加強“四大體系”建設，是遼寧省工商局黨組在新時期提出的“立足職能，主動融入發(fā)展，積極服務振興，全力促進遼寧經濟又好又快發(fā)展”的重大舉措。這一命題的提出，引發(fā)了遼寧省工商系統(tǒng)的理論探討思潮，特別是微觀層面的難點、熱點、焦點問題亟待我們作出回答。

一、命題背景

“四大體系”從提出到初步形成，有其產生的現實條件、客觀依據、實踐需求和時代必然性。

(一)新起點，工商跨進嶄新的歷史轉型階段

2008年以來，我們經歷了三件大事:一是2008年迎來了工商恢復建制30周年。30年的風雨歷程，給我們遼寧工商留下了敢為人先、迎難而上的精神財富，留下了戰(zhàn)略謀劃、統(tǒng)攝全局的思想品格，留下了服務發(fā)展、創(chuàng)新機制的寶貴經驗。二是國務院決定從2008年9月1日起，在全國統(tǒng)一停止征收“兩費”。這是繼1995年市場辦管脫鉤之后，工商職能再次發(fā)生轉型，市場管理的基本屬性更加清晰。三是2009年以來省市兩級實行新“三定”，工商所升格變分局。新“三定”進一步放大了工商職能，足以說明工商是市場監(jiān)管的主力軍。這三件大事標志著工商開始進入新的歷史發(fā)展階段，為“四大體系”的形成奠定了基石，提供了體制機制保障。

(二)新任務:創(chuàng)新工商監(jiān)管理論的價值指引

2007年以來，國家工商總局提出了一系列帶有根本性、方向性、全局性的戰(zhàn)略思想和工作方針。2007年提出了“監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務、監(jiān)管與維權、監(jiān)管與執(zhí)法”的“四個統(tǒng)一”;2008年先后提出了“IN化建設”、“四高目標”、“四個轉變”;2009年又提出了“四個只有”、“四項建設”。這“六個四”是相輔相成、不可分割的有機整體。構成了新階段工商的完整理論體系，它對“四大體系”的形成提供了思想基礎和理論支撐。

(三)新實踐:探索歷程的認識結晶

“四大體系”的形成，是一個長時間不斷探索、創(chuàng)新、積累、提高的過程。2003年1月全省工商工作會議上，李鐵民局長就圍繞發(fā)展主題重點闡述了服務、創(chuàng)新、法治、執(zhí)法為民四個觀念，特別強調要“不斷完善與市場經濟體制相適應的市場監(jiān)管新機制”。當年3月，在全系統(tǒng)開展了“執(zhí)法服務環(huán)境年”活動，實施“服務發(fā)展、消費維權、規(guī)范執(zhí)法”三大工程。涌現出了“百人萬戶幫扶”活動、“十二個一工程”、“三走進”、“深南工商所進社區(qū)”等典型經驗。2005年先后在信用分類、登記管理體制、工商所機制等方面進行改革創(chuàng)新。2007年第一次提出了“完善服務體系和監(jiān)管體系”;2009年又提出“五個著眼”?？梢姟嫿ㄩL效機制，提升監(jiān)管效能始終是遼寧工商的思想主線。這為“IN大體系”的形成奠定了實踐基礎。

(四)新挑戰(zhàn):要求更高任務更重難度更大

工商行政管理進入新階段面臨的新挑戰(zhàn)是多方面的。一是遼寧全面振興的新形勢，社會經濟快速發(fā)展的新態(tài)勢，給我們服務發(fā)展提出了更高的要求。縣域經濟、城區(qū)經濟兩大板塊的異軍突起，也給我們服務大局提出了新的課題。在新時期新階段，履行好服務職能這一要求更加明確、繁重。二是面對當前日益多元化的市場主體，日益高科技化的市場交易行為，日益多樣化的市場營銷方式，日益激烈的市場競爭，日益嚴峻復雜的市場環(huán)境，系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險因素增加，市場監(jiān)管執(zhí)法的難度進一步加大。三是在服務大局、市場環(huán)境的壓力下，我們在監(jiān)管服務維權的體制機制、方式方法等方面還不相適應，高效能、低成本的監(jiān)管模式尚未成形，基層職能轉型還沒有完全到位。新型領域的監(jiān)管還缺失思想準備、機制準備。特別是對新情況新問題還缺少制度安排和保障，立法需求存在缺口?！八拇篌w系”的形成。將會積極應對這些挑戰(zhàn)，不斷破解這些矛盾和問題。

二、基本內涵

“四大體系”是對職能、目標、任務、激勵和實現路徑等關鍵問題的系統(tǒng)化認識，它所體現的是理念、程序、內容、任務和方式的制度化模式。

(一)主要內容

“四大體系”主要包括服務體系、執(zhí)法體系、維權體系和考核體系四個部分。它涵蓋了市場主體準人與監(jiān)管、市場秩序維護、消費者權益保護、商標知識產權保護和廣告監(jiān)管、打擊傳銷與規(guī)范直銷等“五大基本職能”。

服務體系包括政策服務、職能服務、窗口服務、數據服務等四個系統(tǒng)。政策服務包括公共政策制定和政策咨詢、解釋服務。職能服務用了大概念，容易同監(jiān)管執(zhí)法維權的維持性服務相交叉。當前，“三深入兩服務”的路徑、經營者權益保護、服務縣域經濟、城區(qū)經濟和服務新農村改革發(fā)展等問題引起基層的關注。

執(zhí)法體系包括市場準人、綜合監(jiān)管、執(zhí)法辦案和快速反應等四個機制。執(zhí)法體系是“四大體系”的重中之重，原因在于執(zhí)法監(jiān)管作為一項經歷了30多年的傳統(tǒng)職能，涉及法律法規(guī)、規(guī)范性文件最多最集中，高位制度并不缺失，但仍然存在公平公正執(zhí)法監(jiān)管問題，集中體現在如何提升執(zhí)法的公信力上。王岐山副總理作過批示要求工商部門要切實加強市場監(jiān)管，有效防止監(jiān)管的系統(tǒng)性風險和區(qū)域性風險。監(jiān)管風險和責任事故的防范是我們當前面臨的新課題?？茖W有效的監(jiān)管方式方法，一直是我們的“短板”，著眼規(guī)范和長效機制的監(jiān)管模式亟待破解。執(zhí)法權是否集中或適度集中，要區(qū)分情況，有的違法行為前置有監(jiān)管程序應由監(jiān)管部門負責到底。有的違法行為沒有監(jiān)管程序如傳銷、無照經營等應由專司執(zhí)法機構負責。

維權體系包括質量監(jiān)管、規(guī)范自律、教育引導、糾紛調處、聯(lián)動協(xié)調、信息整合等六大機制。消費糾紛的調處方法越多越好、渠道越多越好。特別注意訴訟對接機制這個渠道，利用司法資源調處消費糾紛。消費訴求集中反映在12315平臺和投訴程序，現在通過媒體反映公眾訴求比較多。這里應有一個非程序的“回應”機制，關注媒體包括網絡訴求線索，及時作出“回應”，不斷增強能動維權意識。

考核體系包括績效考核基礎數據、績效考核周期和資源、績效考核對象及方法、績效考核反饋和結果應用等四個主要部分?？己梭w系這些年來省局下的功夫最大，效果亦顯著。把考核體系納入“四大體系”，導向性是首選取向，就是為了把系統(tǒng)的目標任務引到落實推行“四大體系”上，這個考核體系要起到“指揮棒”的功能作用。考核作為一種新型的激勵機制，重要的是注重公平、雙向、期望激勵政策工具的正確運用，考核要同干部的成長使用、調整、免職、問責相掛鉤?？己梭w系還要注重可比性，突出個性，力求做到考準、考實、考常、考活，充分調動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性。

(二)機制要素

機制的基本含義包括以下要素:相互聯(lián)動的若干結構部分，遵循一定方式作相對運動，隨時間發(fā)生變化的過程，相對運動的性質主要取決于結構部分的數量及其聯(lián)系方式?！八拇篌w系”的實現機制，主要體現在通過有機整合職能，優(yōu)化各層次、各業(yè)務結構，統(tǒng)一規(guī)范措施方式，形成協(xié)調統(tǒng)一、高度一致，相互作用、相互制約、相互促進的互動機制，發(fā)揮綜合優(yōu)勢和常態(tài)模式，從而達到工作效能的最大化。

“四大體系”的各個結構部分包括七個要素:價值理念、操作目標、實施原則、制度導向、政策運用、風險評估、效應反饋。按照上述要素的同質形成了“三個機制”:一是制度約束機制，做到制度系統(tǒng)化、規(guī)則完善化;二是運作實施機制，做到信息處理專業(yè)化、方法科學化、激勵有效化;三是合作聯(lián)動機制，做到市場主體自律引導的常態(tài)化，政府部門合作的常規(guī)化，行業(yè)組織指導的規(guī)范化，司法機關對接的制度化。

(三)“四大體系”框架中值得關注的兩個問題

一是為什么把“服務體系”放在首位?工商理論說。市場監(jiān)管是政府的“四大職能”之一，是工商管理的基本職能和本質屬性?！八膫€統(tǒng)一”主要闡述正確處理監(jiān)管與服務等方面的辯證關系，“四個只有”首先說的是監(jiān)管。將“服務體系”列為“四大體系”的首位。主要理由是服務大局是工商的重要使命，也是需要強調、鞏固、提升的重要方面。服務已經作為一項職能工作，我們可以從新“三定”中找到答案。二是把監(jiān)管納入“執(zhí)法體系”會不會削弱監(jiān)管?實際上監(jiān)管與執(zhí)法是兩個不同質的管理活動，監(jiān)管側重于行政許可權，執(zhí)法側重于公權力。“執(zhí)法體系”吸收監(jiān)管只是名義整合的考慮，監(jiān)管在“執(zhí)法體系”中仍然保持一個完整的體系結構。此外，執(zhí)法是當前所有工商職能中矛盾最為突出的節(jié)點，是“四大體系”分量最重的部分。同時，監(jiān)管與執(zhí)法雖不同質但具有關聯(lián)性，放在一個體系有利于處理它們之間的交叉，便于協(xié)調。

三、體系特征

(一)“四大體系”具有鮮明的實踐性

“四大體系”始終追問矛盾和問題。始終把破解難點問題作為一條思考主線，“四大體系”對職能整合的認識，對制度的安排都源于實踐經驗的高度概括。實踐性還體現了遼寧的特色，是遼寧社會經濟環(huán)境和遼寧工商自身實際的集中反映。實踐性越強越貼近實際、貼近基層，越有操作性，這一條也是編創(chuàng)“四大體系”需要把握的工作原則。

(二)“四大體系”具有較強的邊界性

“四大體系”是一個多維度概念，涉及職能和各項業(yè)務的全部。但為便于操作和執(zhí)行，必須要突出重點，分清主次，區(qū)分輕重。如服務體系，服務新農村改革發(fā)展，最成功的是紅盾護農、合同幫農、商標富農機制，這是影響系統(tǒng)的主要元素?！叭钊雰煞铡笔腔鶎幼铌P注、最需要的路徑選擇，這也是主要元素。

(三)“四大體系”具有系統(tǒng)的科學性

“四大體系”整合工商職能，發(fā)揮整體優(yōu)勢，使履行職能有了抓手，實效性更加顯著?！八拇篌w系”著眼建立長效機制，強化制度建設，優(yōu)化體制機制，有著鮮明的前瞻性?！八拇篌w系”充分運用系統(tǒng)理論思維。在框架上注重各體系間的銜接和分界，避免重復交叉;在內容上注重共性和個性的統(tǒng)一，突出特性;在制度安排上注重管用，強調實際，構成了一個科學有機的整體系統(tǒng)。

(四)“四大體系”具有充分的開放性

“四大體系”不是一個孤立的存在，也不是一個封閉、靜止的體系，它的形成、發(fā)展與實踐都具有充分的開放性?！八拇篌w系”注重理念的價值觀。文化是當代行政管理之魂，文化制勝是行政管理的主題。把理念作為“四大體系”的價值指引，目的是增強精神力量和行為約束。“四大體系”的開放性還體現在對外部環(huán)境和資源的合理利用，與外部形成聯(lián)動機制，降低行政成本，追求管理效益的最大化?！八拇篌w系”還需要信息化支撐，隊伍建設保障，工商文化建設提供精神保證。隨著市場經濟的深入發(fā)展，“四大體系”的內涵也將更有時代性，更具規(guī)律性，更富創(chuàng)造性，使“四大體系”更具旺盛的生命力，成為工商服務、執(zhí)法、維權、考核的指導性綱要。