工商部門承擔(dān)著流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的重要職責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險問題需要引起重視并加以防范。

一、系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險的界定

目前關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險的定義，存在著兩種說法:一為監(jiān)管主體風(fēng)險說。即認(rèn)為系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險是由市場監(jiān)管主體自身履職所引發(fā)的，系統(tǒng)性風(fēng)險是由于職能設(shè)置、履行不當(dāng)造成系統(tǒng)失靈而導(dǎo)致監(jiān)管缺失并喪失社會公信力的風(fēng)險，區(qū)域性風(fēng)險是由于某一監(jiān)管事項錯位導(dǎo)致一個區(qū)域中集中性、網(wǎng)絡(luò)性、群體性的負(fù)面影響。二為監(jiān)管對象風(fēng)險說。即強調(diào)兩種風(fēng)險均是由監(jiān)管對象引發(fā)的，系統(tǒng)性風(fēng)險是對市場領(lǐng)域整體秩序可能造成破壞的風(fēng)險因素。包括由于市場競爭無序、經(jīng)營者違規(guī)和不誠信、消費者不成熟等因素產(chǎn)生的風(fēng)險。區(qū)域性風(fēng)險是對某一區(qū)域內(nèi)市場秩序可能造成破壞的風(fēng)險因素。

以上兩種說法雖然反映的是同一問題的兩個方面，但筆者認(rèn)為，監(jiān)管對象風(fēng)險說更為科學(xué)、準(zhǔn)確地界定了兩種風(fēng)險的性質(zhì)、指向、歸屬，也更有利于研究兩種風(fēng)險的特點和防范措施。采用監(jiān)管對象風(fēng)險說來界定系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險，還有兩個理由:一是系統(tǒng)性風(fēng)險一詞來源于金融領(lǐng)域，金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風(fēng)險指的是由金融市場、金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品所引發(fā)的全面性、整體性風(fēng)險，而不是指金融監(jiān)管機構(gòu)自身履職的風(fēng)險。二是據(jù)媒體報道。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和全國食品安全整頓工作辦公室負(fù)責(zé)人分別在有關(guān)場合強調(diào)，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管就是“不能出現(xiàn)大的系統(tǒng)性和區(qū)域性質(zhì)量安全問題”，食品安全整頓工作“要深入系統(tǒng)分析典型案例和當(dāng)前食品安全突出問題，尤其是可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險的問題，采取有力措施，防止局部問題演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險”，這種表述顯然也是將兩種風(fēng)險界定為監(jiān)管對象所引發(fā)的問題，而沒有采用監(jiān)管主體風(fēng)險說。

二、食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險的特點

如前所述，食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險的界定也應(yīng)當(dāng)采用監(jiān)管對象風(fēng)險說，即指食品市場、食品經(jīng)營主體以及食品在生產(chǎn)消費過程中可能引發(fā)的風(fēng)險。從監(jiān)管對象角度出發(fā)，食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險主要有以下特點:

1.從風(fēng)險性質(zhì)來看。一是兩種風(fēng)險體現(xiàn)的是危害發(fā)生的可能性。這種可能性的特點也決定了公眾對食品安全的“零風(fēng)險”期待往往很難實現(xiàn)。處置風(fēng)險的關(guān)鍵在于對風(fēng)險進(jìn)行識別、防范和有效控制，把風(fēng)險降至最低。二是兩種風(fēng)險既有潛伏性，又有突發(fā)性。風(fēng)險積聚到一定程度會突然爆發(fā)。風(fēng)險的破壞性強且影響的時間跨度大。三是兩種風(fēng)險具有外部性。由于食品經(jīng)營者的違規(guī)和不誠信導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生和溢出，使食品經(jīng)營者的私人成本轉(zhuǎn)化為社會成本，對整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展產(chǎn)生損害，因此需要監(jiān)管部門及時給予政策反應(yīng)和風(fēng)險管理。

2.從風(fēng)險形成機理來看。一是兩種風(fēng)險的重要起因之一是食品經(jīng)營者與消費者之間的信息不對稱。雙方掌握真實食品信息的地位不對等，易于促成風(fēng)險發(fā)生。二是兩種風(fēng)險通過傳輸渠道產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)。特別是隨著食品品種不斷創(chuàng)新，食品產(chǎn)業(yè)鏈不斷拉長，食品經(jīng)濟(jì)體系日益復(fù)雜化、國際化、多元化，食品安全風(fēng)險通過地理、食品種屬、信息化網(wǎng)絡(luò)等傳導(dǎo)機制加速蔓延，形成連鎖反應(yīng)。三是兩種風(fēng)險與消費者信心直接相關(guān)。食品安全風(fēng)險會使消費者對食品市場安全性產(chǎn)生質(zhì)疑，而消費者食品安全信心和預(yù)期的逆轉(zhuǎn)反過來又能加劇風(fēng)險的破壞性。例如南京冠生園事件發(fā)生后，消費者對月餅行業(yè)產(chǎn)生了前所未有的信任危機，當(dāng)年全國月餅銷量就下降了五成左右。

筆者認(rèn)為，系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險存在許多共同點，特別是在全球化、信息化條件下和商品大流通的格局下。兩種風(fēng)險在很多場合可以相互轉(zhuǎn)化而不需作截然區(qū)分。而兩種風(fēng)險主要是在發(fā)生的空間范圍和破壞程度上有所差別，此外，某些特殊的地理環(huán)境、氣候物產(chǎn)、文化傳統(tǒng)、民族習(xí)俗、食品加工手段等因素可能引發(fā)食品安全區(qū)域性風(fēng)險。如特定地區(qū)出現(xiàn)的“拼死吃河豚”現(xiàn)象等等。

三、防范食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險的建議

1.夯實管理基礎(chǔ)，提高風(fēng)險控制能力。一是嚴(yán)格貫徹落實食品安全法律法規(guī)和監(jiān)管制度，加強食品安全監(jiān)管隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高食品安全風(fēng)險應(yīng)急處置和快速反應(yīng)能力。二是加強食品安全監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，加大對食品經(jīng)營主體違法違規(guī)行為的懲處力度。同時，重視食品安全監(jiān)管國際合作，更加積極有效地搜集、分析、運用國外食品安全信息。三是加強食品安全風(fēng)險的評估和分析。引入獨立中介機構(gòu)對食品經(jīng)營主體進(jìn)行信用評級和認(rèn)證評價。與時俱進(jìn)修訂食品安全控制標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測標(biāo)準(zhǔn)。通過風(fēng)險分析降低食品新技術(shù)使用所帶來的不確定性風(fēng)險，減少技術(shù)風(fēng)險類食品安全問題的發(fā)生。四是注重在同類型的食品經(jīng)營主體中培育多個龍頭企業(yè)和著名品牌，促進(jìn)食品市場結(jié)構(gòu)更加完善，以有效分散風(fēng)險、增強行業(yè)抗風(fēng)險能力。

2.推行監(jiān)管創(chuàng)新，實行現(xiàn)場監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合。一是在做好日常巡查“六查六看”的基礎(chǔ)上，開發(fā)農(nóng)貿(mào)市場、超市食品安全監(jiān)控信息系統(tǒng)、視頻遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)等信息化平臺，通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，實現(xiàn)監(jiān)管部門對食品經(jīng)營者索證索票、進(jìn)銷臺賬、銷售情況的實時監(jiān)控。二是建立覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的食品信息可追蹤系統(tǒng)，實現(xiàn)食品的源頭可溯、安全可控、責(zé)任可查。

3.強化信息披露，解決食品安全信息不對稱問題。一是完善食品安全信息發(fā)布和公示方法，保證食品安全信息真實、公開、易于獲得。持續(xù)動態(tài)發(fā)布食品監(jiān)測和安全警示等信息，強制要求企業(yè)在食品外包裝、標(biāo)簽、廣告等載體上充分披露有關(guān)信息，建立引導(dǎo)放心消費的食品安全公共服務(wù)體系。二是防止產(chǎn)生消費者恐慌和信心危機，對食品安全風(fēng)險事件按照“快報事實，慎報原因”的原則進(jìn)行披露，通過風(fēng)險溝通，取得風(fēng)險處置主動權(quán)，保持消費者對食品安全的信賴度和信任感。三是建立食品安全量化指標(biāo)控制體系。構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警模型和預(yù)警指標(biāo)，編制食品安全指數(shù)以反映區(qū)域食品安全狀況。

4.引導(dǎo)公共參與，營造全社會共同監(jiān)督的良好氛圍。一是重視群眾和業(yè)內(nèi)人士的舉報線索，健全專業(yè)人士意見征詢制度。積極組織由業(yè)內(nèi)人士、學(xué)界專家、媒體記者、獨立調(diào)查機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、食品技術(shù)支撐單位等有關(guān)方面共同參加的意見征詢會，揭露和破除以各種形式和方式表現(xiàn)的、損害食品行業(yè)競爭發(fā)展秩序和群眾利益的行業(yè)“潛規(guī)則”。二是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，不斷加強食品市場誠信體系建設(shè)。