“財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)事之本。 國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之”-(宋)蘇轍

財(cái)政部門預(yù)測(cè)，今年全國(guó)財(cái)政收入可能實(shí)現(xiàn)8萬(wàn)億人民幣，將成為全球第二財(cái)政大國(guó)。對(duì)這個(gè)消息，輿論卻一邊倒地充滿謹(jǐn)慎和擔(dān)心。這清楚地表明，或許我們的財(cái)政已經(jīng)解決了“如何收錢”的問(wèn)題，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決“如何花錢”的問(wèn)題。近幾年來(lái)的形勢(shì)，尤其是一系列社會(huì)熱點(diǎn)事件表明，財(cái)政改革已到了迫在眉睫的時(shí)候。

“富國(guó)”的唯一目的是“富民”

在對(duì)八萬(wàn)億財(cái)政的質(zhì)疑中，一個(gè)響亮的聲音是:財(cái)政收入是國(guó)家“與民爭(zhēng)利”，國(guó)家從蛋糕中切的塊頭大了，民眾口袋里的錢就少了。因此，改革的方向是對(duì)民間減稅，降低財(cái)政在GDP中的比例。

這種說(shuō)法有道理，但是卻搞錯(cuò)了財(cái)政的角色，容易使人們忽視財(cái)政改革的真正方向。錯(cuò)在哪里?錯(cuò)在把“國(guó)家”當(dāng)成了和民眾并列的利益主體，把社會(huì)財(cái)富劃分成了“國(guó)家的”和“民眾的”這兩塊。但實(shí)際上，“富國(guó)”的唯一目的是“富民”，政府(以及國(guó)有企事業(yè)單位)不應(yīng)當(dāng)有自身特殊利益。所有的政府財(cái)政收支，既不是國(guó)家的，更不是財(cái)政部門的私有財(cái)產(chǎn)，而都是為著“富民”服務(wù)的。是把錢留在老百姓手里自己花，還是交給政府統(tǒng)一來(lái)花，無(wú)非是老百姓花錢的兩種不同方式。并且，這兩種方式都有必要性，畢竟有許多事情只有靠政府的力量才能辦到。因此，“國(guó)”和“民”之間，不應(yīng)是“爭(zhēng)利”的關(guān)系，而是委托和被委托的關(guān)系，政府只能把“蛋糕”在民眾之間重新劃分，而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益，是不正確的也是危險(xiǎn)的。

因此，考察財(cái)政制度，不應(yīng)當(dāng)從“國(guó)”和“民”之間的份額來(lái)看，而主要看“國(guó)”的那部分有沒(méi)有“錢為民所用”。我國(guó)2008年財(cái)政收入占GDP26%(當(dāng)然關(guān)于這個(gè)數(shù)據(jù)與其他國(guó)家是否可比，有諸多爭(zhēng)論，按照大多數(shù)估計(jì)，至多在世界上處于中等水平)。目前表面上國(guó)富民窮，主要不是由于財(cái)政收入過(guò)高，而是沒(méi)有很好地做到“用之于民”。

講清楚這個(gè)問(wèn)題，有助于為財(cái)政改革找到正確方向。例如，和財(cái)政收入形成鮮明對(duì)比的，是我國(guó)勞動(dòng)者報(bào)酬占GDP的比例連續(xù)多年節(jié)節(jié)下降，從80年代56.5%下降到2005年最低時(shí)的36.7%。那么，僅僅靠“減稅”能不能解決這個(gè)問(wèn)題呢，實(shí)際上沒(méi)有解決。從改革開(kāi)放一開(kāi)始，對(duì)各種資本尤其是外資的稅收優(yōu)惠、出口退稅不一而足，但是農(nóng)民工工資沒(méi)有增長(zhǎng)的狀況卻維持了多年。減稅所提供的優(yōu)惠，主要轉(zhuǎn)化成了資本所得，而并沒(méi)有到達(dá)工人手里。而我們目前的課稅主要集中在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)環(huán)節(jié)，真正能夠起到調(diào)節(jié)收入分配作用的稅收——遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅以及資本收入的所得稅，還主要停留在理論上。2008年，個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅收入只占財(cái)政收入的6.1%和1.1%，因此，不能簡(jiǎn)單的說(shuō)，是政府財(cái)政稅收過(guò)高導(dǎo)致了勞動(dòng)者報(bào)酬低，而是由于(1)初次分配過(guò)于向資本傾斜，主要表現(xiàn)為企業(yè)未分配利潤(rùn)過(guò)高;(2)二次分配的力度不夠，真正高收入人群的稅沒(méi)有收上來(lái)，真正需要被轉(zhuǎn)移支付的群體又沒(méi)有得到多少好處，甚至政府財(cái)政還以補(bǔ)貼“納稅大戶”等形式，實(shí)現(xiàn)了反向的收入調(diào)節(jié)。不是錢收多了，而是沒(méi)收對(duì)人、沒(méi)花對(duì)地方。因此，解決這個(gè)問(wèn)題，不是僅僅靠“減稅”，恰恰相反，對(duì)于高收入、高財(cái)產(chǎn)群體還要加強(qiáng)稅收的力度。目前一些觀點(diǎn)從“不可與民爭(zhēng)利”出發(fā)為自己爭(zhēng)取稅收優(yōu)惠，恐怕不是真正為大多數(shù)人著想。

告別市場(chǎng)財(cái)政" 建立公共財(cái)政

另一個(gè)有意思的觀點(diǎn)是—用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦法做財(cái)政工作。財(cái)政是什么?財(cái)政是市場(chǎng)失靈的產(chǎn)物，沒(méi)有市場(chǎng)失靈，就沒(méi)有財(cái)政。如果市場(chǎng)有效，老百姓就可以自己買該買的東西，沒(méi)必要通過(guò)政府來(lái)買。因此，財(cái)政工作的思路，應(yīng)該是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。財(cái)政的作用無(wú)非(1)提供公平的公共服務(wù)，比如醫(yī)療教育，因?yàn)檫@是人參加市場(chǎng)活動(dòng)的基礎(chǔ);(2)調(diào)節(jié)市場(chǎng)帶來(lái)的失業(yè)、收入差距等問(wèn)題;(3)提供市場(chǎng)失靈的產(chǎn)品，比如基礎(chǔ)科研，保障性住房等。

但是，在實(shí)踐中我們看到，目前的財(cái)政，很大程度上還是“市場(chǎng)財(cái)政”。2009年，中央財(cái)政教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房、文化方面的民生支出合計(jì)7426.48億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的10.8%，與4萬(wàn)億的刺激經(jīng)濟(jì)投入相比仍是一個(gè)零頭。而2008年美國(guó)僅社會(huì)保障支出占中央財(cái)政支出比重就為29.5%、德國(guó)為54.3%、加拿大為45.4%。

我們的財(cái)政支出還是注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在刺激經(jīng)濟(jì)中大干快上的基礎(chǔ)設(shè)施，許多是地方政府競(jìng)爭(zhēng)造成的，不敢說(shuō)是否過(guò)剩，但至少?zèng)]有充分反映當(dāng)?shù)厝嗣竦钠谩?/p>

最明顯的“市場(chǎng)財(cái)政”表現(xiàn)在住房上。目前住房保障體系建立緩慢的最重要原因，是在定位上把房地產(chǎn)業(yè)定位為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)”，財(cái)稅政策服務(wù)于這一定位，一切目標(biāo)多收稅為出發(fā)。這種定位，必然導(dǎo)致高端需求、投機(jī)性需求膨脹，而沒(méi)有什么利益的自住性、保障性需求被忽視。轉(zhuǎn)眼看日本，日本在五六十年代住房緊張的時(shí)候，政府直接建立非營(yíng)利性的公共機(jī)構(gòu)，搞了十年的公共租賃房和平價(jià)房的建設(shè)。短期貼錢，長(zhǎng)期獲利，這是真正的公共財(cái)政。

而在有的公共服務(wù)領(lǐng)域，即使近幾年在大張旗鼓地改革并增加了投入，但是思路仍然沒(méi)有轉(zhuǎn)變，還是強(qiáng)調(diào)“用市場(chǎng)的辦法提供公共服務(wù)”，這還是一種“市場(chǎng)財(cái)政”。比如醫(yī)療，“政府購(gòu)買服務(wù)”的思路還很流行。殊不知，如果“購(gòu)買服務(wù)”有效的話，就不必有勞政府了，老百姓自己就可以“購(gòu)買服務(wù)”，醫(yī)患之間有信息不對(duì)稱，醫(yī)院和政府之間同樣有信息不對(duì)稱，甚至更嚴(yán)重，所以，“政府購(gòu)買服務(wù)”實(shí)在是用市場(chǎng)的辦法解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，南轅北轍遠(yuǎn)矣。導(dǎo)致最近幾年財(cái)政對(duì)醫(yī)保的支出增加了，但是醫(yī)院大處方、濫用藥和檢查的行為也增加了，這便是“購(gòu)買服務(wù)”的思路帶來(lái)的后果。這種狀況，也是財(cái)政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因，財(cái)政不僅是花錢，更有把錢花好的責(zé)任。絕對(duì)不能滿足于“反正我財(cái)政掏錢了”。

對(duì)于增加民生支出，有觀點(diǎn)說(shuō)，我們還是發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期處于“初級(jí)階段”，財(cái)政對(duì)公共服務(wù)不能支出太多。但事實(shí)上，我國(guó)醫(yī)療、教育支出的比例尚未達(dá)到發(fā)展中國(guó)家平均比例。再說(shuō)，政府多大程度介入公共服務(wù)，是一個(gè)“如何分配資源”的問(wèn)題，和資源絕對(duì)量多少?zèng)]有關(guān)系。反倒是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)公平更加重要，因?yàn)椴还骄涂赡苡腥丝床黄鸩?、上不起學(xué);而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了倒無(wú)所謂了，反正折騰得起，美國(guó)的醫(yī)療不就折騰了幾十年么。說(shuō)“公共服務(wù)水平要符合國(guó)情”是正確的，但是說(shuō)因此就要財(cái)政少負(fù)責(zé)任，恰恰是說(shuō)反了。我國(guó)最近幾年，醫(yī)改走在前面的，恰恰是西部地區(qū)。

財(cái)政改革的切入點(diǎn)

收入分配的調(diào)節(jié)，公共服務(wù)的提高，民生的改善，歸根到底都要靠財(cái)政改革。一是調(diào)節(jié)財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化收入分配的作用;二是加強(qiáng)提高公共服務(wù)支出，同時(shí)提高支出的績(jī)效。

然而，目前似乎進(jìn)行財(cái)政改革的動(dòng)力是不足的。財(cái)政改革是對(duì)既得利益調(diào)整最大的。例如，炒作多年的物業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資產(chǎn)所得稅，卻遲遲沒(méi)能出臺(tái)。最近，聽(tīng)說(shuō)在企業(yè)家們興起了一股移民浪潮，原因居然是擔(dān)心“再來(lái)一次均貧富”，從這里，既能看出財(cái)稅改革的緊迫，也能看出財(cái)稅改革的難度。

另一個(gè)原因是，有什么動(dòng)力改?近些年來(lái)，許多部門建立了問(wèn)責(zé)制，效果比較好。但是，沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)財(cái)政部門被問(wèn)責(zé)。財(cái)政部門的“績(jī)效考核”，似乎考核的就是財(cái)政收入增長(zhǎng)，從中央到地方都是如此，經(jīng)常看到“某某市今年財(cái)政收入再上新臺(tái)階”的新聞。然而，財(cái)政部門的另一個(gè)職能——花錢，并沒(méi)有進(jìn)行很好的考核?？紤]到許多財(cái)政支出的審批權(quán)在財(cái)政部門手里，那么這些錢花的績(jī)效怎么樣，也應(yīng)該納入考核范疇，這似乎應(yīng)該是一個(gè)切入點(diǎn)。

財(cái)政改革還要解決，提高支出績(jī)效的問(wèn)題。有人認(rèn)為，政府辦公共服務(wù)，必然導(dǎo)致效率低下，所以還是能交給市場(chǎng)的就交給市場(chǎng)。確實(shí)，公立部門人浮于事、效率低的情況是存在的，但是解決的辦法不是交給市場(chǎng)，因?yàn)檎緛?lái)就是解決市場(chǎng)失靈的制度安排。要解決政府失靈，辦法是深化治理、加強(qiáng)監(jiān)管、擴(kuò)大民主。因?yàn)檎f(shuō)到底，財(cái)政就是替老百姓花錢的，花的怎么樣，除了通過(guò)市場(chǎng)之外，老百姓還有別的手段進(jìn)行監(jiān)督。舉一個(gè)例子，同樣是發(fā)展中國(guó)家的巴西，每年要召開(kāi)從中央到地方的“衛(wèi)生大會(huì)”，各界代表參加，代表一共有十萬(wàn)人之多，開(kāi)會(huì)的內(nèi)容，就是審議當(dāng)年的公共衛(wèi)生支出花的怎么樣，許多歐洲國(guó)家的基層，都有由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的公立醫(yī)院管理委員會(huì)，審議公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)支出。這種思路，就是一個(gè)很好的啟發(fā)吧。

回歸公共財(cái)政已刻不容緩!