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        試論清末簡(jiǎn)派財(cái)政監(jiān)理官

        2010-12-31 00:00:00張佩佩
        理論月刊 2010年7期

        摘 要:清末財(cái)政困難,度支部采取種種措施清理財(cái)政、統(tǒng)一財(cái)權(quán),但遭督撫敷衍,統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)中央各部也意見分岐。在諸多措施沒有成效的情況下,度支部派遣財(cái)政監(jiān)理官到各省清理財(cái)政。針對(duì)監(jiān)理官的簡(jiǎn)派,各方因利益不同而反應(yīng)相異:度支部和監(jiān)理官多次會(huì)議,看法有同有異;而外界,包括官場(chǎng)和輿論也各有反應(yīng)。這種種反應(yīng)也預(yù)示著監(jiān)理官清理財(cái)政之路的坎坷和清政府清理各省財(cái)政的效果。

        關(guān)鍵詞:清末;財(cái)政監(jiān)理官;清理財(cái)政

        中圖分類號(hào):D691.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-0544(2010)07-0058-03

        一、簡(jiǎn)派監(jiān)理官的背景

        在清末憲政中,整頓財(cái)政作為憲政的基礎(chǔ),而清理財(cái)政是整頓財(cái)政之要?jiǎng)?wù)。而此時(shí)的財(cái)政困難重重,地方上財(cái)權(quán)的過大嚴(yán)重分化了中央財(cái)權(quán)。為此清廷特別是度支部采取了多種措施,加強(qiáng)對(duì)省財(cái)政的控制,以期實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)集中。但清查各省財(cái)政的措施大都遭到督撫的敷衍阻擾,度支部不得不派專員到省稽查,因此就有了各省財(cái)政監(jiān)理官的設(shè)置。

        (一)清理財(cái)政為立憲之基礎(chǔ)

        憲政須有財(cái)政支持,所以財(cái)政改革成為各項(xiàng)變革的基礎(chǔ)。度支部指出,“竊維憲政成立,以整理財(cái)政為最要”。清廷面對(duì)拮據(jù)的財(cái)政只能無奈地督催地方解款,而各省督撫往往借故緩解或欠解,中央財(cái)政嚴(yán)重依賴地方。地方財(cái)政也是混亂不堪,新政需款甚多以致藩庫空虛,再加上巨額的虧空,各省屢陳困難情形。度支部調(diào)查確認(rèn)各省“常年虧款約十千余萬之多,東挪西借萬分為難”,所以要嚴(yán)加整頓。務(wù)必使財(cái)權(quán)集于中央。

        (二)清理受阻。簡(jiǎn)派監(jiān)理官

        度支部集中財(cái)權(quán),遭各方反對(duì)。中央意見不統(tǒng)一。地方督撫更是多方阻擾。度支部清理財(cái)政的種種措施遭到敷衍搪塞,因此監(jiān)理官的設(shè)置成為選擇。

        度支部設(shè)法集中財(cái)權(quán)。首先,加強(qiáng)自身權(quán)限。于1908年底上折陳請(qǐng)總攬承借外債之權(quán)、統(tǒng)管全國稅務(wù)、加強(qiáng)對(duì)藩司的監(jiān)管,試圖收權(quán)中央。其次,采取措施加強(qiáng)對(duì)各省財(cái)政的清查。如令各省統(tǒng)設(shè)立財(cái)政調(diào)查所,清查財(cái)政;令其將外銷款項(xiàng)和盤托出;令其將地丁及正雜各稅查實(shí)造冊(cè)送部;擬將各省稅務(wù)等歸度支部直接管理;限期嚴(yán)查官銀號(hào)。總之要將各省鹽、關(guān)、糧道所管財(cái)政事項(xiàng)都調(diào)查清晰。

        度支部的集權(quán)損害到中央各部及督撫的利益。因此遭到阻擾敷衍。財(cái)政調(diào)查所的成立一緩再緩,度支部不得不一催再催。對(duì)于各種調(diào)查表冊(cè)各省督撫視為具文,一推再推,而度支部對(duì)此也無奈乏力,只得一傷再傷,空喊“迅速報(bào)部勿再遲延”。更甚者,對(duì)于清理財(cái)政一事各省還曾擬聯(lián)合奏阻,只因直、魯省督撫不愿與聞,遂才取消。

        對(duì)于財(cái)政實(shí)情,中央與地方相欺相隱,因此派遣專員成為度支部清理財(cái)政的重要手段。度支部本為全國財(cái)政總匯之區(qū),對(duì)全國出入款目都應(yīng)周知,但是此時(shí)的“各衙門經(jīng)費(fèi),往往自籌自用,部中多不與聞;各直省款項(xiàng),內(nèi)銷則報(bào)部盡屬虛文,外銷則部中無從查考,局勢(shì)渙散,情意睽隔?!迸汕脖O(jiān)理官是在督撫極不情愿、統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)中央各部意見分岐、度支部的許多措施沒有成效的情況下做出的選擇。

        二、監(jiān)理官的簡(jiǎn)派

        依據(jù)章程,度支部和攝政王開始簡(jiǎn)派監(jiān)理官。對(duì)于監(jiān)理官的具體事宜,特別是權(quán)限和責(zé)任,度支部和監(jiān)理官進(jìn)行多次會(huì)議,看法有同有異。

        (一)簡(jiǎn)派過程

        簡(jiǎn)派監(jiān)理官的提出。簡(jiǎn)派監(jiān)理官是載澤接受了御史趙炳麟的條陳。度支部有派監(jiān)理人員之意,“各局應(yīng)派監(jiān)理人員,臨時(shí)酌量奏派?!贝颂嶙h得到攝政王的支持。

        度支部選派監(jiān)理官赴省。監(jiān)理官的選定標(biāo)準(zhǔn),一方面考慮到他們責(zé)任重,應(yīng)選賢能之員;另一方面更基于信任的考量,載澤等只想在度支部?jī)?nèi)選人,不愿派外省人員。但因部務(wù)繁忙,人員無多,不得已才將外省人員列入。即便如此,他們也都曾在其部“當(dāng)差得力暨現(xiàn)充臣部評(píng)議員、現(xiàn)辦臣部銀行稅務(wù)各員以及外省當(dāng)差人員”。總之度支部選定的都是其知根知底、認(rèn)為值得信任之人。選定后,度支部把這些人員開列銜名及各行省清單恭呈御覽請(qǐng)旨簡(jiǎn)派。

        1909年4月4日。清廷發(fā)布上諭正式簡(jiǎn)派監(jiān)理官。各省正監(jiān)理官員名清單朱筆派出,直隸為劉世珩;湖北為程立川;江蘇為管象頤;云南為奎??;山東為王宗基;廣東為宋壽徵;甘肅為劉次源;陜西為谷如墉;河南為唐瑞銅:四川為方碩輔;浙江為王清穆;山西為樊平貴;貴州為彭谷孫;江西為孫毓駿;安徽為鄂芳;新疆為傅秉鑒;廣西為汪德溥;東三省為熊希齡;福建為嚴(yán)璩;湖南為陳惟彥。其中劉世珩、管象頤、程立川、方碩輔、王清穆均賞加三品卿銜,其余各員均賞加四品卿銜。在正監(jiān)理官簡(jiǎn)派后,度支部于4月14日將各省副監(jiān)理官派定上折入奏。奉天為欒守綱;吉林為荊性成;黑龍江為甘鵬云;直隸為陸世芬;江寧為景凌霄;蘇州為王建祖;兩淮為梁致廣;安徽為熊正琦;山東為章祖僖;山西為袁永廉;河南為蹇念益;陜西為薛登道;甘肅為高增融;新疆為粱玉書;福建為許汝棻;浙江為錢應(yīng)清;江西為潤(rùn)普;湖北為賈鴻寳;湖南為李啟?。凰拇椴替?zhèn)藩;廣東為胡大崇;廣西為謝鼎庸;云南為余晉芳;貴州為陳星庚。各省設(shè)正副監(jiān)理官各一員。東三省正監(jiān)理官派熊希齡一員專駐奉天,吉、黑兩省僅派副監(jiān)理官。江蘇省派正監(jiān)理官一人,副監(jiān)理官三人。因度支部的選人標(biāo)準(zhǔn),監(jiān)理官的身份有一定相似性。他們大多在或曾在戶部或度支部任職。不在度支部任職的也都有理財(cái)經(jīng)歷。他們絕大多數(shù)是科第出身。

        (二)度支部的意圖和監(jiān)理官的認(rèn)識(shí)

        針對(duì)清理事宜及監(jiān)理官的權(quán)限等,度支部與各監(jiān)理官曾多次會(huì)議。度支部表達(dá)了對(duì)監(jiān)理官的要求,如辦事宗旨、責(zé)任權(quán)限、任期、薪水、獎(jiǎng)懲、專署屬員等;監(jiān)理官們有自己的認(rèn)識(shí),特別是對(duì)辦事宗旨和責(zé)任權(quán)限等與度支部有所不同。他們要求劃清權(quán)責(zé)。

        1.度支部意圖

        議定監(jiān)理官到省后辦事宗旨。早在簡(jiǎn)派前,載澤等就密議監(jiān)理官到省后尤其要剔除中飽及調(diào)查弊端。后擬定宗旨,“僅將各省現(xiàn)在出入款項(xiàng)考核明確,其多年之案雖系循例虛文,概不追咎,務(wù)使官不生忌、民不滋擾為宗旨”。即分清舊案和現(xiàn)行案,對(duì)舊案只求各省和盤托出查其確數(shù),概不追咎以往之失?,F(xiàn)行案要嚴(yán)格按照現(xiàn)定章程辦理。

        監(jiān)理官之權(quán)限及責(zé)任是議論的重點(diǎn)。權(quán)限方面,監(jiān)理官作為欽派人員,對(duì)于清理財(cái)政及各省財(cái)政局辦事人員有一定特權(quán)。如:可以直接將各省財(cái)政流弊隨時(shí)密告度支部;對(duì)有意刁難外來監(jiān)理官及玩視要公之人員可直接報(bào)告度支部參處;對(duì)清理財(cái)政局有稽查督催之權(quán)。但度支部令監(jiān)理官不得越俎干涉財(cái)政以外的各種事宜。其次,關(guān)于責(zé)任。度支部有集權(quán)之意,所以想經(jīng)管的內(nèi)容很多,因此對(duì)于監(jiān)理官的工作領(lǐng)域是一再擴(kuò)展,涉及財(cái)政的方方面面,如監(jiān)督開辦印花稅、整頓鹽政、清查鹽厘、關(guān)稅、庫款和籌款等,對(duì)其寄予重托。

        2.監(jiān)理官的認(rèn)識(shí)

        監(jiān)理官們面對(duì)簡(jiǎn)派和清理財(cái)政的任務(wù)有其自身的反應(yīng)。其認(rèn)識(shí)與度支部有些不同:如要求劃清權(quán)限責(zé)任等、申明對(duì)清理財(cái)政的看法。

        要求劃清權(quán)責(zé)。面對(duì)措辭含混的清理財(cái)政章程,在京各監(jiān)理官共同謁見載澤,請(qǐng)?jiān)僭斢啽O(jiān)理章程若干條。首要問題就是權(quán)限只有“稽查督催”四字,監(jiān)理官們認(rèn)為這未免空洞懸虛,將來到省辦公事必窒礙,且細(xì)則亦難擬定。對(duì)此,載澤只是允許監(jiān)理官分繕說帖備核,如有應(yīng)行更訂之條,另行具奏。陳惟彥在謁見載澤時(shí)就表示:“有責(zé)任而無事權(quán),斯為難耳?!睂?duì)于責(zé)任也請(qǐng)求厘定。監(jiān)理官普遍認(rèn)為清理的領(lǐng)域太廣,認(rèn)為恐難勝任。

        對(duì)于具體的清理事宜監(jiān)理官有自己的看法,但他們的層次參差不齊,有些人有真知灼見,而有些卻知之甚少。像彭谷孫在謁見載澤、蒙攝政王召見和會(huì)議財(cái)政時(shí)都表達(dá)了其見解:針對(duì)各省情形不同的實(shí)際情況。認(rèn)為各省劃一之舉誠難議辦;清厘外銷各款應(yīng)由各省監(jiān)理官會(huì)定劃一辦法。如各省情形不同,變通之處隨時(shí)報(bào)部。陳惟彥對(duì)財(cái)政與民生之關(guān)系有精到的見解,他認(rèn)為:“財(cái)政固宜整頓,而閭閻尤應(yīng)培養(yǎng)。方今四民困苦,伏莽極繁,未可任刻吏以脧民生,要在剔中飽以裕國,獎(jiǎng)廉吏以恤民?!标P(guān)于具體的清理方法,有監(jiān)理官條陳度支部,擬到省后聯(lián)絡(luò)地方紳士,以便調(diào)查地方款項(xiàng)及地方稅情形。但監(jiān)理官的層次參差不齊。有人由于對(duì)清理財(cái)政的無知在會(huì)議時(shí)鬧出笑話。

        三、外界的反應(yīng)

        簡(jiǎn)派監(jiān)理官清理各省財(cái)政涉及到多方的利益。他們紛紛作出反應(yīng)。外界的反應(yīng),本文主要從官場(chǎng)和輿論兩個(gè)方面來論述。

        (一)官場(chǎng)反應(yīng)不一

        對(duì)于簡(jiǎn)派監(jiān)理官,官場(chǎng)反應(yīng)不一:緊握地方財(cái)權(quán)的督撫甚為恐慌,紛紛要求明確權(quán)限或請(qǐng)緩派、更有甚者意加阻擾:而那些本想借機(jī)發(fā)達(dá)而未如愿的失意者則對(duì)選派之人大加詆毀;一些對(duì)清理財(cái)政有些認(rèn)識(shí)的人,表達(dá)了對(duì)監(jiān)理官此次任務(wù)的擔(dān)憂及期望。

        咸同以后財(cái)權(quán)逐漸下移,督撫財(cái)權(quán)越來越大,一省之收支基本盡經(jīng)其手。面對(duì)中央清理財(cái)政或袖手旁觀,大有坐觀成敗之勢(shì);或動(dòng)輒阻擾,因循敷衍。派遣監(jiān)理官,并非其心所愿,所以有觀望、恐慌、肘掣、要求明確權(quán)限等表現(xiàn)。監(jiān)理官的權(quán)限到底有多大,這關(guān)系到督撫的切身權(quán)力。所以督撫紛紛要求明確監(jiān)理官的權(quán)限。早在監(jiān)理官尚未正式簡(jiǎn)派之前,江督端方、陜甘總督升允就已電請(qǐng)部憲“將此項(xiàng)監(jiān)理官與省派各員所有權(quán)限預(yù)先劃清,以免遇事齟齬。”督撫因奏派監(jiān)理官已有成議,甚為恐慌,有聯(lián)銜人奏請(qǐng)緩派監(jiān)理官之意。江督端方就極為熱心,電約各省督撫將京外財(cái)政困難情形聯(lián)銜人奏。并電商請(qǐng)緩派監(jiān)理官。督撫紛紛密函聯(lián)絡(luò)京內(nèi)親信大員,請(qǐng)示辦法。但因奏派監(jiān)理官早有定議,所以“某相國婉電回復(fù),勸其謹(jǐn)遵諭旨辦理,毋得他圖?!倍醵疥愘琮堖€電詢監(jiān)理官是否駐省。

        官場(chǎng)之中還有一些人,想以此次簡(jiǎn)派之機(jī)而發(fā)達(dá),因此在度支部選派正副監(jiān)理官時(shí)部員紛紛運(yùn)動(dòng)此差。而未被選中者,有人就心懷不滿,對(duì)派定之人大加指摘,上匿名揭帖給度支部,倍抵各正副監(jiān)理官之短,如稱“熊正琦年少氣盛,唐瑞銅剛愎自用,劉次源主張革命,其余亦均有貶辭”。目攻擊不可謂不狠毒。

        當(dāng)然。官場(chǎng)中人也有為監(jiān)理官著想的。彭谷孫的同僚為其作臨別贈(zèng)言。分析彭此行的憂喜形勢(shì):清朝財(cái)政弊病甚多,所以爬梳甚為困難,且貴州民風(fēng)彪悍,為其擔(dān)憂;但又指出貴州素稱貧瘠,不像富庶之地上下都視為藪澤,所以只要“稍加厘剔,無難上裨國計(jì)下益民生”。對(duì)彭谷孫寄予厚望。

        (二)輿論反響

        輿論對(duì)于簡(jiǎn)派監(jiān)理官的反應(yīng)也很復(fù)雜。一方面看到清理各省財(cái)政的困難之處,如督撫諸主官對(duì)監(jiān)理官之客官的阻擾;監(jiān)理官資歷爵位、權(quán)力、才識(shí)等問題,對(duì)監(jiān)理官提出敬告,懷疑簡(jiǎn)派之效果。另一方面,財(cái)政確實(shí)弊端叢生、清理財(cái)政畢竟于國于民都有益處,所以又表示歡迎之意;并給監(jiān)理官獻(xiàn)策。以期清理有所成效。

        輿論反對(duì)督撫排斥監(jiān)理官。對(duì)端方約各督撫聯(lián)銜奏請(qǐng)緩派監(jiān)理官,報(bào)刊指出,“各省財(cái)政監(jiān)理官與中央政府之代表無異,茍欲清理財(cái)政萬無可以緩派之理。今以江督之賢而有此舉,或者江南財(cái)政有萬難清理之情由耶,不然何畏監(jiān)理官若是?!北磉_(dá)對(duì)督撫的不滿和譏諷。

        輿論擔(dān)憂監(jiān)理官的成效。首先,認(rèn)識(shí)到督撫財(cái)權(quán)之大、對(duì)清理的牽制決定了監(jiān)理官的艱難?!案魇∝?cái)政之權(quán)全在督撫,督撫以下之官吏不過仰承上意,任其調(diào)遷。一旦以外來之官而欲調(diào)查其財(cái)政窺測(cè)其內(nèi)容。雖爵位如何尊崇、才識(shí)如何深遠(yuǎn)亦不能出其范圍?!苯斜O(jiān)理官將可能一面受督撫牽制,一面受屬官蒙混。清理財(cái)政遭到既得利益者的阻擾無庸質(zhì)疑。監(jiān)理官還會(huì)受到地方大員的威逼利誘,可能會(huì)徇情營(yíng)私如故,使清理有名無實(shí)。其次,監(jiān)理官自身的條件,如資歷較淺,其資格、魄力和能力都令輿論對(duì)監(jiān)理官的清理財(cái)政之路不甚看好。

        鑒于清理財(cái)政于國于民都有益,輿論對(duì)監(jiān)理官表示歡迎寄予厚望,并為之出謀劃策。輿論普遍認(rèn)為財(cái)政問題相當(dāng)重要,為立憲之關(guān)鍵,對(duì)清理財(cái)政寄予期望。認(rèn)為把這樣艱巨的責(zé)任“盡加諸我監(jiān)理官之一身,試問我監(jiān)理官須如何鞠躬盡瘁死而后已始得收此完美之效果”,對(duì)監(jiān)理官表示歡迎和理解??紤]到監(jiān)理官的難處,輿論也積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策,如可以借助當(dāng)?shù)丶澝裰?duì)清理財(cái)政人員和督撫形成監(jiān)督。

        從監(jiān)理官的簡(jiǎn)派過程及各方面的反應(yīng)可以想見監(jiān)理官清理各省財(cái)政將困難重重。

        首先,中央宗旨不明,各方出于利益等的考量而意見不統(tǒng)一。在制定章程時(shí)對(duì)度支部集權(quán)、對(duì)監(jiān)理官權(quán)限等就有不同的理解,導(dǎo)致監(jiān)理官權(quán)責(zé)不明,辦事進(jìn)退失據(jù)。

        對(duì)度支部集權(quán)、對(duì)監(jiān)理官權(quán)限,章程制訂時(shí)就模棱兩可。度支部要集中財(cái)權(quán),對(duì)此,會(huì)議政務(wù)處有不同的看法,認(rèn)為度支部不應(yīng)過度集權(quán),應(yīng)“內(nèi)外上下相通而不相隔,相信而不相疑”,部臣和疆臣應(yīng)開誠布公通力合作。對(duì)于派遣監(jiān)理官,憲政編查館指出監(jiān)理官與清理財(cái)政局總會(huì)辦、司道辦事權(quán)限不明定。該館認(rèn)為各省財(cái)政局事宜應(yīng)責(zé)成司道切實(shí)籌辦,監(jiān)理人員只在“稽察督催而非主持綜攬”,只有職掌分明才能避免諉卸抵牾之弊。針對(duì)此說,度支部規(guī)定監(jiān)理官的權(quán)限“只在稽查督催。”在清政府的高層,出于利益等因素的考量而意見不統(tǒng)一。而“稽查督催”四字太過空洞,導(dǎo)致監(jiān)理官辦事進(jìn)退失據(jù)。度支部及攝政王一方面對(duì)監(jiān)理官委以重任,“國家財(cái)政充裕皆諸君是賴”,另一方面又因中央財(cái)政嚴(yán)重依賴地方而不得不顧忌督撫的反應(yīng)而對(duì)監(jiān)理官多方限制,讓監(jiān)理官不激不隨、不得侵奪督撫之權(quán),這本身就是矛盾的?,F(xiàn)實(shí)的兩難處境導(dǎo)致宗旨的矛盾,致使監(jiān)理官無從著手。

        其次,省財(cái)權(quán)擴(kuò)大的既成事實(shí)導(dǎo)致監(jiān)理官的困難。對(duì)此清廷已意識(shí)到,所以采取種種措施,試圖幫助監(jiān)理官掃除阻礙,如:因監(jiān)理官為數(shù)過少,必不足與各省司道抗衡,故降旨崇其品秩以免到省時(shí)受人鉗制;載澤以各省財(cái)政糾葛頗多,準(zhǔn)各監(jiān)理官往返直接咨部以免阻隔之虞;度支部還令各督撫造報(bào)現(xiàn)辦財(cái)政人員銜名、財(cái)政報(bào)銷冊(cè)等以備各監(jiān)理官到省接洽。但這些大都遭各省敷衍收效甚小。度支部的催飭都沒效果,何況職微的監(jiān)理官。再次,督撫司道各員兼具清理者和被清理者的雙重身份使得清理更為復(fù)雜。督撫可以任命清理財(cái)政局人員,在用人行政上掣肘監(jiān)理官。權(quán)、利、人事的糾葛使監(jiān)理官的清理甚難。還有就是監(jiān)理官對(duì)清理財(cái)政的認(rèn)識(shí)與度支部有所不同,監(jiān)理官本身素質(zhì)有高有低。他們的才識(shí)及能力也影響到清理財(cái)政的效果。

        就這樣,本身認(rèn)識(shí)不清、權(quán)小職卑的監(jiān)理官在領(lǐng)到不明確任務(wù)的情況下,擔(dān)負(fù)著朝廷重托、輿論厚望,前往了權(quán)力利益網(wǎng)已很嚴(yán)密、財(cái)政已成體系但又問題重重的各?。簩⒁鎸?duì)懷著嚴(yán)重戒備心的各省督撫大員,并且前腳才出京城,官場(chǎng)的指詆之風(fēng)已隨之而來。監(jiān)理官的監(jiān)理道路之坎坷可以想見,清政府清理各省財(cái)政的效果可窺一斑。

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