基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險是指在履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)過程中，基層工商所承擔(dān)著與職業(yè)相關(guān)的各種責(zé)任追究、人身傷害、精神損害等方面潛在的可能性。

一、理性梳理基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險的源點(diǎn)

(一)欺騙許可的風(fēng)險

工商部門作為重要的行政許可部門。因主觀過失或者行政相對人的欺騙行為很容易導(dǎo)致行政許可行為錯誤，特別是《行政許可法》規(guī)定對企業(yè)登記申請材料的審查以形式審查為主，可又保留了對實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性審查要求，在實(shí)際操作中是采取書式審查還是實(shí)質(zhì)審查難以把握，從而產(chǎn)生行政許可執(zhí)法風(fēng)險。因此，一旦提交虛假資料騙取登記的企業(yè)出現(xiàn)問題，工商部門可能會承擔(dān)審查不嚴(yán)等責(zé)任風(fēng)險。

(二)變通許可的風(fēng)險

地方政府為了加快區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，紛紛出臺一些與國家法律法規(guī)相沖突的保護(hù)政策，并要求工商部門予以執(zhí)行和落實(shí)。服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，在對重點(diǎn)招商項(xiàng)目、掛牌保護(hù)企業(yè)的市場監(jiān)管中存在著潛在的職業(yè)風(fēng)險。

(三)失職監(jiān)管的風(fēng)險

失職監(jiān)管的風(fēng)險，主要是基層執(zhí)法人員主觀履職不到位而存在的潛在風(fēng)險。工商部門在重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)督管理中執(zhí)法不到位的風(fēng)險。首先表現(xiàn)為不按規(guī)定開展定期檢查、專項(xiàng)檢查、案后回查等工作，行使執(zhí)法手段的不到位，直接導(dǎo)致整個執(zhí)法鏈條中的監(jiān)管缺位;其次是工作方法不細(xì)致，工作作風(fēng)粗放，抱著“走過場”的心態(tài)進(jìn)行應(yīng)付式管理;另外是不講究工作方式方法，沒有按照要求做好巡查監(jiān)管記錄和網(wǎng)上業(yè)務(wù)系統(tǒng)的錄人工作，達(dá)不到數(shù)據(jù)收集和資源整合的效果。

(四)落后監(jiān)管的風(fēng)險

因信息化、科技化、專業(yè)化、精細(xì)化等方面滯后帶來的監(jiān)管風(fēng)險。例如對假冒偽劣商品，特別是問題食品以及一些高危行業(yè)的監(jiān)管，基層工商常常因?qū)I(yè)知識的匱乏、監(jiān)管手段的局限、檢測監(jiān)測設(shè)備的欠缺而流于形式，潛在風(fēng)險日益增大。

(五)暴力抗法的風(fēng)險

主要是指工商執(zhí)法人員在查處端掉制假售假大要案、傳銷案件、取締黑網(wǎng)吧等專項(xiàng)整頓時，當(dāng)事人以不理智的態(tài)度，采取謾罵、圍攻、毆打、誣陷工商執(zhí)法人員，制約、阻礙和抗拒執(zhí)法所造成的風(fēng)險。

二、理性把握基層工商市場監(jiān)管風(fēng)險防范的原則思路

基層工商市場監(jiān)管風(fēng)險的形成有主、客觀等多方面的因素，從大的方面看:既有國家現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)體制和法制、文化背景的關(guān)系，也有工商系統(tǒng)自身的管理體制和工作機(jī)制的關(guān)系。從小的方面看:現(xiàn)有的干部隊(duì)伍素質(zhì)還不適應(yīng)現(xiàn)行的綜合市場監(jiān)管。因此，風(fēng)險防范的原則思路包括以下幾個層次:

(一)法律厘清

基層市場監(jiān)管涉及眾多的法律、法規(guī)和部門規(guī)章以及規(guī)范性法律文件，解決法律競合、部門職責(zé)交叉、脫節(jié)等問題，需要厘清我們現(xiàn)有的各項(xiàng)法定職責(zé)、監(jiān)管任務(wù)、監(jiān)管對象和監(jiān)管手段。

(二)技術(shù)支撐

改變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和監(jiān)管手段，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)高效能的監(jiān)管，是化解和防范風(fēng)險的有效保障。目前，總局和省級工商局兩級數(shù)據(jù)中心建設(shè)基本完成，數(shù)據(jù)采集由過去的60多項(xiàng)增加到500多項(xiàng)，連接全系統(tǒng)的綜合業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺開始試運(yùn)行。下一步，要繼續(xù)加大信息技術(shù)的開發(fā)和利用，按照以網(wǎng)管網(wǎng)、以機(jī)管人的思路，將信息化建設(shè)成果更加廣泛地運(yùn)用到市場監(jiān)管的各項(xiàng)工作中，深入分析信息技術(shù)對從事工商行政管理工作的人員、決策、業(yè)務(wù)、組織架構(gòu)等四方面的影響，通過信息技術(shù)提高人員素質(zhì)和決策水平，創(chuàng)新工作方式方法，進(jìn)一步提升工作效能。

(三)管理科學(xué)

按照風(fēng)險管理理論，任何風(fēng)險均可以控制并預(yù)防。只要我們堅(jiān)持科學(xué)防范、科學(xué)管理的思路，認(rèn)真研究分析影響風(fēng)險的各種因素，對存在的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行梳理，遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，積極主動應(yīng)對，就可以把風(fēng)險降到最低。管理科學(xué)的落腳點(diǎn)是做好工作機(jī)制的創(chuàng)新，以及干部素質(zhì)的不斷提升。

三、理性防控基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險的具體措施

(一)加快構(gòu)建基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險防控的總體模式

1.建立符合工商所實(shí)際的責(zé)任體系。根據(jù)新“三定”方案確定的職責(zé)，針對基層工商所條例和地方的實(shí)際，按照目標(biāo)、職責(zé)、風(fēng)險統(tǒng)一，責(zé)任共擔(dān)的工作思路，科學(xué)合理的做好省、市、區(qū)及基層工商所的職能劃分，進(jìn)一步明晰工商所職能任務(wù)，解決目前基層工商所目標(biāo)過高、職責(zé)過重、風(fēng)險過大的問題。

2.建立基層監(jiān)管風(fēng)險防控的目標(biāo)體系。完善基層市場監(jiān)管風(fēng)險評價體系。按照風(fēng)險引發(fā)的概率、危害的程度、防控的成本確定風(fēng)險等級，并由此確定有效監(jiān)管防控的層級。

3.建立基層監(jiān)管風(fēng)險防控的工作體系。一是完善風(fēng)險監(jiān)管的決策機(jī)制。省以下各級工商行政管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)建立本部門職業(yè)風(fēng)險防范的專門工作機(jī)構(gòu)，做好風(fēng)險防控工作的組織指揮、綜合協(xié)調(diào)、調(diào)查研究、應(yīng)急處理的工作:提高對工商職業(yè)風(fēng)險的識別能力、預(yù)測能力和應(yīng)急處理能力。二是建立監(jiān)管風(fēng)險電子監(jiān)察機(jī)制，利用電子監(jiān)察系統(tǒng)。實(shí)現(xiàn)對崗位監(jiān)管風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)控。三是建立監(jiān)管風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。通過崗位監(jiān)管風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)存在或可能發(fā)生監(jiān)管風(fēng)險時。及時向有關(guān)單位和個人發(fā)出預(yù)警信號。四是建立責(zé)任追究機(jī)制，在各單位建立崗位監(jiān)管風(fēng)險月查制，對崗位監(jiān)管風(fēng)險防范承諾、防控措施落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)制度不落實(shí)，防控措施不到位的及時指出，責(zé)成整改。五是建立風(fēng)險監(jiān)管的保障機(jī)制。加大對基層人財物的投入，特別是用現(xiàn)代化的管理手段解決傳統(tǒng)的監(jiān)管落后問題，完善行政、財務(wù)等管理制度，規(guī)范操作程序，完善責(zé)任追究制度。

(二)加快選擇基層工商所監(jiān)管風(fēng)險防控的可取路徑

根據(jù)基層工商所監(jiān)管風(fēng)險形成的多樣性、突發(fā)性、被動性等特點(diǎn)和各層級管理系統(tǒng)的職能分T，解決基層工商所的市場監(jiān)管風(fēng)險涉及至少三個層級的路徑選擇:

路徑一:解決法律風(fēng)險的問題。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)體的加快，工商部門尚有較多法律法規(guī)落后于現(xiàn)實(shí)需要，法律的滯后和地方政府政策超前的矛盾非常突出。當(dāng)前應(yīng)加大對《無照經(jīng)營查處取締辦法》和各類登記法律法規(guī)的修改，增強(qiáng)可操作性;加大商品市場管理法律法規(guī)的修訂和完善，避免因法規(guī)的寬泛性和模糊性給基層帶來風(fēng)險。

路徑二:解決制度機(jī)制風(fēng)險的問題。防范制度機(jī)制風(fēng)險，要建立綜合監(jiān)控機(jī)制、完善制度體系建設(shè)、落實(shí)現(xiàn)有各項(xiàng)規(guī)章制度。一是要定期梳理、補(bǔ)充、完善各項(xiàng)規(guī)章制度，使各項(xiàng)制度符合工作需要，具有較強(qiáng)的可操作性，逐步實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作有制度依據(jù)，形成按制度辦事的行為規(guī)范:二是加強(qiáng)對規(guī)章制度執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督，將執(zhí)行制度的情況納入績效考核、人力資源管理之中;三是定期征求群眾意見，搞好民主測評，廣泛接受群眾監(jiān)督。

路徑三:解決監(jiān)管到位風(fēng)險的問題?；鶎庸ど趟娜藛T是基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險防控的第一責(zé)任主體，是第一門檻和第一監(jiān)控環(huán)節(jié)，也是最基礎(chǔ)最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。落實(shí)風(fēng)險監(jiān)管到位，當(dāng)前需做好以下工作:

一是細(xì)分風(fēng)險重點(diǎn)。按照工商所的現(xiàn)有職能，主要存在“三類三級九項(xiàng)”風(fēng)險。三類指的是行政許可行政審批類、監(jiān)督檢查類、行政處罰類;三級(風(fēng)險等級)為高險級、中險級、低險級;九項(xiàng)依次為行政許可、行政審批許可類表現(xiàn)出的許可粗心出錯、許可被騙出錯、許可失察出錯;監(jiān)督檢查類表現(xiàn)為風(fēng)險點(diǎn)法定查訪不到位、高危無照巡管不到位、流通商品及食品質(zhì)量監(jiān)管不到位:行政處罰風(fēng)險點(diǎn)表現(xiàn)在該處未處(含處得過輕過慢)、該移交未移交、執(zhí)行時的暴力抗法。

二是細(xì)定風(fēng)險防控的工作流程。按照事前防控、事中監(jiān)督、事后處置的整體思路，省以下各級工商部門都應(yīng)當(dāng)制定具體的風(fēng)險監(jiān)管流程。完善各種監(jiān)管風(fēng)險的處置預(yù)案。各級基層工商所要合理安排內(nèi)部人員的分工，確定專門的風(fēng)險監(jiān)管稽查員，對本轄區(qū)的風(fēng)險監(jiān)管進(jìn)行實(shí)時的動態(tài)化監(jiān)管。區(qū)縣局每半年要對本區(qū)縣監(jiān)管風(fēng)險進(jìn)行一次全面評估，做到防患于未然。

(三)加快破解導(dǎo)致基層監(jiān)管風(fēng)險的主要難點(diǎn)

從近幾年的實(shí)際來看，基層監(jiān)管的風(fēng)險主要集中在對市場主體的認(rèn)可和對市場主要商品質(zhì)量的安全監(jiān)管兩個方面。主體的監(jiān)管風(fēng)險常出現(xiàn)在對擅自改變登記事項(xiàng)及無照的未能及時查處上;對流通領(lǐng)域商品的監(jiān)管，其主要表現(xiàn)在重要生產(chǎn)資料、生活資料，特別是食品安全問題上。

1.強(qiáng)化風(fēng)險教育——為基層對高危行業(yè)監(jiān)管風(fēng)險筑牢思想防線。所謂高危行業(yè)，一般是指生產(chǎn)經(jīng)營行為容易引發(fā)安全事故、直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的高風(fēng)險行業(yè)企業(yè)，以及對社會穩(wěn)定有重要影響、人民群眾重點(diǎn)關(guān)注的行業(yè)企業(yè)，主要包括危險化學(xué)品(含易制毒化學(xué)品)生產(chǎn)、儲存、經(jīng)營業(yè)、成品油經(jīng)營業(yè)、娛樂場所、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所、一定規(guī)模的公眾場所、煤礦及非煤礦山等九大類。由于高危行業(yè)經(jīng)營上存在一定的壟斷性、高盈利性和高風(fēng)險性，加上各級黨委、政府、社會對高危行業(yè)的極大關(guān)注，對工商部門監(jiān)管重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)對基層的風(fēng)險監(jiān)管教育尤為重要。

2.強(qiáng)化地方立法——為基層工商防范高危行業(yè)監(jiān)管風(fēng)險建立安全閥，在當(dāng)前的法律制度框架和行政管理體制下，構(gòu)建工商系統(tǒng)富有區(qū)域特色的高危行業(yè)風(fēng)險監(jiān)管地方法規(guī)是化解基層市場監(jiān)管風(fēng)險的有效措施。如廣東等一些工商部門相繼制定《關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)督管理的意見》，試圖從內(nèi)部就加強(qiáng)對高危行業(yè)監(jiān)管制定規(guī)范、程序和便于操作的規(guī)定。這些為基層都做了有益的指導(dǎo)。筆者認(rèn)為，結(jié)合《無照經(jīng)營查處取締辦法》的貫徹落實(shí)，各地要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，把部門規(guī)范性文件上升到地方性立法。對高危行業(yè)的監(jiān)管，在明確部門職責(zé)分工、監(jiān)管流程、工作機(jī)制等方面做更加詳細(xì)的規(guī)定，使各相關(guān)部門權(quán)責(zé)相當(dāng)，履職到位，合理監(jiān)管。

3.強(qiáng)化監(jiān)管改革——為基層工商防范高危行業(yè)監(jiān)管風(fēng)險夯實(shí)多層防火墻。一是大力推進(jìn)監(jiān)管信息化建設(shè)，解決管什么的問題。建立有效的信息網(wǎng)絡(luò)和快速反饋系統(tǒng)，既是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的必要條件，也是其中的重要內(nèi)容。二是大力推進(jìn)監(jiān)管的技術(shù)化，解決怎樣管的問題。以信息化為基礎(chǔ)，推動技術(shù)的升級是有效監(jiān)管的重要手段。在商品及食品監(jiān)管領(lǐng)域，運(yùn)用先進(jìn)的檢測監(jiān)測技術(shù)尤為重要。三是大力推行監(jiān)管的分級化，解決重點(diǎn)管的問題。在執(zhí)法方式方法上，將重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)管、企業(yè)經(jīng)濟(jì)戶口管理和企業(yè)信用分類監(jiān)管等工作充分結(jié)合起來，通過深化經(jīng)濟(jì)戶口管理，明確重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的信用等級，突出重點(diǎn)監(jiān)管，實(shí)施差別管理，有利于進(jìn)一步提高監(jiān)管效能。

(四)加快創(chuàng)新基層工商所市場監(jiān)管風(fēng)險防控的協(xié)作機(jī)制

良好的協(xié)作機(jī)制是增強(qiáng)基層工作的戰(zhàn)斗力、活力及有效化解或者分散風(fēng)險的關(guān)鍵手段。近幾年全國各地在改革行政審批制度、查處無照經(jīng)營行為、開展商品質(zhì)量、黑網(wǎng)吧、中介組織專項(xiàng)整治等方面做了有益的探索和嘗試，取得了很多成功的經(jīng)驗(yàn)。

1.爭取省、市、區(qū)縣及基層鎮(zhèn)鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的牽頭。加強(qiáng)和地方政府溝通，把重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)管工作置于地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局中去思考研究和規(guī)劃部署。抓住一些重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)監(jiān)管工作中社會關(guān)注的熱點(diǎn)、政府關(guān)注的難點(diǎn)來研究和解決，充分利用重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的監(jiān)督管理數(shù)據(jù)，對區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)的總體狀況、發(fā)展特點(diǎn)等進(jìn)行綜合分析，加強(qiáng)對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的調(diào)研，向當(dāng)?shù)卣峁┓治鰣蟾婧徒ㄗh，供政府宏觀決策參考。

2.爭取相關(guān)部門的協(xié)同作戰(zhàn)。建立經(jīng)常性的工作溝通聯(lián)系機(jī)制，對工商監(jiān)管執(zhí)法中遇到的困難和問題，共同研究，商議解決。對已經(jīng)出現(xiàn)或發(fā)生的職業(yè)風(fēng)險事件，要及時啟動應(yīng)急機(jī)制，采取有效補(bǔ)救措施，防止宣傳異化;充分利用各部門資源優(yōu)勢，提高行政監(jiān)管效能。

3.爭取社會及新聞輿論的支持。工商職能涉及面廣。備受社會特別是新聞輿論的關(guān)注。注重正面宣傳和政務(wù)信息公開十分必要。

4.爭取工商內(nèi)部的機(jī)構(gòu)協(xié)作。結(jié)合新一輪機(jī)構(gòu)改革。工商一定要在各層級內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上下功夫。解決內(nèi)部工作交叉、力量分散、上下脫節(jié)的問題。區(qū)縣工商部門一定嚴(yán)把基層工商所履職的監(jiān)管關(guān)口。進(jìn)一步完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，把防控職業(yè)風(fēng)險工作納入日常的行政監(jiān)察和執(zhí)法檢查項(xiàng)目中。通過定期檢查、日常檢查、專項(xiàng)檢查、接訴檢查、年檢驗(yàn)照等監(jiān)督檢查方式實(shí)現(xiàn)對重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的有效監(jiān)管。