摘要:依法行政是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本要求,行政主體所依之“法”則是依法行政的內(nèi)核,依“良法”行政是現(xiàn)代行政法治的本質(zhì)特征。對(duì)“良法”的追問(wèn)從來(lái)沒(méi)有停止過(guò),憲政主義對(duì)“良法”在實(shí)質(zhì)和程序兩個(gè)層面都提出了要求,“良法”既要體現(xiàn)“真”、“善”、“美”,追求“平等”、“自由”和“民主”,又要符合一般的法治程序原則;文中指出憲法是“良法”的制高點(diǎn),并從多個(gè)維度分析了憲法至上的理論邏輯。
關(guān)鍵詞:依法行政;良法;憲法至上
中圖分類號(hào):D902
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-0544(2010)08-0115-03
依法行政的關(guān)鍵在于行政的合法性,但所依之法有“良法”與“惡法”之別,只有依“良法”行政時(shí)才符合法治政府的本質(zhì)屬性,而且,當(dāng)依“良法”行政時(shí)還有一個(gè)“依”的度和“良”的度的問(wèn)題,事實(shí)上,依法行政有一個(gè)基本的前提假設(shè)。即依法行政所依之法本身就應(yīng)該是“良法”而不是“惡法”。法治有兩個(gè)版本,一種版本比較溫和,即人們必須遵守規(guī)則,另一個(gè)版本是一種崇高的概念,其中包括了公正的規(guī)范。也就是說(shuō)法治必須是良法之治。那么,到底何為良法呢?對(duì)于這個(gè)問(wèn)題,可以肯定的是它是個(gè)價(jià)值判斷問(wèn)題,考問(wèn)的是法律的“質(zhì)性”,所以不同的人對(duì)良法的理解和解讀方式肯定有所差別,但對(duì)良法的憲政解讀是必不可少的。
一、依法行政所依之法必然是良法
對(duì)于“良法”人們見(jiàn)仁見(jiàn)智,學(xué)界也沒(méi)有統(tǒng)一的界定,但無(wú)論對(duì)良法如何解讀,在依法行政所依之法必是良法的問(wèn)題上毫無(wú)爭(zhēng)議。最早提出良法概念的應(yīng)屆亞里士多德。雖然,在亞氏之前,柏拉圖就提出“理想的法律就是體現(xiàn)正義的法律,是符合道德正義的法律”。但與柏拉圖相比,亞里士多德對(duì)良法的認(rèn)識(shí)更為明確和具體。他認(rèn)為良法有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是良法為的是公共利益而不是為某一階級(jí)(或個(gè)人)的利益;二是良法應(yīng)該體現(xiàn)人們珍愛(ài)的自由:三是法律必須有助于維持城邦之久遠(yuǎn)。古羅馬著名法學(xué)家西塞羅受古希臘斯多葛學(xué)派自然法思想的啟發(fā)認(rèn)為良法必須符合上帝和人的理性,而上帝和人的理性就是自然法。到了中世紀(jì),托馬斯·阿奎那認(rèn)為,“法律的制定要符合上帝的理性,不能與正義相抵觸。合乎正義的法律必須滿足以下要求:法律以公共福利為目標(biāo),制定的法律不超出制定者的權(quán)力,法律使公民承擔(dān)的義務(wù)是按促進(jìn)公共幸福來(lái)分配的。”到了17、18世紀(jì),良法的首要含義就是要體現(xiàn)人的理性,即法律必須保護(hù)每個(gè)人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。但是,18世紀(jì)之后,西方學(xué)者對(duì)法律與道德、理性之間是否存在必然的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生分歧,分析實(shí)證主義法學(xué)派認(rèn)為法律與道德沒(méi)有必然聯(lián)系,法律僅僅是約束人的各種正式規(guī)則。比如奧斯丁認(rèn)為:“法律的存在是一回事,它的優(yōu)缺點(diǎn)又是另一回事?!路治鰧?shí)證法學(xué)派代表人物哈特認(rèn)為雖然“任何法律都會(huì)受到一定社會(huì)集團(tuán)的傳統(tǒng)道德的影響,也會(huì)受到個(gè)人的超過(guò)流行道德水平、更開(kāi)明的道德觀點(diǎn)的影響,但不能由此得出結(jié)論是,一個(gè)法律制度必須符合某種道德或正義,或一個(gè)法律制度的法律效力的根本必須包括某種道德和正義?!痹诠乜磥?lái),法律只要符合法的標(biāo)準(zhǔn)(即由主要規(guī)則和次要規(guī)則組成)就足夠了。與分析實(shí)證主義法學(xué)派相對(duì),新自然法學(xué)派仍然堅(jiān)信法律與道德不可分離。富勒認(rèn)為法治由程序自然法和實(shí)體自然法構(gòu)成,法律的程序性要求有八個(gè)方面,即普遍性、穩(wěn)定性、公開(kāi)性、明確性、無(wú)溯及力、不矛盾性、可操作性,以及官方行為與法的一致性;對(duì)法律的實(shí)質(zhì)性要求就是法律要“保持人類目的形成過(guò)程的健康性”。并能“保持人類交流渠道的開(kāi)放性?!?/p>
國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)良法的探求起步較晚,但也有比較獨(dú)到的把握和認(rèn)識(shí)。比如有學(xué)者認(rèn)為良法具有三大標(biāo)準(zhǔn),即法的民主性、科學(xué)性和道德性。有學(xué)者認(rèn)為良法有四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn):一是良法必須具有價(jià)值合理性,平等、自由、人權(quán)、民主、法治、秩序是良法的應(yīng)然價(jià)值目標(biāo);二是良法具有規(guī)范合理性,也就是在形式上符合法的一般要求;三是良法具備體制合理性;四是良法具備程序合理性,即要求程序法定、主體平等、過(guò)程公開(kāi)、決策自治、結(jié)果符合邏輯。還有學(xué)者認(rèn)為,所謂良法就是能體現(xiàn)法的“真”、“善”、“美”三個(gè)方面的要求。良法之“真”就是符合事物性質(zhì)、符合發(fā)展規(guī)律,適應(yīng)客觀條件;良法之“善”就是要體現(xiàn)人類正義、實(shí)現(xiàn)人民利益,促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步;良法之“美”就是法律要結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理、體系和諧協(xié)調(diào),語(yǔ)言規(guī)范統(tǒng)一。
二、良法的構(gòu)成要件分析
我們知道?,F(xiàn)代憲政主義是對(duì)古典憲政主義的發(fā)展,既有對(duì)古典憲政精神的繼承,也有對(duì)古典憲政的教條的揚(yáng)棄。如果簡(jiǎn)單地概括現(xiàn)代憲政的內(nèi)涵,那么這兩層意思似乎是不少的,即憲政是人類政治的文明狀態(tài),它為社會(huì)各種利益主體之間的博弈和平衡提供一種制度框架;在憲政框架內(nèi),對(duì)每個(gè)人的自由和發(fā)展都至關(guān)重要的空間、渠道和保障機(jī)制都是可欲的。抑或是可能的。法律作為憲政制度的基本現(xiàn)身支撐,當(dāng)然也要反映憲政的基本精神。所以,就良法的標(biāo)準(zhǔn)而言。憲政主義就有以下幾點(diǎn)要求。
第一,良法必須是自由的。這里的自由并不僅僅是指古典憲政主義所固守的人的消極自由。而是包含積極自由在內(nèi)的一個(gè)人生存和發(fā)展所必不可少的基本自由的集合。我們知道,“法律不應(yīng)該被看作(和自由相對(duì)的)奴役,法律毋寧是拯救。”但如果說(shuō)法律僅僅拯救的是人的消極自由又是草率的。因?yàn)檎驹诂F(xiàn)代憲政主義立場(chǎng),法律的真正目的是為了人的全面發(fā)展提供基本的保障機(jī)制。而人的全面發(fā)展不僅指的是人可以擁有一個(gè)遠(yuǎn)離權(quán)力強(qiáng)制的“私域”去保存自我,還要求為人的潛能的發(fā)揮提供一種可欲的途徑和組織性安排。
第二,良法又必須是民主的。(達(dá)爾的民主觀)從深層次而言,民主并不是簡(jiǎn)單的投票選擇過(guò)程,而是意味著一套行之有效的社會(huì)利益的表達(dá)機(jī)制。法律是任何社會(huì)進(jìn)行有序化組織的主要工具,但是,相比專制社會(huì)當(dāng)中的法律,民主社會(huì)當(dāng)中的法律肯定是民主過(guò)程的產(chǎn)物,抑或可以說(shuō)法律是社會(huì)各種力量在憲法確定的基本框架下進(jìn)行利益角逐之后的規(guī)范性表達(dá)。所以,民主性是良法的現(xiàn)實(shí)標(biāo)準(zhǔn)。也是憲政主義對(duì)良法的要求。
第三,良法必須符合法治的精髓。如前文所述,就法治的實(shí)質(zhì)層面而言。它意在為每個(gè)人的生活和行為提供一個(gè)確定的預(yù)期環(huán)境,因?yàn)橹挥性诜ㄖ沃刃蛑?,人們才能進(jìn)行多種形式的合作。那么,什么樣的法才能體現(xiàn)法治的精神呢。在哈耶克眼中。并不是所有的實(shí)在法都應(yīng)該被稱為法律的,相反,他認(rèn)為法律已經(jīng)被人們用得很濫了。在他看來(lái),真正的法律必須是能夠反映和迎合一種他稱之為“自發(fā)秩序”的一般性規(guī)則。具體而言。法律首先必須是抽象性的一般規(guī)則,而不是具體、細(xì)微的權(quán)宜;法律又必須具有可預(yù)見(jiàn)性,也就是說(shuō)法律必須人們“可以發(fā)現(xiàn)的”;還有就是法律必須是通則,在法律面前人人平等。
總而言之,憲政主義對(duì)良法的要求可以分為實(shí)質(zhì)和程序兩個(gè)層面內(nèi)容。憲政在實(shí)質(zhì)上要求良法必須是自由而民主的,程序上則要求法律必須符合法治規(guī)則的一般要求。
三、憲法至上:良法的制高點(diǎn)
自黨的十三大提出依法治國(guó)方略以來(lái),我國(guó)的法制建設(shè)步人快速發(fā)展階段。就依法治國(guó)的本身而言,它首先必須強(qiáng)調(diào)的是一國(guó)憲法對(duì)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的統(tǒng)攝作用,也就是說(shuō)依法治國(guó)的首要含義是依憲法治國(guó)?,F(xiàn)實(shí)而言,我國(guó)缺乏法治傳統(tǒng),長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論是國(guó)家政治高層還是底層人民大眾都沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待國(guó)家的根本大法——憲法。對(duì)此,我們可以從我國(guó)憲法變更的隨意性窺見(jiàn)一斑,首先,自建國(guó)以來(lái),我國(guó)憲法已有了四次全面修訂,現(xiàn)行1982年憲法就有了31條修正案,有學(xué)者將我國(guó)現(xiàn)行憲法稱為一種“改革憲法”。雖然,憲法修改與憲法文本的科學(xué)性有關(guān)聯(lián),也是一種歷史的必然,但是過(guò)于頻繁的憲法變更顯然沒(méi)有把握憲法作為一國(guó)“元規(guī)則”的本質(zhì)內(nèi)涵。其次,從憲法變更的動(dòng)機(jī)而言,我們之所以制定和修改憲法明顯缺乏對(duì)憲法的信仰,而是作為推進(jìn)改革的一種工具,就如學(xué)者所說(shuō)的:“(憲法)它為認(rèn)可和推動(dòng)改革而制定,又因改革而屢屢修改?!笔镉芯褪?,我們的憲法變更過(guò)程當(dāng)中,民意的表達(dá)不夠充分。而憲法作為人們共同遵守的社會(huì)的“元規(guī)則”應(yīng)當(dāng)是公民一致同意的結(jié)果。就法治政府建設(shè)而言,強(qiáng)調(diào)憲法權(quán)威,樹(shù)立憲法至上觀念是極具理論和現(xiàn)實(shí)意義的。這里,筆者將探討三個(gè)問(wèn)題,即憲法的本質(zhì)是什么,憲法至上的邏輯緣由。以及法治政府建設(shè)貫徹憲法至上原則的具體內(nèi)涵。
大體而言。對(duì)憲法本質(zhì)的追問(wèn)存在兩種不同的認(rèn)識(shí)理路,一種是從歷史唯物主義出發(fā),認(rèn)為憲法的本質(zhì)無(wú)非兩層內(nèi)涵:一是憲法是國(guó)家的根本大法。憲法通過(guò)規(guī)定國(guó)家最為基本的政治制度來(lái)肯定民主事實(shí)。譬如,毛澤東說(shuō):“世界上歷來(lái)的憲政,無(wú)論是英國(guó)、法國(guó)、美國(guó),或者蘇聯(lián),都是革命成功,有了民主事實(shí)之后,頒布一個(gè)根本法,去承認(rèn)它,這就是憲法”;二是憲法具有階級(jí)性,憲法在本質(zhì)上反映的是一定社會(huì)的力量對(duì)比關(guān)系。對(duì)此。列寧指出:“憲制的實(shí)質(zhì)在于:國(guó)家的一切基本法律和關(guān)于選舉代表機(jī)關(guān)的選舉權(quán)以及代表機(jī)關(guān)的權(quán)限等等的法律,都體現(xiàn)了階級(jí)斗爭(zhēng)中各種力量的實(shí)質(zhì)對(duì)比關(guān)系?!迸c此相對(duì),還有一種對(duì)憲法本質(zhì)的認(rèn)識(shí)思路。它追問(wèn)的是這么一個(gè)問(wèn)題,即人們?yōu)槭裁葱枰獞椃?按照這種思路,憲法本不存在,憲法之所以得以成立完全是基于人們的合意,而人們之所以要訂立憲法這么一種組織社會(huì)的契約就在于憲法可以給人們提供一種適合其生存和發(fā)展的社會(huì)秩序。所以,按照這種認(rèn)識(shí)理路,就憲法與政府的關(guān)系而言,“憲法是一項(xiàng)先于政府的東西,而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國(guó)的憲法不是政府的決議,而是建立其政府的人民的決議?!薄罢绻麤](méi)有憲法,就成了一種無(wú)權(quán)的權(quán)力?!绷硪环矫?,就憲法的目的而言。憲法的價(jià)值在于保障人們的權(quán)利不受國(guó)家權(quán)力的侵犯,就像法國(guó)《人權(quán)宣言》所宣示的:“凡權(quán)利無(wú)保障,分權(quán)未確立的地方,就沒(méi)有憲法?!?/p>
就筆者而言,我們對(duì)憲法本質(zhì)的認(rèn)識(shí)既不能離開(kāi)社會(huì)實(shí)踐,又不能完全將人們對(duì)應(yīng)然價(jià)值的探求附之闕如。就此,筆者更愿意這么一種對(duì)憲法本質(zhì)的理解,即憲法“作為一種旨在解決政治秩序問(wèn)題的基本制度,憲法是在人類不斷認(rèn)識(shí)和運(yùn)用根本法則的過(guò)程中,歷史地產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的,只是為了在人類政治生活中更好地體現(xiàn)和捍衛(wèi)人本和自由,遏制和杜絕不平等、不公正和其他不合理的現(xiàn)象,尤其是防范對(duì)人的尊嚴(yán)和自由的肆意侵犯,才以憲法的名義,建立對(duì)政治權(quán)力的規(guī)范化約束體系,并宣布人人皆享有若干不可侵犯、尤其是不可為政治權(quán)力所侵犯的權(quán)利?!?/p>
就憲法至上基本含義而言。它強(qiáng)調(diào)的是作為國(guó)家根本大法的憲法得到公民、特別是政府的嚴(yán)格遵守。無(wú)論是政府立法、司法還是行政都要符合憲法的規(guī)定和憲法的基本精神,并且憲法至上在深層次上反映的是人們對(duì)憲法的信仰,憲法權(quán)威的樹(shù)立。那么憲法至上的理由又是什么呢?基本上,我們可以從以下幾個(gè)層面來(lái)理解。
首先,憲法至上是憲法本身的邏輯。憲法是根本大法,是母法,是“高級(jí)法”。按照凱爾森的理論,在一國(guó)規(guī)范體系當(dāng)中,每個(gè)層次規(guī)范的效力來(lái)自較高級(jí)的規(guī)范,所有規(guī)范的效力來(lái)自一個(gè)基本的規(guī)范,即憲法。所以憲法是“最后的預(yù)定”,“只有依據(jù)這一假定,被憲法授予創(chuàng)造規(guī)范權(quán)力的那些人的宣告才是有拘束力的規(guī)范?!彼浴O啾绕胀ǚ?,憲法的效力具有優(yōu)越性,憲法處于法律體系的頂端,對(duì)下端法律具有統(tǒng)攝和支配作用,憲法至上乃是實(shí)至名歸。
其次,憲法至上是政治文明的規(guī)范邏輯。人類政治生活的“文明化”突出體現(xiàn)為對(duì)于政治沖突化解方式上的規(guī)范化和文明化。我們知道,在前政治文明時(shí)代,暴力流血、陰謀詭計(jì)、宮闈內(nèi)斗、思想奴役。以及習(xí)慣傳統(tǒng)是政治沖突的基本解決方式,但是,現(xiàn)在看來(lái)這些政治沖突的化解方式不僅極為粗暴,效率低下,而且成本也極其高昂。憲法是人類進(jìn)入政治文明時(shí)代的標(biāo)志,也是人類化解政治沖突方式和手段上的創(chuàng)新,通過(guò)憲法對(duì)社會(huì)權(quán)利和義務(wù)的系統(tǒng)化配置,政治沖突的解決被置于一種可控的、均衡的、民主的。非暴力的憲法政治框架之中。當(dāng)然,憲法解決政治沖突的一個(gè)現(xiàn)實(shí)前提就是憲法必須具備極高的權(quán)威性,憲法至上的理念和具體制度必須健全。譬如,2000年美國(guó)總統(tǒng)大選危機(jī)的成功化解就得益于美國(guó)的憲法政治體制,是與美國(guó)公民對(duì)憲法的信仰和其完善的司法審查制度分不開(kāi)的。
其三,憲法至上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯。相比古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單純認(rèn)識(shí)(即依賴土地、勞動(dòng)力和資本三神經(jīng)濟(jì)要素),現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一連串因素綜合作用的結(jié)果,比如,自然資源、教育、技術(shù)、資本保有量、制度、文化等等。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其強(qiáng)調(diào)健全的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。科斯定理說(shuō)明在交易成本為零的情況下,任何類型的資源的初始配置都能夠達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。但是,與理想狀態(tài)相對(duì)的是,市場(chǎng)活動(dòng)并不是“無(wú)摩擦的交易過(guò)程”,交易成本不但普遍地存在,而且有時(shí)極其高昂以至于交易無(wú)法達(dá)成?;旧稀=灰壮杀緸榱愕睦硐霠顟B(tài)是不存在的,但是“好”的制度可以降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交易成本,從而鼓勵(lì)人們將更多的資源用于投資和交易。獲取經(jīng)濟(jì)剩余。財(cái)產(chǎn)權(quán)制度就是一種旨在降低交易成本的法律制度。它通過(guò)賦予資產(chǎn)的“專有性”解決了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的激勵(lì)問(wèn)題,合同制度使交易更加安全和順暢,金融法律制度使一系列復(fù)雜的交易過(guò)程成為可能。憲法是一國(guó)財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的“第一性規(guī)則”,相比普通法律,憲法保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)到之處就在于憲法為限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律設(shè)置了憲法界限。從總體上而言,憲法突出作用在于它為市場(chǎng)交易和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造了一個(gè)有利的制度環(huán)境。