摘要:警察機關只有跳出就警察論警務的圈子,發(fā)動起全社會力量,形成群眾警務的汪洋大海。才能突破有限警力無限警務的困境。本文重新闡釋了警務的概念,明確了警務動員的內(nèi)涵,論證了警務動員的理論依據(jù),提出了其實現(xiàn)的途徑,拓展了警學研究的視野。
關鍵詞:警務;警務動員;權能模型
中圖分類號:D631
文獻標識碼:A
文章編號:1004-0544(2010)-08-0121-04
一、警務動員的基本含義
一般認為“警務”來源于Policing一詞,大陸譯為警務,而臺灣譯為警政。從語義來講,警務應意在業(yè)務,而警政則意在政務,前者主外,而后者主內(nèi),譯作警務更為合適。學者們對“警務”有狹義地理解為“公安行政機關中的警察在行使行政管理權的過程中,依照法定職權和程序,貫徹實施法律的活動”;口=也有廣義地理解為“國家公安機關、司法機關和法律授權、委托的組織中的警察依照法定權力和程序貫徹實施法律的活動,它包括一切執(zhí)行法律和適應法律的活動”。其核心內(nèi)涵都是“警察的行為”,區(qū)別僅在于警察所在的機關范圍不同。我國學者對警務的理解多持前述廣義的觀點。如張兆瑞的定義:“警務,即中外警察履行治安管理和刑事司法職能之職務活動。是警察執(zhí)法管理的主體活動,是檢驗警察建設與管理水平的實踐標準”。還有人將其解釋為“警察勤務”,這就犯了經(jīng)驗主義錯誤,因為“警察勤務”是“Police Operation\",而不是Policing。筆者認為,將警務理解為“警察的行為”,如果放在歷史的和國際的語境中來考察的話,矛盾就突顯出來了。
現(xiàn)代經(jīng)典理論都把內(nèi)政大臣羅伯特·皮爾依據(jù)1829年英國議會通過的《大倫敦警察法》創(chuàng)建的倫敦都市警察局,作為近代職業(yè)警察誕生的標志;因此,人們尊稱羅伯特·皮爾爵士為“現(xiàn)代警察之父”。但是恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中寫道:“我們已經(jīng)看到,國家的本質特征。是和人民大眾分離的公共權力?!獙τ诠?,這種公共權力起初只不過當做警察來使用,警察和國家一樣古老的,所以18世紀的質樸的法國人不講文明民族而講警察民族。這樣,雅典人在創(chuàng)立他們國家的同時,也創(chuàng)立了警察,即由步行的和騎馬的弓箭手組成的真正的憲兵隊——國家是不能沒有警察的”??梢?,根據(jù)這一觀點,警察是隨著私有制的產(chǎn)生而產(chǎn)生的,是和國家一樣古老,而不是只到1829年才有的。的確,沒有暴力統(tǒng)治是沒有國家的,“系統(tǒng)地使用暴力和強迫人們服從暴力的特殊機構——就是國家”。而“軍隊、警察、法庭等項國家機器,是階級壓迫階級的工具”。英國學者貝尼昂說:“警務工作和各民族國家的政治主權問題密切相關,因為警察是一個國家在其國土范圍內(nèi)行使權力和實行統(tǒng)治所依靠的主要工具”。因此,馬克思等政治學家們的“警察”,不同與警學家們的“警察”。但其履行的暴力統(tǒng)治的職能是相同的,這個職務行為就是“警務”。只不過其行為主體不同,前者是非職業(yè)非制服的警察。后者是職業(yè)的制服的警察。正如俞鹿年所言:“警察的設立。在我國是近代史的范圍的事,但是執(zhí)行警察職能的官吏,卻是伴隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的”。英國學者羅伯特·雷納更明確地指出“‘警察’并不一定在每一個社會中都能找到”。但“‘警務’在任何社會中都需要,——現(xiàn)代模式的國家專業(yè)警察組織只是警務的一個例證”??梢?。“警務”并不是職業(yè)警察的專利——只有這種理解,才能調和政治學家與警學家之間的分歧。
英國學者Alison Wakefield在分析了社會變遷帶來的“不安全感、場所與控制”的變化后指出,在社會轉型(或變遷)過程中,權力的形式和行為方式出現(xiàn)了多元的趨勢。因此,“當未來的幾代人回望我們所處的時代時,我們已經(jīng)達到了舊警務制度的終結和另一種警務制度走上歷史舞臺的時代?!?。“所有這些都說明國家警務機構對警務壟斷的歷史已經(jīng)結束”。這種新的警務制度就是指的警務多元化。正如希林所言,此時的“警務是一種結構復雜的。有許多旨在維護秩序的機構在一起工作的相互交織的體系”。勞德(2000)指出當前新的警務發(fā)展,“這些變化最終將導致一個松散連結的警務網(wǎng)絡的形成,其中,由統(tǒng)治者的警察機關所進行的活動只是這些多元化警務網(wǎng)絡中的一個節(jié)點而已”。英國學者馬丁·因尼斯在其《解讀社會控制》一書中對警察和警務的概念作了比較:“警察是一個特殊的現(xiàn)代型組織,具有國家賦予的利用身體強制或威脅的法律權力,以確保法律在維護社會秩序的實施。相比之下,警務指的是由多種機構實施的范圍廣泛的命令和控制活動”。雖然這并不算一個嚴格意義上的“警務”概念,但其所蘊涵的深意已是現(xiàn)有的概念中最好的了。理解它,對我們當前的警務工作會大有裨益。
《現(xiàn)代漢語詞典》對動員的定義是:“1、把國家的武裝力量由和平狀態(tài)轉入戰(zhàn)時狀態(tài),以及把所有的經(jīng)濟部門轉入供應戰(zhàn)爭需要的工作,2、發(fā)動人參加某項活動?!蹦敲矗熬瘎談訂T”就是發(fā)動人們參加到警務活動中去。但要準確地理解這一概念,還有四個要點:一是動員主體的多元性。按照羅林斯(1995)的觀點,“警務向來首先被看作是警察的工作,其次才是其他機構和社區(qū)、居民和商業(yè)機構的活動”。當然。我國黨委政府及其相關部門也是組織動員的主體之一。二是動員客體的全面性。所有具備承擔治安責任能力的組織和個人都是被動員的對象。三是動員方法的系統(tǒng)性。警務動員應該是一個完整的方法論體系:既有戰(zhàn)略層面的,也有戰(zhàn)役和戰(zhàn)術層面的;既有短期的也有長期的;既有宏觀的也有微觀的。四是動員目標的綜合性。促使治安責任向社會和個人的回歸;社會治安潛力的最大程度的發(fā)揮;多警務主體的高效協(xié)作。
二、警務動員的基本原理
其一,是人權的基本要求。作為世界的第一部《人權宣言》,1789年8月法國制憲會議通過的《人權與公民權宣言》的第二條規(guī)定:“一切政治結合的目的都在于保護人的天賦的和不可侵犯的權利。這些權利是:自由、財產(chǎn)、安全及反抗壓迫”。馬斯洛著名的需要層次理論認為,人有從低到高的五個層次的需要,分別是生理、安全、社會、尊重和自我實現(xiàn)的需要??梢姡鞍踩奔仁侨说奶烊恍枰?,也是天賦的權利。如今。更成為了世界各國的基本法權??墒侨藗儾⒉荒芤虼司涂梢噪S心所欲地享用安全,新制度經(jīng)濟學認為,“權利的邊界,即均衡權力取決于獲得權利的成本——收益分析”。天賦的權利只能是應然的權利,而要想取得實然的權利。還必須付出相應的努力。巴澤爾指出:“盜賊對贓物有產(chǎn)權這一事實意味著:如果所有者的財產(chǎn)有可能被盜。那么他對‘自己’的財產(chǎn)就不會享有充分的權利,所有者就無法確保自己將來還能使用這些財產(chǎn)。他們的實際的權利到底有多大。在一定程度上取決于國家對他們財產(chǎn)的保護效果如何,也取決于他們自己采取何種防衛(wèi)措施,但按理說,防衛(wèi)費用越高,權利也就越有保證”。所以,“西方人把帶刺的鐵絲的發(fā)明稱作世界的第七大發(fā)明?!币驗橛辛恕皫ж蓁F絲”的保護,才有了私有制的大發(fā)展?!叭藗儗Y產(chǎn)的權利不是永久不變的。它們是他們自己直接努力加以保護——和政府予以保護程度的函數(shù)”??梢?,實然的安全權利(ve)的取得取決于三個值:權利的天然稟賦(A),政府(cg)和個人(Cp)的要素投入。天然稟賦是指某項應然權利的可取得性,一般應該是個常數(shù)。實際上,這就形成了兩個可變要素投入的生產(chǎn)函數(shù),符合著名的科布一道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)公式:
Q=AKαLβ
我們籍此構建人權的權能模型:
Ve=A Cαg Cβp
私人安全由于具有強烈的排他性和可分割性,具有私人產(chǎn)權的性質:而公共空間的安全不具有排它性和可分割性,屬于公有產(chǎn)權的性質。因此,前者易由私人負責安全投入,后者應由政府負責安全投人。但任何一項安全權能,都沒有絕對的公私之別。即使是純私人珍藏的物品,在處于私人領地的同時也是處于公共空間之中;而任何一個公共空間的安全問題。又會涉及到具體的個人利益,因而公私責任總是交織的。因此,每一項權利,其權能的產(chǎn)權屬性(公私產(chǎn)權混合率)決定著政府和個人各自投入變量的指數(shù)變化關系(Cαg Cβp)。比如一幢豪宅的私人屬性遠遠大于公共屬性。其系數(shù)接近于1。私人就應該承擔幾乎全部的安全成本。而一間破屋的私人屬性很小,其系數(shù)接近于0。其安全更多地屬于公共責任。
這就告訴我們,要想獲得最大化的權利。公私之間必須要有充分且合理的要素投入。誰都不能回避責任,誰也不能承擔無限責任。如果公共執(zhí)法資源被無節(jié)制地用于私人的權能,就會上演警務領域的“公地悲劇”。
其二,是法權的法定義務。我國憲法沒有直接規(guī)定關于公民維護公共安全和自我安全的義務。這是有著深刻的憲政主義背景的。歐洲古典共和主義時期,法典中多強調國家與集體的利益與公民個人的義務。而近代政憲主義勃興以來,以英國1215年的《大憲章》等一系列憲政規(guī)范為代表,權利取代義務成為法律世界中的主體價值。公民義務逐步在各國的憲法性規(guī)范中消失了。只到1795年的法國憲法,重新體現(xiàn)“義務宣言與權利宣言并重”,其中規(guī)定了公民必須服從法律、維護自由平等及財產(chǎn)所有權、維護祖國、捍衛(wèi)國家等基本義務。后來的社會主義國家的憲法有了進一步的發(fā)展。如1936年的蘇聯(lián)憲法規(guī)定的公民基本義務有“保護和鞏固社會主義公有財產(chǎn);保衛(wèi)祖國”。
雖然我國憲法沒有直接規(guī)定,但在其整個法律規(guī)范中卻有著清晰的體現(xiàn)。
我國憲法第53條規(guī)定了中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律,保守國家秘密,愛護公共財產(chǎn)等六項義務。在我國的刑法和刑事訴訟法的第二條都規(guī)定其法律任務為:同一切犯罪行為作斗爭,以保衛(wèi)國家安全,保衛(wèi)人民民主專政的政權和社會主義制度,保護國有財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護公民私人所有的財產(chǎn),保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。維護社會秩序、經(jīng)濟秩序,保障社會主義建設事業(yè)的順利進行。同時還在刑事訴訟法的第48條規(guī)定了凡是知道案件情況的人,都有作證的義務;第63條規(guī)定任何公民都可以立即將四種情況的犯罪嫌疑人扭送公安機關、人民檢察院或者人民法院處理:第77條規(guī)定被害人對所遭受物質損失。有權提起附帶民事訴訟。
無論是當代世界憲政主義的大趨勢,還是我國法律的基本要求,都包含著公民應該主動與犯罪行為作斗爭,以保護公私合法權益的義務性規(guī)范。
其三,是治權的本質體現(xiàn)。1968年,美國學者沃爾多召集了30多名行政學者,在紐約州的雪城大學舉行研討會,倡導建立以公眾為軸心的新公共行政,即民主行政。這里的民主,是以“公民為中心”的直接民主;行政則是“公民與政府一體”的“民治”行政。學者們認為只有這種公共治理的權利真正向公民的回歸,才是民主政治的本質。正如馬克思所言。它展現(xiàn)了“社會把國家政權重新收回。一^民群眾把國家政權重新收回”的偉大進程。作為公共行政重要組成部分的公共警務,當然是公民治權回歸的前哨陣地。以破窗理論為支撐的社區(qū)警務,就是“體現(xiàn)為從以警察為主體轉變?yōu)橐陨鐣橹黧w,強調以全社會的力量來維持社會安定和法律秩序,重視警察組織與社會各部分之間的相互理解、協(xié)調與合作”。當代著名的警學家、社區(qū)警務的旗手、英國前德文郡警察局長安德遜的“社區(qū)警務樹模型”是:口”畫面是一棵大樹,樹干是警察機關,樹枝、樹葉、果實是警察機關中的各個部門與警種。樹下的土壤是社區(qū)。無論是現(xiàn)代社會控制理論還是犯罪治理理論,都強調工作的重心在社會中。那兒是犯罪行為的發(fā)生地。當然也是最好的問題解決地。所以貝利提出:“公眾參與是解決公共安全一個長期的基本戰(zhàn)略”。Halley Steward甚至宣稱:“如果人們被允許自已管理自已的事務那么社會只需要一半的現(xiàn)役警察即可”(Ha]]ey Steward,MP 1888)。
美國著名政治領袖托馬斯·杰斐遜(1789)名言:“——無論何時,一旦民眾充分知情,那么,他們就能被他們自己的政府委以重任——”。因為“一旦公共服務不再成為公民的主要事務。如果公民們只情愿為他們的口袋奔波而不為人民服務,那么,國家就已經(jīng)離滅亡不遠了”。人類有階級的社會已經(jīng)經(jīng)歷了幾千年,而有專職警察的治理不到200年,絕大部分時間都是群眾治理的自我警務。無論是以“聯(lián)保連坐”為特征的古代中國的保甲制英國的太興制,還是以“群防群治”為特征的英國“呼喊捕盜制”(Hue anh Cry)中國的“巡邏打更制”。都是精彩的群眾警務。約翰,安德遜在艾克塞特市的警務試驗,“通過警民之間理解與合作,社會生態(tài)平衡機制不斷得以加強,形成了以整個社會為主體的強大的抑制犯罪的能力。在這個體系面前,警察從人數(shù)的劣勢轉變?yōu)閮?yōu)勢,犯罪分子從局部優(yōu)勢轉變?yōu)檎w劣勢,形成了全民皆警的新格局”。重建了英國警務的良好傳統(tǒng),返樸歸真,即自我警務,警務源自人民,全民皆警”。在中國,20世紀60年代初,浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾,堅持矛盾不上交,就地解決。實現(xiàn)捕人少,治安好”的“楓橋經(jīng)驗”,為此,1963年毛澤東同志親筆批示給當時公安部長謝富治、人大副委員長彭真“要各地仿效,經(jīng)過試點,推廣去做”。這些都是古今中外警務動員的最好明證。
三、警務動員的實現(xiàn)途徑
(一)建立群眾自我警務的制度規(guī)范
現(xiàn)在我們的社會似乎有一種錯誤的認識,認為群眾納稅購買了警察服務,警察就得負責群眾的安全。我們的警務承諾也是“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”,“有困難找警察”,“有事請打110”。個別地方還承諾警察“不破案就賠償”。把公共瞀務置于無限責任的境地,公眾卻可以袖手旁觀指手畫腳。反觀最講民主和人權、警力更為充足的美國,卻在法律制度中有大量對公眾責任的強制規(guī)制。如美國《反毒品走私法》規(guī)定:“載客的運輸工具進入美國,如果在運輸工具中搜出毒品,運輸單位要承擔賠償損失責任,嚴重的甚至可以沒收運輸工具”。這是典型的無過錯連帶責任,完全不管運輸企業(yè)是否有主觀過錯,只管你是否運了毒品。這就把監(jiān)控的任務強加給了運輸企業(yè)。“《反毒品走私法》頒布后,無論是飛機、輪船、汽車的經(jīng)營單位,立即改變態(tài)度,積極組織力量堵塞漏洞。員工都十分警惕,不能讓毒販把毒品帶上運輸工具”。他們不但對過往的行人和物品嚴加檢查,而且積極與警務合作。美國的電話實名制、存款實名制、財產(chǎn)舉證制等等,強制公民們承擔信息公開的義務,極大地提升了社會的自我控制能力。我們通過建立法律和規(guī)章,明確單位和個人的自我安全責任,迫使更多的社會力量投入到群防群治工作中來,就是最有力的警務動員。如我們可以地方立法規(guī)定,所有的住宅小區(qū),必須達到基本的人防物防技防標準:我們可以規(guī)定金融等企業(yè)反洗錢的責任義務:規(guī)定交通運輸業(yè)的反毒品責任;也可以要求對貴重財產(chǎn)標刻登記:也可以對特定場合特定人員與違法犯罪作斗爭的責任作出明確規(guī)定等等。
(二)拓展群眾警務的參與渠道
我們必須充分拓展群眾參與警務工作的渠道,以多姿多彩的警務動員去激活群眾的參與熱情。
第一,開發(fā)志愿警務。正如奧爾森之言:“可以肯定,經(jīng)濟激勵不是唯一的激勵;人們有時候還希望去獲得聲望、尊敬、友誼以及其他社會和心理目標”。制定有效地激勵措施,由淺人深、由簡到繁地將群眾導入志愿警務,是挖掘群眾治安潛力的重要途徑。我們可以組織一些志愿警務的團體。如志愿交通秩序協(xié)管隊、糾紛義務調解員、蔡毒、禁賭協(xié)會等等;發(fā)展一些志愿警務的個人,如網(wǎng)絡志愿管理員、在押人員志愿幫教員等;鼓勵一些志愿警務的行為,如鼓勵見義勇為、檢舉揭發(fā)等。
第二,發(fā)展輔助警務。警務工作豐富多彩,崗位職能多種多樣。許多服務性地警務,平民輔警似乎更有親和力,成本也更低廉。國內(nèi)外都有很多輔警或協(xié)警的例子。國內(nèi)外的輔警大概是三類:文職雇員類(如打字員),協(xié)助管理類(如交通協(xié)管員),治安服務類(如巡邏隊員)。
第三,做實社區(qū)警務。由于“相當小的(或中介)集團有很大機會可以通過自發(fā)行動來解決集體問題”。因此,現(xiàn)代民主行政理論都建議要從社區(qū)開始推進公民參與和民主治理。社區(qū)警務就是警務動員最牢固的陣地。目前我國的社區(qū)警務強調的是警察為社區(qū)工作,而真正地社區(qū)警務應該是警察動員社區(qū)群眾,激發(fā)其自我警務的“自發(fā)行動”,“鼓勵社區(qū)成員行動起來保護自己的家園”。要通過組建諸如“社區(qū)治安協(xié)會”、“家長委員會”、“青少年活動室”等群眾警務的平臺。推行鄰里守望、社區(qū)巡防、環(huán)境預防等群防群治的措施,來挖掘和整合社區(qū)潛在的群眾治安力量。
第四,強化隱蔽警務。隱蔽戰(zhàn)線的警務工作是社會控制的重要手段,特別是對付集團性、組織性犯罪。其高度地組織性往往能阻斷專業(yè)警察的觸角。但是他們卻身處群眾的汪洋大海,群眾雪亮的眼睛會使他們防不勝防。要有效地構建群眾耳目和專業(yè)特情,充分用好群眾資源。
第五,拓展協(xié)作警務。警察機關要善于團結和爭取其它部門和團體的力量,聯(lián)手開展治安防控。如與交通部門、保險企業(yè)聯(lián)手進行交通管理。與教育、工、青、婦等部門聯(lián)手進行青少年教育、婦女兒童保護等。
(三)挖掘自我安全的防范潛能
每個團體和公民都有自我防范的本能,但要想效用最大化。還需要我們有組織地去開發(fā)群眾的潛能??梢詮娜缦路矫嬷?。
首先。要明確警察的三項工作:引導、指導、勸導。“教育民眾。使廣大民眾樹立預防犯罪的意識、掌握防范犯罪的技能,又是預防犯罪的根本所在,是一項搞好社會治安的基礎性工作”。引導,是指利用各種教育活動,誘使群眾重視防范工作,掌握防范技巧。指導是指通過對犯罪和防范規(guī)律或動態(tài)的把握,告訴大家有針對性地開展防范工作。勸導就是促動那些消極被動的團體和個人。迫使其行動起來。
其次,要把握防范的三個關鍵:意識、行動、投資。1969年,美國司法部維拉司法研究所研究,“發(fā)現(xiàn)紐約容易成為犯罪作案對象的目標(個人、商業(yè)或公共機構)都有著共同特點:缺乏犯罪防范意識和方法”。因此,通過形形色色的安全教育,強化市民的安全意識就是首要環(huán)節(jié)了。動員大家積極行動起來,投身到各項義務巡邏、鄰里守望等防范行動中去才是目的。要舍得必要地投入,去整理破碎的窗戶,設置防范的籬笆,是防范的關鍵。
最后,要突出防范的三項內(nèi)容:防人、防物、防災。防人,即要防犯罪人,也要防被害人;防物,就是要防止物品被侵害,也要防止危險物品害人;防災,就是要防止各種可能的災害。
(四)繁榮安保產(chǎn)業(yè),發(fā)揮市場調節(jié)功能
警察只能對公共安全負責。滿足最一般的安全需要。如果要享受特殊的個性化的安全服務,就必須借助安保產(chǎn)業(yè)。但安保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取決于安保市場的發(fā)育程度,而這恰恰是我國的薄弱環(huán)節(jié)。我們只要依托市場機制,動員更多的社會力量投身安保市場,就能事半功倍地增強社會警務能力。
第一。培育安保市場。我們要引導和支持條件好的單位、企業(yè)、個人通過安保市場享受更多的安全服務。如聘請保安、加強技防、委托看護等。開發(fā)更多個性化安保需求。降低安保交易成本,加強安保市場的監(jiān)管,就能培育出繁榮的安保市場。進而調動更多的社會資源投入社會治安。
第二,發(fā)展安保產(chǎn)業(yè)。支持安保企業(yè),引導開發(fā)廉價而豐富的安保產(chǎn)品,拓展企業(yè)的發(fā)展和服務的空間。政府要善于為安保產(chǎn)業(yè)松綁。通過公退民進。讓更多的民間資源投入安保產(chǎn)業(yè)。由于事關生命和財產(chǎn)安全。所以安保產(chǎn)業(yè)同時也是信譽產(chǎn)業(yè)。把握產(chǎn)業(yè)準入,提高產(chǎn)業(yè)信譽,是發(fā)展安保產(chǎn)業(yè)的重要舉措。
第三,增強安保協(xié)作。建立有效的協(xié)作機制,促使警察與安保企業(yè)、安保企業(yè)與社會防范組織等之間的相互協(xié)作?;ネㄇ閳?,互補優(yōu)勢,從而讓更多的社會安保資源為我所用。