社會轉(zhuǎn)型(social transformation)是構(gòu)成社會的政治、經(jīng)濟、文化、價值體系等諸要素在不同社會形態(tài)之間發(fā)生的質(zhì)變，或同一社會形態(tài)內(nèi)部發(fā)生的部分質(zhì)變或量變過程。我國的社會轉(zhuǎn)型期是社會主義內(nèi)部各個構(gòu)成要素不斷發(fā)生部分質(zhì)變或量變，向現(xiàn)代化不斷邁進的過程。體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的加快是社會轉(zhuǎn)型期的主要特征。標志著我國進入社會的高風險期。作為市場監(jiān)管主力軍的工商機關，如何正確認識、有效防范和控制市場監(jiān)管區(qū)域性風險，對于健全現(xiàn)代市場體系、營造良好的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、樹立工商執(zhí)法權(quán)威具有重要意義。

一、市場監(jiān)管區(qū)域性風險的涵義和特征

市場監(jiān)管區(qū)域性風險有廣義和狹義之分。狹義的市場監(jiān)管區(qū)域性風險，僅指工商機關因監(jiān)管行為失當引發(fā)對自身的負面影響，或因監(jiān)管不合法、不到位及其他原因而導致區(qū)域性市場失序、經(jīng)濟危機、社會不穩(wěn)定和人民群眾生命健康危害的可能性。廣義的市場監(jiān)管區(qū)域性風險，不僅包括市場監(jiān)管，還涵蓋服務發(fā)展、行政執(zhí)法、消費維權(quán)等履職不當行為引發(fā)的區(qū)域性損失和傷害的可能性。本文使用的是廣義層面上的涵義，它是相對于市場監(jiān)管個案風險、全國性風險或系統(tǒng)性風險而言的。其具有以下五個特性:

(一)來源特殊性。市場監(jiān)管區(qū)域性風險主要是從工商機關的視角來透視區(qū)域性風險這一課題的，其主體是工商機關，客體是區(qū)域性風險涵義特征、表現(xiàn)成因以及防范控制等，其實質(zhì)是工商機關如何認識、評估區(qū)域性風險，并通過強化市場監(jiān)管防控其演變成事件或最大限度制約其不良影響的過程。

(二)風險高發(fā)性。風險是市場經(jīng)濟的基本特征，我國社會轉(zhuǎn)型期的區(qū)域性風險由于諸多原因?qū)⑻幱诙喟l(fā)、頻發(fā)的勢頭，存在于市場環(huán)境的各個領域;另一方面，工商機關是個多功能局，由于隊伍龐大，監(jiān)管職責多，工作任務繁重。相應的監(jiān)管風險也會增多，使得市場監(jiān)管區(qū)域性風險具有高發(fā)性。

(三)成因復雜性。區(qū)域性市場監(jiān)管事件是多重風險共同演化爆發(fā)的結(jié)果。究其原因，既有制度性缺失的因素，又有體制性不順的因素，既有自身素質(zhì)不高、執(zhí)法監(jiān)管不力的因素，還有地方行政干預過度、經(jīng)濟發(fā)展層次低等諸多因素。同時，其成因的復雜性還表現(xiàn)在不同地方市場監(jiān)管理念的多元化、區(qū)域經(jīng)濟的多樣化和政府管理經(jīng)濟水平的差別化等，與我國轉(zhuǎn)型期市場環(huán)境不成熟、市場主體缺乏誠信等都有關系。由于成因復雜，市場監(jiān)管區(qū)域性風險一旦爆發(fā)，將產(chǎn)生廣泛的影響。

(四)傳遞聯(lián)動性。工商機關省以下垂直管理和全國業(yè)務的管理體制，市場秩序要素的流動性和經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)性，加之當前我國面臨的潛在社會風險日益增多，使得某一事件在某一區(qū)域工商系統(tǒng)內(nèi)傳遞，或從工商內(nèi)部向監(jiān)管領域傳遞，或由某一企業(yè)、行業(yè)向相關企業(yè)、行業(yè)傳遞，互相影響，從而在一個區(qū)域內(nèi)形成監(jiān)管風險。

(五)后果嚴重性。由于其關聯(lián)度高，影響面大，連帶性強，市場監(jiān)管區(qū)域性風險潛藏著巨大的并發(fā)危險性、沖擊的連續(xù)性和強烈的破壞力，如若處理不當，極易引發(fā)“多米諾骨牌效應”，輕則影響工商執(zhí)法權(quán)威和部門形象、地方社會穩(wěn)定、支柱性企業(yè)和產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，重則會使地方經(jīng)濟出現(xiàn)方向性轉(zhuǎn)變，引發(fā)其他社會風險的爆發(fā)，甚至轉(zhuǎn)化為監(jiān)管系統(tǒng)性風險和大規(guī)模的經(jīng)濟危機，從而對工商監(jiān)管執(zhí)法地位、國家經(jīng)濟安全和國際形象產(chǎn)生重大影響。

二、市場監(jiān)管區(qū)域性風險的主要表現(xiàn)

(一)法律法規(guī)缺失性風險。改革的深入和社會轉(zhuǎn)型期的加速，需要工商法律法規(guī)較快甚至是超前的創(chuàng)設和完善，而目前工商適用的法律法規(guī)、部門規(guī)章尚有不少落后于現(xiàn)實需要，存在著銜接不緊密、部分條款過時、內(nèi)容交叉矛盾、規(guī)定寬泛模糊、操作性不強和有履職要求但缺法律規(guī)制等問題。如《無照經(jīng)營查處取締辦法》問責規(guī)定不明、商品市場違法行為管理法規(guī)缺乏、《食品安全法》等相關法律亟待細化等等。法律的滯后與區(qū)域性市場秩序隱患、重點行業(yè)潛規(guī)則、地方政府產(chǎn)業(yè)政策超前的矛盾日益突顯，使得工商機關在一些領域有職無權(quán)、有權(quán)無力，以致區(qū)域性風險難以通過市場監(jiān)管實現(xiàn)有效防控。

(二)制度決策過失性風險。市場監(jiān)管面臨的區(qū)域性風險，其重要來源之一是制度決策層面。其一是地方政府源于追求GDP的制度安排和對經(jīng)濟活動過度保護，忽略民生問題，造成區(qū)域經(jīng)濟帶病畸形發(fā)展、市場監(jiān)管被嚴重干擾而缺位或變異。以致市場生態(tài)環(huán)境正常的矯正機制被破壞，從而導致區(qū)域性市場秩序風險和產(chǎn)品質(zhì)量風險。如2010年8月新華網(wǎng)報道的河北“涿州砂石業(yè)”區(qū)域性風險就極為典型。其二是現(xiàn)行的市場監(jiān)管制度落后或執(zhí)行不力，或預期的功能缺失，或發(fā)生偏差而導致區(qū)域性風險，如相關許可和收費項目被取消后，地方變通征收帶來的潛在區(qū)域性風險。決策過失是指工商機關針對區(qū)域經(jīng)濟或市場秩序存在的問題，錯誤地決策。開展“走樣”服務、“越權(quán)”監(jiān)管、“利益”執(zhí)法而造成潛在的區(qū)域性風險。

(三)體制機制缺陷性風險。當前市場監(jiān)管面臨著體制轉(zhuǎn)軌、社會管理機制轉(zhuǎn)換與工商職能轉(zhuǎn)型、監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)變滲透交織的復雜局面。對于一些區(qū)域性市場秩序問題。由于管理體制不順、部門銜接機制不暢、內(nèi)部運行機制不規(guī)范等等，造成一些潛在的重大風險得不到及時有效的處置和化解。如一些地方由于相關部門職能交接緩慢，餐飲經(jīng)營戶難以辦理許可證件，導致工商部門抄送無門、無法辦照，存在大量的無證無照餐飲戶。在食品安全、網(wǎng)吧管理、傳銷治理等領域，由于體制機制不完善等原因，容易出現(xiàn)區(qū)域性風險。對于類似珠三角、環(huán)渤海、武漢城市圈等大經(jīng)濟區(qū)，以及若干關聯(lián)度高、產(chǎn)業(yè)集群密集的小經(jīng)濟區(qū)，還沒有建立相應的區(qū)域性風險監(jiān)管管理體制機制，即便是初步形成的區(qū)域性市場監(jiān)管聯(lián)動機制，也尚處于摸索階段。

(四)監(jiān)管履職誘發(fā)性風險。風險是積極結(jié)果與消極結(jié)果的結(jié)合體。在社會轉(zhuǎn)型期，工商系統(tǒng)自身的諸多問題、職能轉(zhuǎn)型的滯后性，成為市場監(jiān)管區(qū)域性風險的誘因之一。這類風險可概括為兩個方面:一是履職權(quán)威性風險。在服務發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法和消費維權(quán)工作中，因為工商干部存在吃拿卡要、以罰代管、亂罰亂扣和程序違法等造成的自身風險，涉及面眾、影響力大、負面效果嚴重而成為區(qū)域性風險。二是履職能力性風險。由于干部隊伍素質(zhì)不高、專業(yè)人才缺乏、技術裝備落后、個人責任心不強和處置突發(fā)事件不力等，帶來的因“缺位”而不作為、“錯位”而不當作為、“越位”而亂作為，以致出現(xiàn)許可、監(jiān)管、執(zhí)法和維權(quán)等業(yè)務風險，以及嚴重暴力抗法事件等，這些歸根結(jié)底是市場監(jiān)管能力不夠所致。

(五)綜合因素連帶性風險。政府部門職能的頻繁調(diào)整、諸多社會矛盾與不夠規(guī)范的市場秩序復雜糾結(jié)與重疊，使得轉(zhuǎn)型期市場監(jiān)管區(qū)域性風險也有相關部門監(jiān)管不力等諸多原因，工商機關為此承擔連帶責任。主要有六種風險:一是相關部門監(jiān)管不力風險。由于源頭監(jiān)管部門工作“缺位”，工作不力，或?qū)ο嚓P情況沒有盡到向工商機關通報的義務，以致相關行業(yè)和商品質(zhì)量存在區(qū)域性風險。工商機關也未完全盡到監(jiān)管責任，而使區(qū)域性風險發(fā)展成區(qū)域性事件。工商機關由此擔責。二是缺乏質(zhì)量標準風險。由于相關商品缺乏質(zhì)量標準或質(zhì)量標準不全，以致工商機關在日常巡查監(jiān)管和質(zhì)量檢測監(jiān)測中。難以發(fā)現(xiàn)而潛在的區(qū)域性風險。三是行業(yè)潛規(guī)則風險。重點行業(yè)由于缺乏自律機制，有的甚至在行業(yè)內(nèi)部形成潛規(guī)則，也容易形成區(qū)域性風險。四是行業(yè)組織管理風險。有些地區(qū)性的行業(yè)組織由于管理混亂，存在著行業(yè)商品質(zhì)量標準把關不嚴、生產(chǎn)證件隨意許可、地理標志商標許可使用不規(guī)范，工商機關介入監(jiān)管不力等，存在較大的區(qū)域性風險。五是市場主體失信風險。由于我國信用體系建設滯后，一些市場主體甚至是少數(shù)地方骨干企業(yè)誠信意識淡薄，存在過度借債、違法經(jīng)營和脫殼退市等失信問題。其上下游企業(yè)眾多，工商機關監(jiān)管難度大，存在著區(qū)域性風險。六是特定背景下的特殊風險。主要包括特殊環(huán)境、特別時期、特定階段、特殊任務，如地震、洪災、征地拆遷和大型活動等特殊事件中，由于法律不完善、政府行政命令、相關配套工作不到位，致使工商職能工作難以開展，或履職不到位而存在的市場監(jiān)管區(qū)域性風險。

三、科學構(gòu)建防控市場監(jiān)管區(qū)域性風險的體制機制

防范市場監(jiān)管區(qū)域性風險實質(zhì)上就是市場監(jiān)管與諸多區(qū)域性風險的博弈過程。構(gòu)建科學防控體制機制，要遵循因地制宜、實時動態(tài)、科學統(tǒng)籌、標本兼治和成本效益的原則，強化風險認知，研究風險特點，遵循風險規(guī)律，推進源頭治理，做到可識、可測、可控、可監(jiān)管，提高風險的科學防控能力。

(一)強化風險教育，構(gòu)建風險管理體制。建立風險管理體制是有效推進市場監(jiān)管區(qū)域性風險防控的基本前提。推進風險管理體制建設，要從兩個層面人手:一是分層建立風險管理機構(gòu)。各級工商機關要分層次建立風險防范管理的工作組織，國家工商總局負責宏觀研究、政策制定和全國性的指導，地方各級機關依職能開展風險防控的專題研究、風險教育、組織協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、應急處理和善后處置等工作;二是建立經(jīng)濟區(qū)風險管理機構(gòu)。進一步探索建立長三角、武漢城市圈等經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域性監(jiān)管風險管理體制。積極開展產(chǎn)業(yè)集群市場監(jiān)管風險研究，制定防控策略，聚合監(jiān)管力量，推進協(xié)同執(zhí)法和風險防范。同時，通過常識普及、案例評析、風險剖析和防范知識普及，積極開展區(qū)域性監(jiān)管風險教育，強化責任意識和風險意識，努力提高廣大工商干部區(qū)域性風險的認知水平和科學防范意識。

(二)圍繞風險源頭，開展風險識別工作。風險識別是防范市場監(jiān)管區(qū)域性風險的工作基礎。風險識別是為評估區(qū)域性監(jiān)管風險和科學選擇防范策略提供依據(jù)而進行連續(xù)、系統(tǒng)、全面的風險辨識和分析判斷的動態(tài)過程。風險源是導致區(qū)域性監(jiān)管風險的根源和驅(qū)動因素。要立足本地或本區(qū)域內(nèi)的工商隊伍狀況、工作能力及存在問題，綜合分析區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)狀和市場生態(tài)環(huán)境，開展風險源監(jiān)測、辨識和防控研究。按照影響人身財產(chǎn)安全、涉及地區(qū)經(jīng)濟安全、重大市場秩序隱患和履職盡責中潛在風險高的部位和領域，從市場監(jiān)管視角全面排查，認真梳理匯總，找準風險源頭，找實風險部位，找全風險崗位，以此確定區(qū)域性風險的表現(xiàn)形式、源頭及誘因等基礎性數(shù)據(jù)和資料，從而為風險評估和開展針對性的防范處置提供第一手資料。

(三)明確風險等級，推進風險量化評估。風險量化評估是防范市場監(jiān)管區(qū)域性風險的重要環(huán)節(jié)。構(gòu)建市場監(jiān)管區(qū)域性風險評估體系，要做好四個方面的工作:一是制定風險評估管理制度。制定市場監(jiān)管區(qū)域性風險評估管理制度，明確評估的目的、組織、原則、范圍、程序和結(jié)果處理等相關事項，以推動該項工作制度化、規(guī)范化和程序化。二是建立風險評估指標系統(tǒng)。以現(xiàn)代統(tǒng)計理論為基礎，建立多層次、多視角、多方位的以工商履職潛在問題指標和反應市場秩序、經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛陔[患指標為主體的風險評估指標系統(tǒng)。設定的指標包括定性與定量指標、宏觀與微觀指標、數(shù)量與質(zhì)量指標、絕對數(shù)與相對數(shù)指標。涵蓋工商履職的各類動態(tài)、靜態(tài)信息、市場秩序和經(jīng)濟發(fā)展?jié)撛陲L險信息，以及中介組織、行業(yè)協(xié)會和社會輿論等信息，具有有效性、靈敏性、準確性特點和便于收集、操作性強、關聯(lián)度高等屬性，從而使評價結(jié)論契合實際。三是科學設定風險等級。積極開發(fā)定量風險評價軟件，借鑒企業(yè)安全生產(chǎn)作業(yè)場所危險性評價公式，即D(風險等級):L(發(fā)生概率)xE(發(fā)生頻率)xC(后果嚴重度)，通過為每個變量規(guī)定情形和賦值，運用數(shù)據(jù)分析法、圖標曲線法、專家會診法、經(jīng)驗剖析法、內(nèi)部交流法等方法，統(tǒng)籌評估，將區(qū)域性風險劃分為重大、嚴重、一般和輕度四個等級，并確定相應的監(jiān)管防控措施和執(zhí)法力量配備。四是明確風險對抗方法。針對區(qū)域性風險等級，確立轉(zhuǎn)移風險、規(guī)避風險、減少風險等對抗的方式方法，對于有的尚未轉(zhuǎn)移或放大的區(qū)域性風險，可通過一定措施將風險轉(zhuǎn)化為展示工商執(zhí)法權(quán)威和部門形象的機會。

(四)創(chuàng)新風險監(jiān)管，優(yōu)化風險防范機制。防范機制是預防和控制市場監(jiān)管區(qū)域性風險的根本保障。要建立完善十大防范機制:一是法律法規(guī)制約機制。要按照規(guī)范市場秩序急需、基層適用急需、破解行業(yè)潛規(guī)則急需來規(guī)劃并加大建議和匯報力度，加快有關法律法規(guī)的修訂和完善。同時在系統(tǒng)上下、內(nèi)部機構(gòu)建立防范區(qū)域性風險的內(nèi)控機制，用制度約束人、管理人。二是風險決策指揮機制。建立風險決策指揮機制，確保防范有方，決策及時，指揮有力。對擬實施的重要事項，進行區(qū)域性風險評估，并研究制定相應的對策，化解隱患和矛盾。三是風險源頭監(jiān)控機制。掌握重點行業(yè)行情、大宗物品流入流出的重要環(huán)節(jié)，細化風險監(jiān)控措施，明確各類風險監(jiān)控的責任單位、人員和具體責任，探索建立以風險定期評估和秩序矯正為主要內(nèi)容的基層網(wǎng)格化監(jiān)管服務模式，以及重點行業(yè)、重點領域、重點環(huán)節(jié)、重點對象的防控機制，同時加強重點行業(yè)業(yè)主的生產(chǎn)經(jīng)營風險教育和自律建設。提高行業(yè)整體的抗風險能力。四是風險報告機制。建立縱向內(nèi)部風險等級報告制度和橫向?qū)Φ胤近h委、政府報告及相關部門的抄告制度。吸收專業(yè)機構(gòu)參與撰寫區(qū)域性風險評估報告，推動風險防控上升為政府行為。五是風險預警機制。通過對風險源的動態(tài)跟蹤監(jiān)控，獲取各種風險指標，利用定量風險評價軟件，結(jié)合工作實際，綜合分析風險的實時狀態(tài)和發(fā)展趨勢，預測風險等級，并相應的進行風險預警。六是風險輿情應對機制。加強輿情監(jiān)測，建立輿情收集、分析、回應機制，加強與相關媒體的溝通，實現(xiàn)有效應對。七是風險應急機制。建立區(qū)域性市場突發(fā)事件應急反應預案，加強應急隊伍建設，強化應急演練，提高風險應急處置能力。八是防范能力培養(yǎng)機制。加快“四化”建設和“四個轉(zhuǎn)變”，通過強化業(yè)務素質(zhì)培訓、先進技術和裝備配備，專業(yè)人才引進，提升風險防范能力。九是聯(lián)動聯(lián)合治理機制。加快內(nèi)部行政資源和功能整合，構(gòu)建集中領導、上下聯(lián)動的風險防控機制。同時加強與相關部門的聯(lián)合，形成政府領導、齊抓共管的綜合治理機制。十是風險事故問責機制。建立市場監(jiān)管區(qū)域性風險防范和事故問責制度，設立風險稽查員，實行效能問責。對造成區(qū)域性監(jiān)管事件的，依法逐級逐崗進行責任追究。