[摘要]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、科技文化建設(shè)息息相關(guān)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要基礎(chǔ)，從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀出發(fā)，探討農(nóng)村公共品供給缺乏的原因，尋找農(nóng)村公共品供給的瓶頸，并有針對性的探討突破該瓶頸的方法。認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給貧乏是建國初方針政策和經(jīng)濟發(fā)展史長期共同作用的結(jié)果，大力拓寬供給渠道是突破該瓶頸的最主要的思路方向，

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品；準公共產(chǎn)品

農(nóng)村公共產(chǎn)品通常是指在農(nóng)村地域內(nèi)，滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活需要的、效用具有不可分割性、消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的各類物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品，涉及農(nóng)村的公共設(shè)施、公共事業(yè)、社會福利等各個領(lǐng)域。由于我國在建國之初就實行重點發(fā)展城市的政策，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏，層次低、模式單一的現(xiàn)狀。在農(nóng)村稅費改革及取消農(nóng)業(yè)稅后，與之相聯(lián)系的一系列配套改革措施未能及時跟進，更加重了我國現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金來源單一、供給滯后和供給模式陳舊等的一系列問題。因此，在當前農(nóng)村公共品供給欠賬過多的背景下，國家更應(yīng)細致規(guī)劃與農(nóng)村，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，找出公共產(chǎn)品供給的瓶頸，在投入有限的情況下，獲得最大的收益。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容

在我國，農(nóng)村公共產(chǎn)品通常是由當?shù)剞r(nóng)村社區(qū)居民共同享有的“社會或集體產(chǎn)品”，其中，農(nóng)村純公共產(chǎn)品包括：基層政權(quán)提供的行政服務(wù)和社會秩序、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和政策、涉農(nóng)信息、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村環(huán)境保護和治理、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和推廣、大型骨干水利電力工程、氣象服務(wù)、大范圍水土保持工程、農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。農(nóng)村準公共產(chǎn)品包括：農(nóng)民社會保障、農(nóng)村水利設(shè)施、公共衛(wèi)生服務(wù)、電視廣播電信等信息系統(tǒng)、農(nóng)村電力和自來水供應(yīng)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技教育和職業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)技推廣等。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求很多，但是地方財政卻很難滿足相應(yīng)需求，隨著預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)步伐的加快以及農(nóng)業(yè)稅取消、非稅收入的規(guī)范，縣鄉(xiāng)財政收不抵支的矛盾更加明顯，支持保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金缺口逐漸擴大，出現(xiàn)了所謂的“稅費改革——農(nóng)民負擔減輕——基層政府收入減少——公共產(chǎn)品供給更加短缺”的怪圈。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺亟待解決

農(nóng)村公共產(chǎn)品性質(zhì)特殊，既有“農(nóng)業(yè)”的烙印，也有著深刻的“農(nóng)民”、“農(nóng)村”的印記，農(nóng)村公共產(chǎn)品大都為基本設(shè)施建設(shè)，集中體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)”問題的政策安排。農(nóng)村公共品的供給很大程度體現(xiàn)了社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程，眾多學(xué)者也從農(nóng)村公共品供給的理論、現(xiàn)狀、模式比較等方面，進行了大量的研究，認為“我國農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給嚴重不足。已經(jīng)極大地制約了農(nóng)民生活、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是造成城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距的重要根源”。

雖然經(jīng)過改革開放以來二十多年的投入，農(nóng)田水利建設(shè)、退耕還林、氣象服務(wù)等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品建設(shè)取得明顯效果，與此同時，許多地區(qū)農(nóng)田水利工程老化失修，農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備還停留在20世紀80年代的水平，服務(wù)設(shè)施、手段的落后和技術(shù)水平的低下，嚴重制約了農(nóng)業(yè)技術(shù)的應(yīng)用和推廣。從消費性公共產(chǎn)品的供給來看，全國仍有四億農(nóng)村人口喝不上自來水，飲水困難和飲水安全問題亟待解決；農(nóng)村義務(wù)教育目標還未能實現(xiàn)：許多偏遠地區(qū)缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和服務(wù)，交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后等等問題。同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅供給總量短缺、總體質(zhì)量不高，而且供求結(jié)構(gòu)不合理，層次和現(xiàn)代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出。農(nóng)村公共品供給現(xiàn)狀是政策和歷史積累的結(jié)果，巨大的缺口更加迫切需要增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。要增加農(nóng)村公共品的長效供給，前提是解決資金來源渠道問題及相應(yīng)的籌資機制問題。

三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金短缺三原因

我國農(nóng)村社區(qū)不但需要大量的純公共產(chǎn)品提供，也需要大量的準公共產(chǎn)品提供。二者有賴于政府財力增長的同時，通過轉(zhuǎn)移支付、創(chuàng)新手段來增加供給。當前突出的問題是，現(xiàn)有財政收入有限，歷史欠賬太多，如何拓展投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給來源，成為農(nóng)村公共品供給的最大瓶頸。2008年中央一號文件明確提出：切實加大“三農(nóng)”投入力度、引導(dǎo)要素資源合理配置，推動國民收入分配切實向“三農(nóng)”傾斜，大幅度增加對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村投入，扎實推進新農(nóng)村建設(shè)的順利進行。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金不足的原因中，投入不足是最主要、最直接的原因，具體表現(xiàn)在：

1.國家財政用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的支出長期偏低。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品有著巨大的資金需求，然而受優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略影響，國家對農(nóng)村的投入明顯低于對城市的投入。長期以來，我國實行偏向城市的國民收入分配政策，造成各級財政用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金數(shù)量較少。

2.政策慣性作用，農(nóng)村籌資能力欠缺。由于“以農(nóng)促工”政策的歷史影響，一些政府籌資主體至今在觀念上不能與時俱進，潛意識里認為農(nóng)村落后于城市是“合理的”。改革開放以來，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也取得了很大成就，但農(nóng)村區(qū)域間不平衡、農(nóng)村落后于城市的格局并沒有徹底改變。城鄉(xiāng)之間的顯著差距不僅表現(xiàn)在道路、公共基礎(chǔ)設(shè)施上，更突出地反映在教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障和疾病預(yù)防及控制體系的建設(shè)等方面。由于農(nóng)村自身市場機制的不健全，村集體經(jīng)濟欠發(fā)達，籌資渠道單一，農(nóng)村自身的籌資能力欠缺，這方面尤以中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)明顯。

3.投融資模式單一。農(nóng)村公共產(chǎn)品方面的城鄉(xiāng)差距集中表現(xiàn)為城市有較多的投融資模式，農(nóng)村沒有。城市公共產(chǎn)品的供給朝著市場化和多樣化方向發(fā)展。以城市公路建設(shè)為例，投融資主要由中央、財政、地方、銀行、外資、民資等幾個方面構(gòu)成。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金主要來自集體積累，農(nóng)民出工出力，投融資模式單一。

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金多元化或解決供給短缺問題

為了解決供給資金不足的問題，筆者認為在目前財力緊張局面情況下，可利用準公共產(chǎn)品特性，適當引入民間資本和私營主體，利用市場機制，擴大供應(yīng)總量；以公共財政為主，其他資金來源為公共財政分擔的思路，幫助公共產(chǎn)品實現(xiàn)資金來源多角度化的格局，即拓寬資金來源渠道，增加公共產(chǎn)品(包括準公共產(chǎn)品)供給資金來源多元化。同時給予政策支持，重點在于以下幾個方面：

1.增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品財政資金的政策傾斜。堅持公共產(chǎn)品由政府作為出資主體的政策不能動搖，由于地方政府的財力有限且分配不均勻，中央財政應(yīng)傾斜更多資金投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來。這些年，中央財政不斷增加對農(nóng)村地區(qū)的投入，包括文化公共服務(wù)，扶貧資金投入、農(nóng)村危房改造等，通過轉(zhuǎn)移支付、創(chuàng)新手段來增加供給。政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給主體，對于全國范圍性的公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等，應(yīng)由中央和省級政府來負責提供：地方政府主要負責提供本地區(qū)的公共產(chǎn)品，如區(qū)域性的道路交通、農(nóng)田水利建設(shè)等。

2.對準公共產(chǎn)品逐步形成多元化的供給主體。準公共產(chǎn)品供給主體多元化，主要是通過集體意志的體現(xiàn)，或者通過某種其他力量的參與達到一種群體目的性的準公共產(chǎn)品的優(yōu)先發(fā)展的選擇。應(yīng)擴大農(nóng)民公共產(chǎn)品消費品種，讓農(nóng)民擁有了更多的選擇權(quán)。新的市場主體的進入，將會打破政府在農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給中的壟斷地位，一定程度上消除政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品投入中的盲目性，可以極大地提高公共產(chǎn)品的供給效率。多元化的供給主體主要有以下幾種：

(1)政府是農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給的主力軍和引導(dǎo)者。由于準公共產(chǎn)品的某些“公共品特性”，容易造成準公共產(chǎn)品供給不足或使用過度的問題，因此，政府尤其是地方政府的財政收入應(yīng)作為農(nóng)村準公共產(chǎn)品供給的主要來源。

(2)私人成為農(nóng)村準公共產(chǎn)品的供給者。由于公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特征，很容易出現(xiàn)搭便車和供給不足問題，準公共產(chǎn)品由于繼承了純公共產(chǎn)品的一些特性，也容易產(chǎn)生搭便車的情況，從而造成準公共產(chǎn)品供給不足、維護力度不足或過度使用的問題。因此，財政應(yīng)該在引導(dǎo)準公共產(chǎn)品的供給的同時，鼓勵私人投資公共產(chǎn)品。在技術(shù)水平和收入水平等約束條件滿足時，部分排他成本不高的準公共產(chǎn)品完全可能轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，從而實現(xiàn)準公共產(chǎn)品供給多源化，具體方法可采用：一是民辦公助、政策支持等方法，通過政府補貼、稅費優(yōu)惠等方式鼓勵各類資本參與此類準公共產(chǎn)品的提供，如農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣。二是鼓勵村鎮(zhèn)有組織的通過協(xié)商、群眾大會等形式，采取自下而上的方式，選擇對其具有明顯利益的準公共產(chǎn)品，共同出資出勞，共同管理。三是對于已形成資產(chǎn)或具有資產(chǎn)特性的準公共產(chǎn)品，應(yīng)通過明晰產(chǎn)權(quán)的方式，使其社會效益得到最大化發(fā)揮。四是對于部分帶有私人產(chǎn)品性質(zhì)的準公共產(chǎn)品，可通過特許經(jīng)營、收費等方式來彌補其成本。

(3)非營利組織成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的新生力量。非營利組織(NGO)是公民自愿組成的不以營利為目的的志愿團體、社會組織或民間協(xié)會等。非營利組織具有非營利性，其活動領(lǐng)域一般為體現(xiàn)集體利益的活動、慈善捐助和環(huán)保公益活動，這些基本上都屬于公共產(chǎn)品的范疇。非營利組織積極參加包括杜區(qū)建設(shè)、地方自治、公共政策制定和執(zhí)行在內(nèi)的公共管理過程，已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，尤其在拓展農(nóng)村經(jīng)濟、傳播農(nóng)業(yè)知識、支援貧困鄉(xiāng)村的扶貧、支教活動中發(fā)揮了重要作用。

3.發(fā)展多元化的籌資渠道。多元化的籌資渠道是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化體制的重要組成部分，具體的籌資渠道有：(1)財政資金。中央和地方政府每年固定的財政收入中支農(nóng)資金以及轉(zhuǎn)移支付是農(nóng)村公共產(chǎn)品以及準公共產(chǎn)品供給的主要資金來源。(2)民間資金渠道。民間慈善、公益組織的資金是對農(nóng)村公共產(chǎn)品進行補充供給的重要組織形式，我國慈善、公益組織的資金使用主要是投向了農(nóng)村公共服務(wù)上。(3)個人籌資渠道。有些農(nóng)村準公共產(chǎn)品可能會給某個人帶來較大的收益，即使自己全部提供，也能夠彌補他的支出，即使別人不提供支持的情況下，個人也可能獨自供給，或者是某些排他且排他成本不高的準公共品，個人可能會愿意出資進行提供，從而實現(xiàn)了準公共產(chǎn)品向私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化。(4)金融渠道。2006年中央1號文件指出：“縣域內(nèi)各金融機構(gòu)在保證資金安全的前提下，將一定比例的新增存款投放當?shù)兀簢议_發(fā)銀行要支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)”。發(fā)揮銀行等金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持作用，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；加快銀行等金融機構(gòu)支農(nóng)金融產(chǎn)品的改革步伐，明確銀行支持農(nóng)業(yè)的市場定位。今后，金融渠道將成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要資金來源。

隨著國力的增強，我國的財政投入正逐漸向“三農(nóng)’，方面傾斜。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項關(guān)系到我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，需要將更多的公共財政投入到農(nóng)村的公共產(chǎn)品中去，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。突破公共產(chǎn)品資金來源匱乏，歷史欠賬太多的發(fā)展瓶頸，將為農(nóng)村公共品投入尋求更多的供給來源，為我國新農(nóng)村建設(shè)、社會主義經(jīng)濟的發(fā)展奠定無比堅實的基礎(chǔ)。

參考文獻

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