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管方式由粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變，監(jiān)管手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變”。根據(jù)《食品安全法實(shí)施條例》的規(guī)定，加快配備食品快速檢測(cè)設(shè)備，實(shí)施食品質(zhì)量的初步篩查，改變以往工商干部依靠外包裝判斷的低層次方法，從根本上提高辨別假冒偽劣食品的能力。加快推進(jìn)食品安全電子信息遠(yuǎn)程監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)，在食品經(jīng)營(yíng)者和工商部門之間架起一座快速溝通的橋梁，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)者的全天候、近距離、高效率監(jiān)控。

(三)落實(shí)多部門齊抓共管的大監(jiān)管格局?！缎姓S可法》和《食品流通許可證管理辦法》都含有對(duì)再申請(qǐng)行為的限制性條款，比如對(duì)隱瞞真實(shí)情況、提供虛假材料進(jìn)行申請(qǐng)的，對(duì)以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得許可的，對(duì)被吊銷許可的再次申請(qǐng)行為都作了詳細(xì)的規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中并不到位，成為許可風(fēng)險(xiǎn)的易發(fā)區(qū)。究其原因，相關(guān)部門各自為戰(zhàn)，相互之間少通氣、缺協(xié)作是一大因素。《食品安全法》設(shè)定了地方人民政府負(fù)總責(zé)，有關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)分段負(fù)責(zé)的責(zé)任體系，同時(shí)也規(guī)定了各部門應(yīng)當(dāng)相互通報(bào)獲知的食品安全信息。這為建立多部門齊抓共管的食品監(jiān)管體系提供了法律支撐和制度保障。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)和各級(jí)政府?？梢猿浞职l(fā)揮組織、協(xié)調(diào)的功能，建立協(xié)作機(jī)制、信息共享機(jī)制，才能發(fā)揮出1+1>2的效能。

(四)進(jìn)一步完善有關(guān)行政許可的法律體制。為最大限度地防范風(fēng)險(xiǎn)。工商部門對(duì)那些法律沒有規(guī)定或有規(guī)定但不明確的事項(xiàng)，可以按照《食品安全法》的規(guī)定建議各省級(jí)人大常委會(huì)，廣泛集中民智，及時(shí)聽取和采納各界意見，盡快出臺(tái)食品安全監(jiān)管的具體管理辦法，對(duì)法律法規(guī)的不明之處予以澄清。這既是對(duì)各監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，更是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)。