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        跨區(qū)劃公共經濟管理的理論與體制構建思考

        2010-12-31 00:00:00黃偉如
        理論月刊 2010年7期

        摘 要:市場經濟體制建立使市場機制能夠發(fā)揮作用,但政府的調控作用有時更大。政府又是一個層級多的大系統(tǒng),地方政府在履行職責時往往因要解決當前問題熱衷于做增長的“投資人”,并且逐漸形成以行政轄區(qū)為范圍的經濟體系。不同地區(qū)的經濟體系之間的交易需要平等的市場來配置資源,可地方政府這種特殊的“投資人”卻偏好借助行政指令來實施配置,于是市場機制與各級地方政府行政指令發(fā)生矛盾。這個矛盾引發(fā)區(qū)域之間的協調困難,因此,需要構建新的以國民公共經濟利益為導向的跨區(qū)劃公共經濟管理體制。

        關鍵詞:行政區(qū)劃:國民公共經濟利益:跨區(qū)劃公共管理體制

        中圖分類號:F207 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)07-0090-03

        改革開放以來,隨著我國市場經濟體制改革的日益推進,經濟的不斷騰飛,區(qū)域經濟也得到了飛速發(fā)展。但在行政區(qū)劃的影響下,我國地方政府形成了以行政轄區(qū)為范圍的經濟體系。其對市場經濟機制功能的實現造成了較大的妨礙,使區(qū)域經濟發(fā)展的自然經濟規(guī)律(市場平等的橫向聯系)與行政區(qū)經濟運行體系(縱向的經濟管理方式)的矛盾日益突出,嚴重阻礙了我國經濟更好、更公平、更穩(wěn)定地發(fā)展。要解決這個矛盾需要建立跨區(qū)劃公共經濟管理體制。這個體制是社會經濟發(fā)展而導致的許多問題所產生的迫切需要。

        一、行政區(qū)劃的內涵與基本理論

        區(qū)域是一種客觀的空間地理存在,人類社會的任何生產、生活和管理活動,都必須以一定的區(qū)域空間作為載體和依托,政府的公共行政和公共管理活動亦不例外。但是根據人類的生產、生活和管理活動的不同性質及研究對象的不同,區(qū)域又可劃分出不同的類型,一般有自然地理區(qū)域、政治區(qū)域、經濟區(qū)域、行政區(qū)域等類型的細分。而行政區(qū)劃中所指的“區(qū)域”是由一個國家最高權力組織及管理機構來進行的行政性區(qū)域劃分,其本質上是國家權力再分配的一種空間投影。所謂行政區(qū)劃,簡單地說。就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束,民族國家或國家內部的地方政府對社會公共事務的管理,在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府管理的形態(tài)。

        從我國行政區(qū)劃的歷史來看,它有一個產生、發(fā)展的演化過程,由此也就形成不同的行政區(qū)劃類型。這大致歷經了三個階段:(1)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)合治,并形成以地域型政區(qū)組織為唯一標志的相對單一發(fā)展階段。即選擇該區(qū)域中的中心城市或某個城市設立統(tǒng)治和管理機構,來統(tǒng)一領導該城市和周圍其他的城市和鄉(xiāng)村。(2)近代的城鄉(xiāng)分治,并以城市型政區(qū)的出現為標志。構成地域型政區(qū)與城市型政區(qū)合理并存格局的發(fā)展階段。近代以來。由于城市的人口越來越多,規(guī)模越來越大,各種事務越來越復雜,社會、經濟問題也日益嚴重,各國逐漸認識到城市對整個國家的重要意義,遂開始設置單獨的管理機構即城市政府,將其納入權力體系。(3)現代城鄉(xiāng)分治,并以城市型政區(qū)地位的逐漸提高,同時多種政區(qū)類型并存為主要特征的多元化發(fā)展階段。目前看來,我國的政區(qū)類型有一般地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族區(qū)域自治型政區(qū)和特殊型政區(qū)四種。具體來說,在我國行政區(qū)劃類型管理的四大組織體系中。構成地域型政區(qū)類型的行政區(qū)劃單位是:省、地區(qū)(行署)、縣、鄉(xiāng);構成城市型政區(qū)類型的行政區(qū)劃單位是:直轄市、地級市、縣級市、鎮(zhèn):構成民族區(qū)域自治型政區(qū)的行政區(qū)劃單位是:自治區(qū)、自治州、自治縣、民族鄉(xiāng):構成特殊型政區(qū)的行政區(qū)劃單位是:特別行政區(qū)。不同的行政區(qū)類型形成了不同的行政區(qū)劃的行政模式。

        行政區(qū)劃作為政府治理的一種形態(tài),在我國有以下一些類型特征。

        第一,治理主體單一中心。在行政區(qū)劃模式下,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內部事務的唯一主體。從本質上講,行政區(qū)行政這種政府治理形態(tài),是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。政府不局限于管理其轄區(qū)內的公共事務。也要管理經濟、社會、政治、文化和生活等方方面面的問題。政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行,從而包辦和代辦了行政區(qū)域內部的大小事務。政府不僅辦企業(yè)、辦社會。企業(yè)也辦社會。所有的組織都效仿政府成為一個全能的機構。政府成為“無限責任公司的唯一出資人”,承擔所有活動的完全責任。

        第二,權利運行的封閉與單向性。行政區(qū)劃模式強調政府管理權力運行的單向與閉合性。政府權力在其行政轄區(qū)內按照自上而下的單向方式運行,由此形成一種單一權威中心的“金字塔”式閉合結構,嚴格按照“下級服從上級、地方服從中央的原則”辦事。且地方政府的權力只能在其轄區(qū)內發(fā)生作用,地方政府也就只關心其轄區(qū)內的事務。于是,權力運行的向度也直接決定了政府間的關系。地方政府只服從上級政府的安排,按照上級政府的指令辦事。政府間的聯系也只限于上下級政府之間,同級政府之間即使是屬于同一上級政府的同級政府之間也很難發(fā)生直接聯系。“科層制”所內蘊的層級分設和層級節(jié)制成為起主導作用的基本法則,各地方政府似乎是一座座“孤島”,縱向聯系基本代替橫向聯系從而形成了塊狀的、孤立的分割格局。

        第三,治理機制的單一性。在行政區(qū)劃管理模式下,科層制是唯一合法而又合情合理的組織形式,在公共事務的管理上,官僚機制是治理活動的主體,排斥和拒絕市場、伙伴和自組織等多元機制。雖然社會經濟的發(fā)展是離不開政府治理的,但如果政府的統(tǒng)治行政過于注重權力等級間的森嚴界限,政治和行政命令的上下通暢,管理層次和管理幅度間的僵化統(tǒng)一,導致社會秩序的過于靜態(tài)均衡,那么必然會嚴重窒息社會的生存空間和其他行動主體的積極性,阻礙社會公共經濟問題和公共事務的及時、快速和有效治理。

        二、市場經濟體制下不能過于依靠行政區(qū)劃來發(fā)展區(qū)域經濟

        市場經濟的性質要求經濟活動主體必須是平等自由的,但如果過大的行政權力直接干預經濟,不僅妨礙市場經濟機制功能的有效發(fā)揮,還會使政府保障的公平、公正原則難以實現,加大貧富懸殊的程度。本來政府是建立、規(guī)范制度的主體,但各地政府都能夠在自己區(qū)劃內進行制度安排的競爭,他們不斷的制度安排和創(chuàng)新將使其行政權力的影響更加擴大,在目前的行政區(qū)劃模式下,很自然的,經濟競爭成為各級政府工作的中心。為了競爭獲勝更需要把權力緊緊握在手中,所以,經常會出現,在涉及兩個以上的地方政府的經濟競爭中,本來運用市場手段可以解決的問題。往往則會演化成行政手段的直接干預。于是在經濟利益的驅動下,地方政府的直接介入使得經濟競爭常常成為政府間的競爭。

        1.史和體制上的原因導致行政區(qū)劃下的地方政府成為經濟主體。我國的歷史上,政府一直是國家經濟的主體,這種慣性在短期內是很難打破的。雖然經濟體制、行政管理體制等方面的改革初見成效,但是長期以來形成的定性思維很難突破,政府從思想上很難把權力分向市場等其他領域。

        改革開放以來,中央不斷調整與地方關系。地方政府的獨立性增強,也有自己的利益,成為相對獨立的利益主體。地方政府由計劃經濟體制下單一的服從角色開始向雙重角色地位轉化。一是地方政府作為國家利益的直接代表者,代表國家管理地方經濟,執(zhí)行中央的各項政策,協調本地區(qū)與中央政府在社會經濟發(fā)展中的矛盾和問題,服從全局利益、國家利益。因而從原則上說,地方政府是國家利益、全局利益的服從者。同時,地方政府作為區(qū)域的一級機構,既是地區(qū)經濟活動的主體,負有發(fā)展本地區(qū)經濟的責任,又是局部利益的支配者,有著本區(qū)域所要追求的利益目標以及謀求地區(qū)發(fā)展的價值取向。二是地方政府作為全局利益、國家利益的服從者,它要受制于中央政府的宏觀調控,或者說,它是宏觀調控的對象;同時,作為地方利益、局部利益的支配者,它又行使著部分調控權力。地方政府所處的這種雙重角色地位給地方政府運用行政權力保護本區(qū)域利益提供了可能性。于是地方保護主義已成為一種普遍現象,由單一行政手段發(fā)展成為采用經濟的、行政的甚至司法手段來進行經濟競爭。

        2.行政區(qū)劃下的地方政府經濟競爭必然會運用制度性手段。區(qū)域競爭加劇,地方政府就會盡量保護本地資源和人才、企業(yè)、品牌與市場,防止外地商品和服務進入本地市場影響本地的經濟利益。地區(qū)領導為了獲取最優(yōu)政績,面競相出臺各種限制性制度。各個地方政府為了促進本地社會經濟利益最大化,在制度的選擇上,總是會選擇能夠促進本地社會經濟發(fā)展和使本地與其他地區(qū)的競爭能處于優(yōu)勢的制度,其他地區(qū)也按照這個邏輯來設計和安排制度。勢必導致地區(qū)之間在制度選擇和安排上的競爭,甚至設置種種制度性壁壘壟斷各類資源,提高進入成本以阻止其他地方商品與服務的進入。

        由于市場經濟的力量也是存在的,所以,目前我國商品市場的壁壘己經逐步弱化,但在煙酒、汽車等利大稅高的領域的封鎖和保護依然嚴重。勞動力、資金、技術、產權等要素場的制度性壁壘依然存在。為防止外來的企業(yè)與產品進入本地市場,人為設置很高的門檻,如各類準入制度,產品銷售許可證、各類衛(wèi)生包裝標準或技術指標等。而且近些年來制度化壁壘的組織化程度明顯提高。以往制度保護措施主要有相關部門分頭實施,組織化程度較低。而現在一些地方專門成立了專職的隊伍,從工商、稅務、技術監(jiān)督、防疫等部門抽調人員集中辦公,形成完整的組織體系,且擴展到運用司法手段。

        3.行政區(qū)劃地區(qū)間競爭制度收益。也是為了獲取潛在的制度收益。如果沒有潛在的制度收益,地方政府就不會出臺新的制度或者優(yōu)化原有的制度結構。地方政府是獨立的利益主體。只有獨立的利益主體才能獲得制度供給的收益。也只有獲得制度創(chuàng)新的收益,地方政府才會不遺余力的來優(yōu)化、創(chuàng)新制度,供給能夠獲得較大邊際收益的預期制度。由此可見,通過地方政府在保護地方利益前提下的制度創(chuàng)設,為資源的自由流動與競爭設置了層層障礙。這種制度化壁壘造成了市場分割、重復建設、產業(yè)同構,各地都形成了大而全、小而全的經濟體系,而且爭相發(fā)展利高稅大的行業(yè),造成了資源的嚴重浪費,嚴重阻礙了要素的合理流動。所以,跨區(qū)劃公共經濟管理的核心是要促進市場統(tǒng)一,盡量減少制度壁壘,形成公平、公正和充分有效的市場競爭機制和環(huán)境,并使得公共經濟利益得到保護。

        4.行政區(qū)劃下的地方政府管理必然使公共物品供給不足和公共事務治理失靈。由于各個地方政府追求自身利益最大化,進行地區(qū)商務大戰(zhàn)與地區(qū)封鎖,進而損害了地方政府間應有的合作關系,從而出現“公用地的災難”,導致一些跨地區(qū)性公共物品的供給失靈,甚至本地的公共品供給也嚴重不足。

        三、構建跨區(qū)劃公共經濟管理體制的原則

        所謂跨區(qū)劃公共經濟管理,是指為了增強政府協調經濟發(fā)展、解決地區(qū)問題的能力,在現實行政區(qū)劃分割情況下。各地方政府本著自愿平等、互惠互利、優(yōu)勢互補、市場主導的原則,通過制訂與跨區(qū)劃相關的法律法規(guī)和行政文獻作為活動原則,建立跨區(qū)劃的合作體,形成政府間的有效聯結,相互聯系、合作的政府,目的是共同承擔本合作體內的公共服務職能和公共經濟管理職能。構建跨區(qū)劃公共經濟管理體制的原則如下。

        1.促進政府間形成良性的競爭與合作關系??鐓^(qū)劃公共經濟管理體制是一種良性運行的市場競爭體制,可以使地方政府以開放、競爭的心態(tài)去推動本地經濟與社會發(fā)展,學習進步,推動創(chuàng)新,改善環(huán)境和激活市場,促進經濟社會大發(fā)展;還可以促使地方政府轉變政府職能,強化服務意識,提高服務水平,增強政府的責任意識。形成政府間有效合作的協調機制。就可以在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的地方政府之間找到政策取向、資源配置、經濟技術交流、等領域進行更廣闊的協調與合作,這個原則對于協調區(qū)際關系具有極其重要的現實意義。更重要的是,政府間通過長期合作,一方面會形成互相學習和信息獲得機制,可以不斷增強自身的競爭力和提高公共管理與發(fā)展水平;這個還可以不斷降低社會經濟的交易費用,實現各方共贏,最終有助于增進全社會的福祉。

        2.實現資源的優(yōu)化配置和提高當代中國整體的競爭力的原則。構建了跨區(qū)劃公共經濟管理體制,會有助于進行合理的地區(qū)分工,使市場競爭和合作成為促進地區(qū)經濟利益實現的重要手段;有助于推動地方政府相互開放市場,撤銷阻礙區(qū)域經濟合作的藩籬。從而建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場,使市場在資源配置中真正發(fā)揮基礎性作用,最終實現資源的優(yōu)化配置和實現經濟效益最大化。構建跨區(qū)劃公共經濟管理體制,就會有助于地方政府間通過密切的協調與合作以實現各方共贏,通過互相學習以適應外部環(huán)境變化,最終提高整個國家的競爭力。

        3.完善政府間關系原則。由于國情不同,世界各國的政府間關系有差異。一些國家的制度設計對于保障國家統(tǒng)一、民族團結、經濟社會健康發(fā)展等,都起到了積極的促進作用。而一些國家的制度卻束縛了地方政府的積極性和主動性,使各級政府無所作為,也有一些政府給地方太大的自主性,使之各自為政,結果陷入發(fā)展困境。甚至導致國家解體和民族分裂。實踐也證明,無論是單一制還是聯邦制,地方分權與協作對于促進政府效率和政府善治都具有積極作用。通過對政府關系與治理績效進行比較研究,借鑒和吸收一些合理因素,對于完善當代中國的政府間關系無疑大有裨益。

        四、結束語

        可以說傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題大量出現已力不從心,這就意味著科層組織結構的管理體制需要完善、豐富。當今社會,知識經濟的到來不僅改變了各種生產要素的原有地位、使之重新優(yōu)化組合,提高了效率,而且,還改變了我們這個社會的組織運作方式,于是,組織結構呈現出扁平化、虛擬化、網絡化、彈性化等特點。

        所以??鐓^(qū)劃的管理體制是政府組織形式變化的必然。政府主要是“掌舵”而不是“劃槳”。進一步說政府主要是授權而不是具體的服務,即政府的行政專家及領導者在管理中不應事必躬親,而應善于授權,注重發(fā)揮服務對象——公眾的主動性,鼓勵公眾參與管理。政府還可以是以市場為導向的政府,通過市場力量來進行變革,即政府工作運行主要依賴市場機制而不是官僚政治機制。政府運用一系列促進市場運行的措施來規(guī)范市場。調動社會組織與個人的積極性,注重市場機制和行政機制的有效結合,以市場為依托。提高行政管理效能。

        如果這些變化能夠實現將使得跨區(qū)劃公共經濟管理成為適應現代社會組織變革的管理形式,使之能夠與科層制、市場機制、合作機制、組織間網絡、自組織制等建成混合機制,成為多中心、彈性化、網絡化、開放化的治理體系。這將使現在區(qū)域發(fā)展的公共經濟管理中的問題能基本解決。

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