摘要:隨著國(guó)際形勢(shì)的發(fā)展和跨國(guó)問(wèn)題的突出,東盟國(guó)家必須克服分散性和各自為戰(zhàn)的集體行動(dòng)困境,合作治理地區(qū)發(fā)展所面對(duì)的公共問(wèn)題,這樣才能在新的形勢(shì)下發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此,東盟國(guó)家必須努力獲得和鞏固地區(qū)治理的基礎(chǔ)以及塑造和拓展更大的共有利益,使東盟能夠獲得持續(xù)的發(fā)展動(dòng)力。
關(guān)鍵詞:東盟地區(qū)治理;基礎(chǔ);動(dòng)因
中圖分類號(hào):D814.1
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-0544(2010)08-0153-06
東南亞地區(qū)是一個(gè)多姿多彩和錯(cuò)綜復(fù)雜為一體的獨(dú)特地區(qū),猶如散落在南洋上的珍珠?!盁o(wú)論從東南亞整體來(lái)說(shuō),還是從單個(gè)的東南亞國(guó)家來(lái)說(shuō),這一地區(qū)被地緣政治學(xué)家稱為‘破碎地帶’都是十分恰當(dāng)?shù)摹?。但是,東南亞地區(qū)不但沒(méi)有出現(xiàn)國(guó)際社會(huì)所擔(dān)憂的“叛亂地區(qū)”,而且東盟的成立和發(fā)展使該地區(qū)持續(xù)了40多年的和平和發(fā)展,成為極具活力和充滿希望的地區(qū)。筆者以為,東盟國(guó)家之所以能夠從一個(gè)分散、支離破碎的地區(qū),走向一個(gè)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)共同體,就在于東盟國(guó)家能夠克服分散性和集體行動(dòng)困境,合作治理地區(qū)發(fā)展所面對(duì)的問(wèn)題。因此,如何獲得和鞏固地區(qū)治理的基礎(chǔ)以及塑造和拓展更大的共有利益,成為東盟能否獲得持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的關(guān)鍵所在。
一、東盟地區(qū)治理的提出
以往對(duì)東盟的研究。主要是運(yùn)用地區(qū)主義、功能主義、新功能主義等來(lái)解釋和說(shuō)明東盟成立的成因和發(fā)展的現(xiàn)狀,或者從新自由制度主義和建構(gòu)主義的角度來(lái)描述東盟合作的一體化程度和存在的問(wèn)題。一些學(xué)者更是以均勢(shì)原理來(lái)斷定東盟逃避不了對(duì)大國(guó)的依賴。或以制度水準(zhǔn)判定東盟不過(guò)是虛張聲勢(shì)的集體\"Vl號(hào)”,或者以相互依賴的程度認(rèn)定這個(gè)組織是缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、前途悲觀的論壇。例如,一些東盟的學(xué)者通過(guò)考查東盟區(qū)內(nèi)貿(mào)易發(fā)展情況,得知即使東盟實(shí)施了特惠貿(mào)易安排,但是區(qū)內(nèi)貿(mào)易增加卻沒(méi)有明顯的改善,并據(jù)此認(rèn)為,東盟的經(jīng)濟(jì)合作是失敗的,而政治合作則比較成功。這似乎已經(jīng)是達(dá)成的共識(shí)。顯然,這些研究主要都是以歐盟為藍(lán)本,側(cè)重研究東盟的發(fā)展程度上,而缺乏對(duì)其發(fā)展進(jìn)程的研究。這樣對(duì)于完全不同于西方的發(fā)展模式和獨(dú)特性的東盟而言。顯然不能反映東盟合作的實(shí)際。
治理理論的興起和發(fā)展為我們提供了一個(gè)新的視角,從治理理論的視角和方法出發(fā),可以發(fā)現(xiàn)東盟地區(qū)發(fā)展過(guò)程,其實(shí)就是一種治理模式創(chuàng)新活動(dòng)的過(guò)程,是東盟各國(guó)都希望能夠?qū)崿F(xiàn)地區(qū)有效治理的過(guò)程。1995年全球治理委員會(huì)發(fā)表了研究報(bào)告認(rèn)為:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人民服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。就東盟地區(qū)治理而言。其實(shí)就是東盟地區(qū)內(nèi)各行為體通過(guò)創(chuàng)建正式或非正式的公共機(jī)構(gòu)、形成公共權(quán)威、制定管理規(guī)則,以維持地區(qū)秩序,滿足和增進(jìn)地區(qū)共同利益所開(kāi)展的活動(dòng)或過(guò)程。其目的就是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和,并且采取集體行動(dòng)以應(yīng)對(duì)共同問(wèn)題。因此,從治理的視角出發(fā),對(duì)東盟地區(qū)合作進(jìn)行探討,不僅有助于理解東盟合作組織成立和發(fā)展趨勢(shì),而且是東盟基于新形勢(shì)壓力下的迫切要求。從這一視角來(lái)進(jìn)行分析,其可取之處在于。
第一,東盟本身的復(fù)雜性和獨(dú)特性,需要從新的視角來(lái)分析這一新的事物。東盟國(guó)家組織既不同聯(lián)邦、邦聯(lián),也不同于具有超國(guó)家組織特征的歐盟。在一定意義上,“東盟仍然主要是一個(gè)框架。通過(guò)這個(gè)框架成員國(guó)尋求國(guó)家利益”。因此,僅僅借助傳統(tǒng)的政府間主義、邦聯(lián)主義或超國(guó)家主義理論都不能作出合理的解釋。東盟地區(qū)的復(fù)雜性和獨(dú)特性需要打破學(xué)科間的界限,實(shí)現(xiàn)理論的整合,而治理理論的提出正是這種整合的結(jié)果。
第二,治理理論的運(yùn)用。超越了國(guó)家權(quán)力治理中心論。自17世紀(jì)威斯特伐利亞體系以來(lái),國(guó)家一直是國(guó)際治理的中心實(shí)體。國(guó)際政治的主要特征是通過(guò)極端的威懾手段以及軍事力量來(lái)確定國(guó)際價(jià)值的決策過(guò)程。隨著全球化和國(guó)家間相互依賴的發(fā)展,國(guó)家權(quán)威的衰弱和邊界的可滲透性,模糊了國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際政策間的界限。國(guó)家問(wèn)出現(xiàn)了需要共同治理的事物。這些變化促使了地區(qū)政治、全球政治也在發(fā)生變化。這與治理理論所強(qiáng)調(diào)的是一種非暴力、非統(tǒng)治的治理機(jī)制,而不是強(qiáng)迫和壓制的指向是一致的。
第三,東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)新的公共問(wèn)題的挑戰(zhàn),需要有新的視野。在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域,公共問(wèn)題則是指超越了單個(gè)國(guó)家管轄權(quán)以外的共同問(wèn)題,既包括公害問(wèn)題,如生態(tài)危機(jī)、環(huán)境污染、人口爆炸、恐怖活動(dòng)以及全球性饑餓等。也包括關(guān)系到各國(guó)穩(wěn)定和發(fā)展的公益問(wèn)題,如國(guó)際和平的維持、福利水平的提高、國(guó)際金融的穩(wěn)定、跨國(guó)資本的管理以及地區(qū)性安全和發(fā)展等問(wèn)題。這些公共問(wèn)題的特性決定了“沒(méi)有一個(gè)國(guó)家,或者—個(gè)國(guó)家集團(tuán),能夠有效地解決這些問(wèn)題,即使它們很有實(shí)力。”
二、東盟地區(qū)治理的基礎(chǔ)
(一)觀念基礎(chǔ)
“治理”所帶來(lái)的是這樣的一個(gè)“治理社會(huì)”:“世界各國(guó)的政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力,承擔(dān)維持秩序,調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展職能的,既有政府組織。也有非政府組織、跨國(guó)公司、私人企業(yè)、利益集團(tuán)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)等其他的主體。它們一起構(gòu)成國(guó)家的和國(guó)際的某種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)形式;這些主體相互依存,以共同的價(jià)值觀為指導(dǎo),以達(dá)成共同立場(chǎng)為目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商和談判。通過(guò)合作的形式來(lái)解決各個(gè)層次的沖突問(wèn)題”地區(qū)治理的理念不僅包含著與全球治理相一致的普世價(jià)值。而且同樣體現(xiàn)了行為體的某種地區(qū)認(rèn)同以及對(duì)本地區(qū)內(nèi)所要達(dá)到的理想目標(biāo),它為行為體提供了價(jià)值方向、目標(biāo)和政治行為的基本原則。其共享價(jià)值觀的形成可以使行為體樹(shù)立“命運(yùn)共同體”意識(shí),從而對(duì)內(nèi)產(chǎn)生包容,對(duì)外共同抵御挑戰(zhàn)的雙向作用。對(duì)東盟地區(qū)治理來(lái)說(shuō)。
1.通過(guò)合作謀求地區(qū)共同利益是東盟治理的基本價(jià)值取向。早期東盟地區(qū)合作夭折的事實(shí)表明,地區(qū)主義如果是建立在一個(gè)相互沖突和相互排斥的基礎(chǔ)上,只會(huì)給東盟各國(guó)帶來(lái)“爾虞我詐”不斷沖突的惡性循環(huán)。要把散落的珍珠緊密地串聯(lián)起來(lái),以“和合”共生為基本內(nèi)容的價(jià)值理念是東盟國(guó)家聯(lián)合自強(qiáng)所必須的。東盟的發(fā)展歷程也強(qiáng)烈的暗示著:東盟國(guó)家之所以能夠在經(jīng)濟(jì)合作成效不大的基礎(chǔ)上,仍然繼續(xù)維護(hù)著這個(gè)組織,其必然和政治安全和外交效用有關(guān)。事實(shí)上,“東盟正是被東盟國(guó)家看成既是一種獲取好處(實(shí)質(zhì)性或其他的)的工具,又是一個(gè)取得好處、利益和源泉。關(guān)鍵在于這些好處和利益的相互依存性,即:它們只有在東盟(或至少是一個(gè)類似的地區(qū)組織)存在并具有其成員國(guó)資格這兩個(gè)條件之下才能產(chǎn)生?!币虼耍灰獤|盟成員國(guó)認(rèn)識(shí)到,相互合作將極大地增強(qiáng)它們各自的政治生產(chǎn)能力和潛在的好處與利益,東盟的延續(xù)就不是問(wèn)題。
2.東盟地區(qū)治理的觀念基礎(chǔ)來(lái)源于東盟意識(shí)的增強(qiáng)。所謂“東盟意識(shí)”,就是在東盟形成和發(fā)展過(guò)程中,逐漸培育起來(lái)的一種區(qū)域主義意識(shí),是在地區(qū)合作運(yùn)動(dòng)發(fā)展中形成的一種區(qū)域合作的共同意識(shí)。它要求以維護(hù)本地區(qū)各成員共同利益為宗旨。并在不斷協(xié)商和合作過(guò)程中形成的一種同甘共苦的融洽氣氛,它反映了成員國(guó)注重團(tuán)結(jié)一致和求同存異的精神,其特點(diǎn)就是整體性、獨(dú)立性、融洽性和開(kāi)放性。概括起來(lái),東盟意識(shí)具有以下幾個(gè)基本的特征:第一,東盟意識(shí)作為一種獨(dú)立身份的地區(qū)意識(shí),強(qiáng)調(diào)的地區(qū)整體利益的至高原則。第二,東盟意識(shí)作為一種文化意識(shí)形態(tài),強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性和一致性的統(tǒng)一,以及非正式性和非對(duì)抗性的精神。東盟意識(shí)的文化意識(shí)特征集中體現(xiàn)在東盟方式上。即強(qiáng)調(diào)組織方式的非正式性、非對(duì)抗性和協(xié)商一致的精神。這是東盟特有的組織形式和決策方式,是東盟得以維持和發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)。第三。東盟意識(shí)是一種開(kāi)放意識(shí),體現(xiàn)了組織成員國(guó)之間相互尊重、相互理解、相互包容的東盟精神,這個(gè)精神也是確保東盟活力的重要保障。
3.東盟地區(qū)治理的觀念基礎(chǔ)來(lái)源于東盟地區(qū)認(rèn)同的增強(qiáng)。相對(duì)地區(qū)意識(shí)強(qiáng)調(diào)共同體對(duì)其內(nèi)在自我身份的認(rèn)知(包括共同的文化、歷史和傳統(tǒng)的習(xí)慣等)或自我覺(jué)醒而言,地區(qū)認(rèn)同是一個(gè)更為復(fù)雜的概念。溫特認(rèn)為,集體認(rèn)同是指行為體與體系政治文化的認(rèn)同和將一般化的他者作為對(duì)自身理解的一部分的認(rèn)同,以及將自己作為一個(gè)團(tuán)體或“群我”一部分的意識(shí)?!凹w認(rèn)同的形成能夠緩解國(guó)家之間的安全困境,同規(guī)范一樣,集體認(rèn)同能夠建構(gòu)并且重新定義國(guó)家利益,推動(dòng)國(guó)家利益超越權(quán)力政治的邏輯”。民族國(guó)家認(rèn)同和地區(qū)認(rèn)同是集體認(rèn)同的形式之一。民族國(guó)家認(rèn)同是地區(qū)認(rèn)同的基礎(chǔ),地區(qū)認(rèn)同是民族國(guó)家認(rèn)同在地區(qū)認(rèn)同上的自然延伸。地區(qū)認(rèn)同是介于民族國(guó)家認(rèn)同和全球認(rèn)同之間的,是地區(qū)主義興起以后較為新型的認(rèn)同形式。地區(qū)認(rèn)同作為集體認(rèn)同的一種。其基本含義就是指若干地理上接近并相互依存的國(guó)家在觀念上與本地區(qū)其他國(guó)家的認(rèn)同以及將自身視為地區(qū)整體的一部分的意識(shí),是地區(qū)范圍內(nèi)國(guó)家之間合作、聯(lián)合的思想、政策和運(yùn)動(dòng)。
(二)合法性基礎(chǔ)
合法性是一個(gè)政治系統(tǒng)存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。治理作為一種政治管理過(guò)程,也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力,其目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序。因此,治理同樣涉及到權(quán)力轉(zhuǎn)化和運(yùn)用的合法性問(wèn)題。治理的合法性就是指行為體通過(guò)一定的規(guī)則制度對(duì)公共事物進(jìn)行管理所需要的社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài),治理的合法性越大,善治的程度就越高。
東盟自1967年建立以來(lái),經(jīng)歷了東南亞區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)境的各種轉(zhuǎn)變,形成了自身獨(dú)具特色的組織機(jī)構(gòu),在管理主要國(guó)家以及在東南亞地區(qū)創(chuàng)造一種穩(wěn)定的區(qū)域秩序中發(fā)揮著重要的作用。東盟是一個(gè)特殊的組織,“不能通過(guò)注重權(quán)力分配的現(xiàn)實(shí)主義思維以及新自由主義的規(guī)則來(lái)理解。”“正如大多數(shù)研究東盟的學(xué)者所同意的,通過(guò)組織的途徑進(jìn)行區(qū)域化一直是通過(guò)社會(huì)化來(lái)促進(jìn)成員國(guó)之間的相互合作行為,而不是通過(guò)制裁來(lái)制約成員國(guó)的不合作行為。”總體來(lái)看,東盟經(jīng)濟(jì)合作治理的合法性主要來(lái)源于。
首先,合法性的觀念基礎(chǔ)。觀念何以成為合法性的基礎(chǔ)呢?在國(guó)際關(guān)系理論中,建構(gòu)主義認(rèn)為,國(guó)際體系結(jié)構(gòu)不是物質(zhì)能力的分配,而是觀念的分配,經(jīng)過(guò)觀念分配形成的共有知識(shí)、共有文化和共有觀念對(duì)國(guó)際政治具有更重要的意義。馬克斯·韋伯認(rèn)為,“物質(zhì)的和概念上的利益直接支配著人們的行為。然而常常是由觀念所形成的‘世界鏡像’像扳道工一樣決定著受利益動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的行動(dòng)運(yùn)行的軌道”。羅伯特·吉爾平認(rèn)為,在國(guó)際關(guān)系中,強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)之一是“所居的支配地位可望在意識(shí)形態(tài)、宗教或者別人的方面得到與其有共同價(jià)值觀念的一系列國(guó)家的支持”。
東盟國(guó)家之所以能夠像散落的珍珠串聯(lián)在一起,最主要的原因也是由于東盟具有一個(gè)共同的因果信念:追求地區(qū)國(guó)家間的承認(rèn)需要國(guó)家間關(guān)系的和解,并將這種關(guān)系用制度穩(wěn)定下來(lái);而追求國(guó)際地位的提高和應(yīng)對(duì)國(guó)際形勢(shì)的挑戰(zhàn)單靠自身是非常困難的,需要聯(lián)合起來(lái),借助整體的力量來(lái)完成。在這里,共同的因果信念成為促進(jìn)地區(qū)合作的重要基礎(chǔ)。
其次,合法性的利益基礎(chǔ)。東盟地區(qū)治理合法性的獲得和穩(wěn)定發(fā)展,必須能夠通過(guò)治理促進(jìn)成員國(guó)的國(guó)家利益,增強(qiáng)地區(qū)認(rèn)同,否則,其合法性只會(huì)因利益的削弱而遭到侵蝕,最終反而成為合法性喪失的緣由。國(guó)家利益之所以能成為權(quán)力合法性的基礎(chǔ),就在于在國(guó)際社會(huì)中,國(guó)家利益是國(guó)家行為的出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)因。一個(gè)政治系統(tǒng)如果能夠滿足成員國(guó)或國(guó)際社會(huì)的普遍利益,自然會(huì)得到這些國(guó)家的支持。因而在合法性問(wèn)題上,他們認(rèn)為只要合作能夠有效地完成其預(yù)定的目標(biāo)并為民眾帶來(lái)切實(shí)的利益。民眾自然會(huì)支持合作的政策與決定并向地區(qū)轉(zhuǎn)移效忠。因而,就東盟而盲,就需要通過(guò)滿足社會(huì)公眾的公共需要或公共利益以贏得社會(huì)公眾的信任與支持。促進(jìn)成員國(guó)積極參與到地區(qū)合作治理的進(jìn)程中。否則就會(huì)喪失其前進(jìn)的動(dòng)力而止步不前。
最后,合法性的民主基礎(chǔ)?!懊裰髯鳛橐环N政治價(jià)值已得到普遍的承認(rèn)。實(shí)現(xiàn)民主已成為世界性的潮流?!彼枪矙?quán)力合法性的重要而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。民主對(duì)平等權(quán)的肯定體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面是相互尊重對(duì)方的自主權(quán):另一方面也肯定了平等協(xié)商的正當(dāng)性而否認(rèn)了強(qiáng)制性的正當(dāng)性。在東盟的權(quán)力結(jié)構(gòu)中,東盟權(quán)力合法性的來(lái)源是來(lái)自成員國(guó)政府間的協(xié)議所讓渡的部分權(quán)力,東盟自身不是一個(gè)等級(jí)制的組織,也不是民族國(guó)家行為體的簡(jiǎn)單組合,其機(jī)構(gòu)的運(yùn)行存在著權(quán)力依賴關(guān)系,即致力集體行動(dòng)時(shí)必須依靠其各行為體的共同參與。因此東盟地區(qū)秩序的建立、維持和變遷,國(guó)際事務(wù)的處理以及國(guó)際沖突和矛盾的解決。需要一種通過(guò)共同參與的治理方式形成國(guó)際機(jī)制和國(guó)際管理體制。因而,權(quán)力的合法性其實(shí)又轉(zhuǎn)化為權(quán)力運(yùn)行是否遵循了成員間所達(dá)成的規(guī)則、規(guī)范和決策程序等國(guó)際制度的約定。
綜上所述,東盟地區(qū)治理的合法性程度涉及到觀念、利益和民主三者的關(guān)系問(wèn)題,真正有效的合法性往往是這些合法性基礎(chǔ)相互結(jié)合的結(jié)果。利益是根本,是權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ),也是觀念所要反映的落腳點(diǎn),任何一個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)中的目的都是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益。充足的合法性需要觀念基礎(chǔ)、利益基礎(chǔ)和民主基礎(chǔ)的和諧一致和相互補(bǔ)充,合法性越充足,則治理的有效性就越強(qiáng)。
(三)有效性基礎(chǔ)
有效性的基本含義是效力,強(qiáng)調(diào)通過(guò)采取某種措施所產(chǎn)生的積極影響。在政治學(xué)領(lǐng)域。有效性是個(gè)非常重要的概念。美國(guó)著名的政治社會(huì)學(xué)家利普賽特曾指出,執(zhí)政有效性是指“世界的政績(jī),即該制度在大多數(shù)人民及勢(shì)力集團(tuán)的大商業(yè)或軍隊(duì)眼中能滿足政府基本功能的程度?!备ダ锏吕锲嬲J(rèn)為,有效性是指一種成就偏好。指政治權(quán)力主體取得的成就如戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利、國(guó)家的繁榮、社會(huì)的安定和秩序等。對(duì)治理而言,它的有效性主要是指人們對(duì)治理預(yù)期的功能在多大程度上得到了發(fā)揮,以及治理在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。而治理的績(jī)效,集中體現(xiàn)為國(guó)際機(jī)制的有效性。
因而,對(duì)地區(qū)治理的有效性的考察實(shí)際上就轉(zhuǎn)化為對(duì)地區(qū)治理機(jī)制和運(yùn)行是否以及在多大程度上發(fā)揮了預(yù)期功能的評(píng)估。按照奧蘭·楊的解釋,國(guó)際機(jī)制的有效性是可以從其能否成功地執(zhí)行。得到服從并繼續(xù)維持的角度來(lái)加以衡量的。澎弛區(qū)治理機(jī)制的有效性主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面功能的發(fā)揮情況。
(1)促進(jìn)地區(qū)公共利益的作用。面對(duì)共同利益的增多,當(dāng)它們意識(shí)到單獨(dú)行動(dòng)將導(dǎo)致集體損失或無(wú)法獲得共同利益時(shí),它們就會(huì)去創(chuàng)建各種制度安排。體制就是由追逐自我利益的行為體創(chuàng)建的、用以解決或至少是改善集體行動(dòng)問(wèn)題(例如安全困境、貿(mào)易戰(zhàn)、公用地悲劇等)。基歐漢認(rèn)為,國(guó)際機(jī)制的重要性體現(xiàn)在:一方面,國(guó)際機(jī)制可以向成員國(guó)提供可靠的信息和信息交流的渠道,解決信息不確定性的缺點(diǎn),從而降低了交易的成本;另一方面,國(guó)際機(jī)制的存在,減少了國(guó)際沖突的危險(xiǎn),促使各行為體通過(guò)協(xié)調(diào)行動(dòng)來(lái)尋求減少利益的沖突和危險(xiǎn)。所以。通過(guò)創(chuàng)建國(guó)際機(jī)制可以提供更為完善的信息。其優(yōu)勢(shì)在于可以使其他行為者的合作行為更可預(yù)期,使得承諾更為可信并促進(jìn)互惠合作,增進(jìn)和維護(hù)公共利益。
(2)規(guī)范作用。地區(qū)治理的規(guī)范功能體現(xiàn)為權(quán)威對(duì)地區(qū)成員的行為所施加的影響。地區(qū)治理的權(quán)威來(lái)源于兩個(gè)方面:“一是制度性權(quán)威,它是主權(quán)國(guó)家讓渡的部分主權(quán),授予一個(gè)超國(guó)家共同體來(lái)行使,在已經(jīng)作出的地區(qū)性安排的地區(qū),或多或少都具有一定的制度性權(quán)威;二是契約性權(quán)威,是地區(qū)成員基于對(duì)共同價(jià)值的確認(rèn)和追求而彼此之間所達(dá)成的協(xié)議和簽訂的條約,是權(quán)利和責(zé)任的綜合而形成的權(quán)威?!北M管“國(guó)際制度是無(wú)政府社會(huì)中的制度,是權(quán)力分散狀態(tài)下的規(guī)則。所以不可能具有像國(guó)內(nèi)社會(huì)的法律那樣的強(qiáng)制性”。但是,遵守國(guó)際制度的國(guó)家會(huì)擁有良好的聲譽(yù)和廣泛的合作伙伴。違反國(guó)際制度的國(guó)家則會(huì)遭到國(guó)際社會(huì)成員的同聲譴責(zé)甚至報(bào)復(fù)。在實(shí)踐中,治理的規(guī)范作用體現(xiàn)為:地區(qū)各行為體一方面接受體制的規(guī)范,另一方面又根據(jù)自身的利益要求而不斷地改變和重建規(guī)范。地區(qū)治理的規(guī)范就這樣既規(guī)范自身行為時(shí),也起到規(guī)范制約對(duì)方,最終使地區(qū)各行為體之間構(gòu)成一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡。
(3)協(xié)調(diào)作用。地區(qū)治理的協(xié)調(diào)有兩層含義:一是協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)各成員的利益要求和各行為體的利益表達(dá)。為多元的主體間在地區(qū)政策的制定和利益整合過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)建立一個(gè)平臺(tái),它體現(xiàn)治理過(guò)程的非強(qiáng)制性和協(xié)商對(duì)話的特征。二是地區(qū)間關(guān)系的協(xié)調(diào),是某一地區(qū)通過(guò)治理機(jī)制協(xié)調(diào)與其他地區(qū)組織或國(guó)家的關(guān)系。其主要目的在地區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)各成員的利益需求,縮小政策差別等障礙,使各成員的政策和行為趨于一致。例如,1997年亞洲金融危機(jī)后,東盟成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)均受到嚴(yán)重的影響,為此,各國(guó)都把主要精力放在“自掃門(mén)前雪”上,導(dǎo)致東盟成員國(guó)間的團(tuán)結(jié)和合作受到不同程度的干擾。在這“十字路口”,經(jīng)過(guò)印尼、新加坡等國(guó)的積極協(xié)調(diào),1998年12月東盟第六次首腦會(huì)議通過(guò)了《河內(nèi)宣言》,再次肯定了“相互尊重、互不干涉內(nèi)政、意見(jiàn)一致、對(duì)話和協(xié)調(diào)等基本原則”,使東盟成員國(guó)間分歧得以協(xié)調(diào),鞏固了內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。同時(shí),東盟在發(fā)展地區(qū)主義的過(guò)程中,一個(gè)重要的特點(diǎn)就是與周邊大國(guó)和地區(qū)保持密切的聯(lián)系,不斷同美國(guó)、日本、中國(guó)、俄羅斯和歐盟等國(guó)家和地區(qū)建立和保持友好關(guān)系。同時(shí)在重大問(wèn)題上能用一個(gè)聲音說(shuō)話,以維護(hù)東盟各國(guó)的利益,爭(zhēng)取把東盟建成“一個(gè)不受外部強(qiáng)國(guó)任何方式干涉的和平、自由和中立的地區(qū)。”毫無(wú)疑問(wèn),東盟通過(guò)集體行動(dòng)在與地區(qū)外國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí),獲得了單個(gè)國(guó)家無(wú)法獲得的收益。
(4)化解沖突的作用。由于地區(qū)成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、國(guó)民凝聚力、國(guó)內(nèi)穩(wěn)定以及政治經(jīng)濟(jì)政策等方面存在差異性,各國(guó)的利益需求和戰(zhàn)略目標(biāo)都存在不一致,因此,在地區(qū)主義的發(fā)展過(guò)程中,不可避免地會(huì)引起各種利益矛盾和沖突。治理對(duì)于矛盾和沖突的解決是通過(guò)創(chuàng)建一種機(jī)制,即解決爭(zhēng)端機(jī)制來(lái)消除和裁決各種糾紛、爭(zhēng)端和沖突。“其治理過(guò)程肯定了在涉及集體行動(dòng)的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力相互依賴,為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo),各個(gè)主體和各種組織之間必須交換資源、談判共同的目標(biāo),各種不同的利益沖突在這一過(guò)程中得到基本的平衡和控制?!?/p>
綜上所述,以上有關(guān)東盟經(jīng)濟(jì)合作治理的觀念基礎(chǔ)、合法性基礎(chǔ)和有效性基礎(chǔ),并不是相互脫離或矛盾的,而是相互促進(jìn)、緊密相連的,共同構(gòu)成了推進(jìn)東盟地區(qū)治理的作用空間。觀念基礎(chǔ)是合法性和有效性的戰(zhàn)略價(jià)值理念,支撐著東盟地區(qū)治理發(fā)展動(dòng)力,也是治理合法性和有效性的重要價(jià)值基礎(chǔ)。而合法性是有效性的前提和保證,是地區(qū)治理維持持久生命力的基礎(chǔ)。沒(méi)有合法性的有效性只能依賴于暴力手段,損害合法性的有效性是不可能長(zhǎng)久的。觀念基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)最終需要反映到有效基礎(chǔ)上,治理有效性的發(fā)揮不僅可以增強(qiáng)價(jià)值觀念,也可以維持和獲得充足的合法性。如果觀念基礎(chǔ)、合法性基礎(chǔ)和有效基礎(chǔ)三者之間相互脫離或三者基礎(chǔ)作用的喪失,則導(dǎo)致的結(jié)果就是治理危機(jī)的產(chǎn)生。因而,東盟地區(qū)治理的基礎(chǔ)和地區(qū)治理的績(jī)效之間存在明確的正相關(guān)的關(guān)系(如圖1),即治理基礎(chǔ)越充分,則治理的績(jī)效則越強(qiáng),而治理危機(jī)也相應(yīng)得到克服。
從以上三者之間的關(guān)系可以看到,要提高東盟經(jīng)濟(jì)合作治理的績(jī)效,需要對(duì)東盟地區(qū)治理的基礎(chǔ)條件進(jìn)行不斷的充實(shí)和完善,才能避免治理危機(jī)的出現(xiàn)和擴(kuò)展。
三、東盟地區(qū)治理的動(dòng)因
參與到地區(qū)化的合作進(jìn)程,是因?yàn)閲?guó)家間的互動(dòng)建構(gòu)了共有的利益,這是東盟得以存在和持續(xù)的內(nèi)在動(dòng)力。換句話說(shuō),東盟能否促進(jìn)各成員國(guó)的國(guó)家利益是這個(gè)組織能否存在和發(fā)展的根本,也是克服集體行動(dòng),參與地區(qū)治理的動(dòng)力源。以歐盟為例,二次大戰(zhàn)后形成的兩個(gè)超級(jí)大國(guó)主導(dǎo)的兩極對(duì)峙世界格局和對(duì)未來(lái)歐洲安全的考慮,無(wú)疑是西歐在20世紀(jì)50年代初走上經(jīng)濟(jì)政治聯(lián)合道路的主要外部推動(dòng),但是西歐各國(guó)超越民族國(guó)家范圍的共同利益的產(chǎn)生以及確保這些共同利益實(shí)現(xiàn)的聯(lián)合動(dòng)因的出現(xiàn)是“統(tǒng)一歐洲”觀念走向現(xiàn)實(shí)的內(nèi)在動(dòng)力。
“共有利益”強(qiáng)調(diào)的是兩者或兩者以上利益相重疊的部分或交叉部分,即它們之間的關(guān)聯(lián)性或關(guān)聯(lián)程度。它所體現(xiàn)的是一種非“零和”性,非排他性,而是共贏或多贏的理念,因此它是一種與“自私利益”或“消極利益”相對(duì)的“積極利益”?!肮灿欣妗钡脑龆啵馕吨鴩?guó)家間合作的面越大,合作的意愿越強(qiáng)烈,維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定的動(dòng)力就越大,這既是東盟國(guó)家參與地區(qū)治理的動(dòng)力。也是東盟地區(qū)治理的根本目的所在。因此,“共有利益”的建構(gòu)與東盟地區(qū)治理是相輔相成的,互相促進(jìn)的關(guān)系。
在東南亞,東盟地區(qū)主義發(fā)展過(guò)程中所形成的“東盟方式”隨著時(shí)間的推移已經(jīng)逐漸深入人心,這種認(rèn)同的建構(gòu)過(guò)程,既依靠國(guó)家間關(guān)系的常規(guī)原則,也依靠本地區(qū)盛行的社會(huì)化和決策過(guò)程中的傳統(tǒng)的和特殊文化的模式。自東盟成立以來(lái),東盟就利用成員國(guó)本土的社會(huì)、文化和政治傳統(tǒng),借鑒、適應(yīng)和重新界定與外部世界合作的原則與實(shí)踐。東盟成員國(guó)通過(guò)規(guī)范的發(fā)展以及東盟認(rèn)同的建構(gòu),克服它們的安全困境并建立一個(gè)安全共同體,從而使得它們的利益成為可以建構(gòu)的。總體而言,東盟的成立對(duì)東盟成員國(guó)利益的建構(gòu)、維護(hù)和促進(jìn)主要體現(xiàn)為:
第一,東盟的成立為地區(qū)內(nèi)國(guó)家間的互動(dòng)提供了平等合作的關(guān)系架構(gòu)。成為東盟成員國(guó)資格意味著彼此間對(duì)國(guó)家主權(quán)的尊重、不干涉內(nèi)政、平等協(xié)商以及和平處理各種爭(zhēng)端等,這對(duì)于在民族主義依然很強(qiáng)烈的地區(qū)間開(kāi)展合作具有重要的作用。盡管不同的國(guó)家從中所獲得的戰(zhàn)略價(jià)值并不完全—致。但是,無(wú)論是從地緣政治的角度,還是從現(xiàn)實(shí)的需要,東盟成員國(guó)都認(rèn)識(shí)到東盟的價(jià)值。對(duì)于地區(qū)內(nèi)的弱小國(guó)家來(lái)講,東盟框架同樣具有顯著的價(jià)值。新加坡敏銳地意識(shí)到它“作為馬來(lái)海洋中一個(gè)華人島國(guó)”的脆弱性。1962年拉赫曼就曾警告新加坡“同馬來(lái)西亞完全斷絕關(guān)系可能意味著戰(zhàn)爭(zhēng)與流血。對(duì)人民來(lái)說(shuō)后果不堪設(shè)想”。新加坡通過(guò)加入東盟而被接納為東南亞一個(gè)組成部分。就可以通過(guò)在相互利益問(wèn)題上能夠影響其他有相同觀點(diǎn)的國(guó)家而發(fā)揮更大的政治作用,避免受到潛在外部威脅。
第二,東盟架構(gòu)為東盟成員國(guó)提供了更加有序的地區(qū)秩序和穩(wěn)定的周邊環(huán)境。東盟國(guó)家大都遭到過(guò)殖民的統(tǒng)治。為了擺脫殖民國(guó)家的控制以及國(guó)內(nèi)的各種斗爭(zhēng)沖突,東盟各國(guó)的統(tǒng)治合法性一直受到極大的挑戰(zhàn)。東盟成立前的各國(guó)間的對(duì)抗不僅惡化了地區(qū)的緊張局勢(shì),更使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)成為泡影。因此,對(duì)東盟成員國(guó)來(lái)講,經(jīng)濟(jì)發(fā)展看是本地區(qū)實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定的主要手段,也是挫敗顛覆的重要舉措。東盟的成立為成員國(guó)解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題創(chuàng)造了較為有利的外部環(huán)境,以及提供了國(guó)家間互動(dòng)的平臺(tái)。東盟的成立本身在政治上無(wú)疑是一個(gè)里程碑,它標(biāo)志著馬來(lái)西亞和印度尼西亞之間對(duì)抗的終結(jié),并促進(jìn)了兩國(guó)關(guān)系的正?;?梢哉f(shuō),在一個(gè)以民族、文化和宗教多樣化的地區(qū),東盟顯然成為解決地區(qū)政治問(wèn)題的有用工具。
第三,東盟國(guó)家間的團(tuán)結(jié)互助不僅增強(qiáng)了民族自信心,而且提升在國(guó)際上的地位。東盟使成員國(guó)不再感到在國(guó)際社會(huì)中孤立無(wú)援,而不得不依附一個(gè)大國(guó)的尷尬處境。維護(hù)了其在國(guó)際上主體而不是客體的地位以及充分參與地區(qū)和國(guó)際事物的權(quán)利。在實(shí)踐中,東盟通過(guò)“集體行動(dòng)”的方式處理與大國(guó)或較強(qiáng)國(guó)家的關(guān)系以及共同面對(duì)外來(lái)挑戰(zhàn)就是其發(fā)揮作用的具體體現(xiàn)。D.克勞恩就強(qiáng)調(diào)指出,“東盟成員國(guó)國(guó)際政策的重要連續(xù)性動(dòng)機(jī)是渴望減少對(duì)外部大國(guó)的依賴程度。特別是產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)關(guān)系的依賴程度”。對(duì)東盟成員國(guó)而言,東盟基本上是其成員國(guó)力圖擺脫依附地位的集體工具。從某種程度上講,東盟一些弱小國(guó)家。其成員國(guó)資格是它們得到國(guó)際上或地區(qū)大國(guó)承認(rèn)和接受的憑證。東盟日益成為東盟成員國(guó)參與地區(qū)合作,以及與其它地區(qū)組織開(kāi)展合作和交往的重要媒介。
總之,“共有利益”可以是多種多樣的,如經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、安全利益、文化利益、社會(huì)利益等,從時(shí)間上也可以分為長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、中期利益與近期利益。從生成秩序上看,它既包括原生的,又包括相互建構(gòu)的。特別是在全球化迅猛發(fā)展的背景下,相互建構(gòu)的重要性和關(guān)聯(lián)性越來(lái)越突出…(如圖2),隨著共有利益(N)的增多,重疊部分的利益面就越大,則地區(qū)秩序就越穩(wěn)定,合作的意愿就會(huì)越強(qiáng)烈,反之,則會(huì)出現(xiàn)失衡,秩序不穩(wěn)定的狀態(tài)。為此,維持地區(qū)合作的發(fā)展進(jìn)程,保持地區(qū)秩序的穩(wěn)定發(fā)展,關(guān)鍵是如何有效地建構(gòu)、增進(jìn)和拓展“共有利益”。
四、結(jié) 語(yǔ)
東南亞是一個(gè)差異性、多樣性都十分突出的地區(qū)。由于各國(guó)存在極大的差異性,對(duì)國(guó)家利益的界定也就大不一樣。要從一個(gè)分散性的、支離破碎的地區(qū),走向一個(gè)合作和集體行動(dòng)的共同體,因而要調(diào)和這些競(jìng)爭(zhēng)性的民族主義進(jìn)而實(shí)行集體行動(dòng)就成為東盟存在和發(fā)展的關(guān)鍵。因此,獲得和鞏固?hào)|盟地區(qū)治理的基礎(chǔ)以及塑造共同利益和共有觀念是東盟地區(qū)主義發(fā)展的動(dòng)力。隨著地區(qū)化進(jìn)程的發(fā)展,東盟國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到:“對(duì)抗型”民族主義并不是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的唯一方式,“合作型”的民族主義不僅可以緩解民族主義所關(guān)注的沖突問(wèn)題,而且國(guó)家間的良性互動(dòng)可以有助于培育地區(qū)認(rèn)同,塑造更多的共同利益。東盟的實(shí)踐進(jìn)一步表明,地區(qū)治理的有效開(kāi)展不僅可以最大限度地緩解和化解成員國(guó)問(wèn)利益和理念的沖突、維護(hù)和促進(jìn)地區(qū)的和平和穩(wěn)定,而且可以提高成員國(guó)的地區(qū)影響力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。