在基層執(zhí)法辦案中，工商干部經(jīng)常遇到規(guī)范性法律文件中有“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”、“另有規(guī)定的除外”、“法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門(mén)監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定”的表述，這些都是立法上的“除外規(guī)定”。在執(zhí)法實(shí)踐中，“除外規(guī)定”經(jīng)常產(chǎn)生應(yīng)否“轉(zhuǎn)致”、如何“轉(zhuǎn)致”適用法律規(guī)范的疑惑與爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，只有還原“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”概念的本來(lái)所指與法律作用，合乎規(guī)則地解釋其意義，才能正確適用法律。

一、立法上的“除外規(guī)定”不是國(guó)際私法上的“轉(zhuǎn)致”

長(zhǎng)期以來(lái)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中都有“法律轉(zhuǎn)致”一說(shuō)，工商系統(tǒng)的不少同志也都認(rèn)為“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”、“另有規(guī)定的除外”這類(lèi)表述形式正屬于“有轉(zhuǎn)致要求，但沒(méi)有明確的指引”轉(zhuǎn)致，是對(duì)之前規(guī)定語(yǔ)句的限制性否定，一般理解為只要其他法律、法規(guī)對(duì)此作出了其他規(guī)定，就不再適用本法所作的前述規(guī)定。只是因?yàn)檗D(zhuǎn)致存在“監(jiān)督主體轉(zhuǎn)致”、“監(jiān)督依據(jù)轉(zhuǎn)致”兩種類(lèi)型，對(duì)于以《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第14條第二款為代表的這類(lèi)轉(zhuǎn)致條款究竟指的是主體轉(zhuǎn)致還是依據(jù)轉(zhuǎn)致，歷來(lái)訟爭(zhēng)不止。但是，不僅翻開(kāi)中國(guó)當(dāng)代行政法學(xué)主流的大學(xué)教材、學(xué)者專(zhuān)著找不到“法律轉(zhuǎn)致”這一名詞，而且在近年引進(jìn)的國(guó)外行政法學(xué)譯著也難覓其蹤影。

一般認(rèn)為，國(guó)際私法上的轉(zhuǎn)致(transmission)是指對(duì)某一涉外民事關(guān)系，甲國(guó)法院根據(jù)本國(guó)的沖突規(guī)范應(yīng)適用乙國(guó)的法律，根據(jù)乙國(guó)的沖突規(guī)范應(yīng)適用丙國(guó)的法律。國(guó)際私法上的轉(zhuǎn)致?tīng)窟B三國(guó)法律，與行政法上的“轉(zhuǎn)致”涉及本法、他法實(shí)是大相徑庭。事實(shí)上，作為立法技術(shù)的法條類(lèi)型，立法學(xué)上早有“法律、法規(guī)另有規(guī)定的。從其規(guī)定”條款的準(zhǔn)確定位，確實(shí)無(wú)需將轉(zhuǎn)致概念直接從國(guó)際私法領(lǐng)域移入行政法領(lǐng)域。按照我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民法學(xué)家鄭玉波先生的說(shuō)法，“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”、“另有規(guī)定的除外”其實(shí)就是臺(tái)灣地區(qū)“法條中，以除字開(kāi)端，而以外字結(jié)尾”的除外規(guī)定(日本學(xué)者稱(chēng)為“除書(shū)”，以同“但書(shū)”相區(qū)別)，屬于法條的結(jié)構(gòu)類(lèi)型之一，其作用有擴(kuò)充內(nèi)容、相反規(guī)定和指出特別法三種。筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法上“法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”、“另有規(guī)定的除外”等“除外規(guī)定”條款，主要作用正是在于指出特別法。

二、我國(guó)行政法上“除外規(guī)定”的尷尬現(xiàn)狀及其立法改進(jìn)途徑

眾所周知，“除外規(guī)定”在我國(guó)現(xiàn)行法上已是一個(gè)普遍采用的立法技術(shù)形式。筆者于2010年8月7日以“另有規(guī)定的，從其規(guī)定”為關(guān)鍵詞在“百度”進(jìn)行在線(xiàn)搜索，找到相關(guān)結(jié)果約331萬(wàn)個(gè);以“另有規(guī)定的，從其規(guī)定”為關(guān)鍵詞在國(guó)家信息中心版權(quán)所有的“國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”中進(jìn)行搜索，在其“全部數(shù)據(jù)庫(kù)”中共查到2708篇相關(guān)法規(guī)，在“國(guó)家法律與部委規(guī)章庫(kù)”中共查到521篇相關(guān)法規(guī)。

雖然我國(guó)法律法規(guī)中的“除外規(guī)定”不少，但其效果卻差強(qiáng)人意。執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)于“除外規(guī)定”究竟如何“從其規(guī)定”，常常是法條本身歧義叢生、辦案人員各執(zhí)一詞。按照行政法上“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治原則，行政機(jī)關(guān)必須正確適用法律，制止違法行為，不得因?yàn)榉梢?guī)定“不明確”、“有疑義”而拒絕執(zhí)法、拒絕履職。但是，大量的“除外規(guī)定”指來(lái)指去卻并未明確指向某一具體法律條文，反而因此造成歧義和疑義，使執(zhí)法本身蘊(yùn)含著不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素。如上海東兆化工有限公司訴上海市工商局靜安分局行政處罰案中，靜安工商分局認(rèn)為，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第94條“……有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)行政處罰的決定機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的規(guī)定，適用《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第57條，對(duì)上海東兆化工有限公司擅自經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品的行為進(jìn)行處罰。分局適用法律正確;而兩審法院卻均認(rèn)為，在適用法律遇有法律規(guī)范不一致的情形時(shí)，應(yīng)適用高位階的《安全生產(chǎn)法》，并據(jù)此以適用法律不當(dāng)為由，判決撤銷(xiāo)了靜安工商分局的行政處罰決定。盡管法院的意見(jiàn)尚可斟酌，但無(wú)疑從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，這種沒(méi)有明確指引的“除外規(guī)定”是很不確定的條款，造成了部門(mén)之間職能交叉，容易發(fā)生爭(zhēng)案或者互相推諉的現(xiàn)象。對(duì)其如何理解與適用。已是關(guān)系到作為我國(guó)100多部法律、200多部行政法規(guī)、400多部部門(mén)規(guī)章執(zhí)法主體的工商行政管理機(jī)關(guān)。能否在監(jiān)管執(zhí)法中既不“越位”、又不“錯(cuò)位”、更不“缺位”，既避免不作為、又克服亂作為的重要的依法行政理論與實(shí)踐課題。

事實(shí)上，除工商部門(mén)外，我國(guó)的司法界、學(xué)術(shù)界對(duì)“除外規(guī)定”不明確而引發(fā)歧義的批評(píng)也不鮮見(jiàn)。有“中國(guó)立法學(xué)之父”之譽(yù)的周旺生教授就曾嚴(yán)肅指出:“在我們的立法實(shí)踐中，法的規(guī)范不明確、不肯定，是普遍存在的一個(gè)毛病?！备袑W(xué)者認(rèn)為若不對(duì)“國(guó)家另有規(guī)定的除外”這樣的規(guī)定作必要的規(guī)制，就有可能打開(kāi)規(guī)避法律的后門(mén)。

結(jié)合我國(guó)新近的立法實(shí)踐與理論，筆者認(rèn)為，下述兩種更明晰的立法表述方法可以消解“除外規(guī)定”的不確定性:一是直接排除不適用本法或者本條規(guī)定的事項(xiàng)。如新近出臺(tái)的《反壟斷法》第55條、第56條就明確規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者依照有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、行政法規(guī)規(guī)定行使知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為，不適用本法……”，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的聯(lián)合或者協(xié)同行為，不適用本法”。二是在通盤(pán)考慮特別法與一般法、上位法與下位法、新法與舊法關(guān)系的基礎(chǔ)上，就作為舊法或者上位法或者特別法的某部法律，或者某些法條與本法的具體適用關(guān)系直接作出明確規(guī)定。如楊立新教授在其主持的《侵權(quán)責(zé)任法草案建議稿(第二稿)》中就針對(duì)法律適用問(wèn)題明確建議:“《中華人民共和國(guó)民法通則》與本法規(guī)定有沖突的，適用本法規(guī)定?！边@樣的法律規(guī)范沖突解決方案，無(wú)疑比當(dāng)前《侵權(quán)責(zé)任法》第5條“其他法律對(duì)侵權(quán)責(zé)任另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”的“除外規(guī)定”形式更加明晰、更少歧義。

三、從法律規(guī)范適用論角度看，“除外規(guī)定”有其適用規(guī)則可循

利用立法技術(shù)手段，可以消除未來(lái)“除外規(guī)定”的缺陷。對(duì)于現(xiàn)有法條中的“除外規(guī)定”，如何理解才能消除歧義、正確適用法律呢?筆者認(rèn)為，必須逐一弄清下列問(wèn)題，明確其中特定的法律適用規(guī)則。

首先。既然“除外規(guī)定”作用就在于指出特別法，那么究竟什么是特別法?特別法是與一般法相對(duì)應(yīng)的概念。早在羅馬法時(shí)代，人類(lèi)就確立了“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則。當(dāng)代世界主要法治國(guó)家都或明文規(guī)定或傳統(tǒng)承認(rèn)了“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用規(guī)則。我國(guó)《立法法》第83條從法律條文上首次確認(rèn)了“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則。具體到辦案實(shí)踐，一般是通過(guò)語(yǔ)義分析來(lái)判斷哪個(gè)法律規(guī)范是特別法，即在通常情況下，特別法與一般法所調(diào)整的對(duì)象具有種屬關(guān)系或總分關(guān)系。當(dāng)通過(guò)語(yǔ)義分析還不能確定哪個(gè)是特別規(guī)定時(shí)，就要根據(jù)與特定事項(xiàng)的關(guān)聯(lián)密切程度來(lái)確定更恰當(dāng)?shù)姆??？梢?jiàn)，工商執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注鄰近部門(mén)的相關(guān)法律法規(guī)，從監(jiān)督主體、監(jiān)督依據(jù)等方面全面掌握法條對(duì)特定事項(xiàng)的一般規(guī)定和特別規(guī)定，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、選擇特別規(guī)定。

其次，《立法法》上的“特別法優(yōu)于一般法”有沒(méi)有具體的適用條件?如果有，那又是受哪些因素限制呢?第一，必須是同位法才能適用這一規(guī)則。如果下位法的特別規(guī)定與上位法的一般規(guī)定不一致，除非上位法另有規(guī)定，我國(guó)立法與司法實(shí)踐均一貫主張直接適用上位法。第二，只能是同一機(jī)關(guān)制定的同位法，不同機(jī)關(guān)制定的同位法則不能適用這一規(guī)則。如國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章，不論是國(guó)務(wù)院部、委、局還是其直屬機(jī)構(gòu)都可以制定屬于部門(mén)規(guī)章的法律規(guī)范，他們具有同等位階，但他們沒(méi)有特別法與一般法之區(qū)分，不能適用“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則。筆者認(rèn)為，深刻理解這一點(diǎn)對(duì)于工商部門(mén)正確適用法律至關(guān)重要。工商部門(mén)在市場(chǎng)監(jiān)管職能上與多個(gè)部門(mén)存在一定的交叉、重合，對(duì)于同一問(wèn)題，極有可能幾個(gè)不同的部門(mén)各有規(guī)章予以規(guī)定;他們沒(méi)有特別法與一般法之分，工商部門(mén)不能適用“特別法優(yōu)于一般法”規(guī)則去“從其規(guī)定”。

再次，“特別法優(yōu)于一般法”與“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則競(jìng)合時(shí)怎么處理?下位法的特別規(guī)定與上位法的一般規(guī)定不一致時(shí)，直接適用上位法。除此之外，筆者認(rèn)為，就具體情況而言，“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則至少允許以下兩種情況例外，適用作為特別法的下位法:一是下位法的實(shí)施性規(guī)定沒(méi)有抵觸上位法時(shí)，下位法優(yōu)先適用。從我國(guó)現(xiàn)行法來(lái)看，當(dāng)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章作為下位法時(shí)，它們的權(quán)限或內(nèi)容之一就是對(duì)上位法內(nèi)容的具體化，以增加上位法的可操作性。在具體的下位法(即特別法)與原則的上位法(即一般法)兩種規(guī)范都存在的情形下應(yīng)優(yōu)先適用具體的下位法，即特別法優(yōu)于一般法。但是務(wù)必注意，具體的下位法優(yōu)先適用是有條件的，就是下位法不得與上位法相抵觸，如果相抵觸則不適用此原則，而應(yīng)如前所述直接適用上位法。二是下位法依法變通上位法的，下位法優(yōu)先適用?！读⒎ǚā返?1條明確規(guī)定:“自治條例和單行條例依法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的。在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定。”但是，也應(yīng)注意這種優(yōu)先適用是有條件的?！读⒎ǚā返?6條即規(guī)定:“……自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定?！?/p>

最后，“特別法優(yōu)于一般法”與“新法優(yōu)于舊法”規(guī)則競(jìng)合時(shí)怎么處理?《立法法》第83條不僅確立了“特別法優(yōu)于一般法”的法律適用規(guī)則，同時(shí)也確立了“新法優(yōu)于舊法”的適用規(guī)則。對(duì)于同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，這兩個(gè)規(guī)則都可以適用。那么，關(guān)于同一機(jī)關(guān)制定的法律文件對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，究竟應(yīng)如何適用法律呢?最高法院一位法官就曾以《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》的關(guān)系為例分析:由于二者屬同位法，當(dāng)《擔(dān)保法》的規(guī)定與《物權(quán)法》的規(guī)定不一致時(shí)，不能依據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則選擇適用法律。是否可以基于物權(quán)法屬新法，擔(dān)保法屬舊法，根據(jù)“新法優(yōu)先舊法”的規(guī)則選擇適用法律呢?看似無(wú)不可，但是，《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的規(guī)定相對(duì)于物權(quán)法總則及物權(quán)法關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的一般規(guī)定，屬于特別規(guī)定，則依據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，又將得出《擔(dān)保法》優(yōu)于《物權(quán)法》而適用的結(jié)論。也就是說(shuō)，當(dāng)《物權(quán)法》關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的新的一般規(guī)定與《擔(dān)保法》關(guān)于擔(dān)保物權(quán)的舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，將會(huì)面臨規(guī)范選擇的困境。

我國(guó)立法法更多的是將這種“沖突漏洞”交給制定機(jī)關(guān)或者制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)解決。如《立法法》第86條規(guī)定:(1)同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決;(2)地方性法規(guī)與部門(mén)規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定:認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決;(3)部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決:(4)根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。筆者認(rèn)為，上述規(guī)定具有合理性，因而，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，工商部門(mén)在遇到職權(quán)范圍內(nèi)無(wú)法解決的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，必須嚴(yán)格按照上述規(guī)定呈報(bào)有權(quán)機(jī)關(guān)解決，而不能自行解釋認(rèn)定。從憲法與立法法上看，任何擅自認(rèn)定的“法律適用決定”都是無(wú)效的嚴(yán)重越權(quán)行為。

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)行政法上“除外規(guī)定”的格式化、空泛化，不僅不能實(shí)現(xiàn)法律之間相互順暢銜接的初衷，反而容易打開(kāi)規(guī)避法律的后門(mén)，產(chǎn)生執(zhí)法部門(mén)適用法律錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)。從立法論講，應(yīng)盡量避免這種看似“放之四海而皆準(zhǔn)”，實(shí)則疑義滋生的立法模式，明確除外規(guī)定的內(nèi)容限制;從法律適用論上講，應(yīng)立足于法律體系完整性的假設(shè)，透徹理解立法目的，深刻掌握特別法、一般法、上位法、下位法、新法、1日法之間交錯(cuò)的規(guī)范適用規(guī)則，依法妥當(dāng)適用法律。