摘 要:我國農(nóng)村土地流轉制度發(fā)展經(jīng)歷了四大階段:一是明令禁止階段;二是政策解禁階段;三是制度規(guī)范階段:四是政策推廣階段。出現(xiàn)這種制度演進歷程,主要基于中央政府三個方面的認識:一是市場經(jīng)濟必須充分尊重農(nóng)民的合理自利需求;二是全面建設小康社會的關鍵在農(nóng)村;三是土地承包經(jīng)營制度面臨發(fā)展“瓶頸”。在現(xiàn)實操作中。必須注意四個方面的問題:一是如何確保不改變土地性質(zhì);二是如何確保不改變土地用途;三是如何確保不脫離各地實情:四是如何確保農(nóng)民的主體地位。
關鍵詞:農(nóng)地流轉;制度演進;認識基礎;現(xiàn)實反思
中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)07-0174-03
農(nóng)村土地流轉是一種通俗的說法,全稱為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉,即在土地承包權不變的基礎上,農(nóng)戶把自己承包村集體的部分或全部土地,以一定的條件流轉給第三方經(jīng)營。本文從制度演進、認識基礎與現(xiàn)實反思三個方面對我國農(nóng)村土地流轉制度進行分析,以期望有助于對此問題深入理解。更好的服務于“三農(nóng)”問題的解決。
一、農(nóng)村土地流轉制度演進歷程
改革開放以來,我國農(nóng)村土地流轉制度發(fā)展主要經(jīng)歷了四大階段。
1.明令禁止階段
農(nóng)村土地流轉并非新事物,農(nóng)民承包地事實上的流轉自1978年改革開放以后一直存在,但當時政策制度層面并未解禁。1982年《憲法》第10條第4款明確規(guī)定,“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時,《民法通則》第80條規(guī)定,“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓”。這個時期的農(nóng)村土地流轉都是農(nóng)民自發(fā)形成的,具有地下活動性質(zhì)。
2.政策解禁階段
中共中央1984年1號文件《關于1984年農(nóng)村工作的通知》第一次打開了農(nóng)地流轉的政策口子,規(guī)定“社員在承包期內(nèi)。因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的,可以經(jīng)集體同意后進行轉包?!钡嬲姓J農(nóng)地流轉合法性的是1988年4月七屆全國人大第一次會議對憲法的修改。該修正案第10條第4款規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。之后的一系列文件精神進一步實現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉的合法化。
3.制度規(guī)范階段
2003年3月1日,《農(nóng)村土地承包法》實施,明確了“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規(guī)定,對土地流轉進行了原則約束,為土地流轉實踐奠定了法律基礎,這標志著中國土地承包經(jīng)營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》,對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規(guī)定。同時,各地都根據(jù)自身的實際情況制定了符合自身發(fā)展的土地流轉制度。至此,中國農(nóng)村土地流轉制度體系基本形成。
4.政策推廣階段
2008年10月12日,十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),《決定》明確提出“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度,是黨的農(nóng)村政策的基石,必須毫不動搖地堅持”。“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作。形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉變,鼓勵龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結機制,著力提高組織化程度。扶持農(nóng)民專業(yè)合作社加快發(fā)展,使之成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織”?!凹訌娡恋爻邪?jīng)營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經(jīng)營權流轉市場。按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體”。《決定》的上述內(nèi)容表明了土地流轉制度是新一輪中國農(nóng)村改革的核心,土地流轉制度是工業(yè)化和城市化的大趨勢所趨,是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展全面建設小康社會所需。前三個階段始終是立足于限制土地流轉,體現(xiàn)了中央政府的信心不足和被動應對:這個階段體現(xiàn)了中央政府對土地流轉制的新認識和新判斷,土地流轉是現(xiàn)階段發(fā)展的必由之路。必須主動放開和推廣土地流轉。
二、農(nóng)村土地流轉制度的認識基礎
改革開放以來,中央政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉從政策禁止、解禁、規(guī)范到推廣的政策態(tài)度轉變,主要是基于以下認識。
1.市場經(jīng)濟必須充分尊重農(nóng)民的合理自利需求
市場的本性是逐利性,市場的本性即基本的人性。馬克思認為“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關”,‘思想’一旦離開‘利益’,就一定會使自己出丑”。入的這種基本的“自利”性具有“水瓢原理”屬性,猶如放在水缸里面的木瓢,在自然狀態(tài)是浮出水面的,用力壓就會浸入水中,松手就又重新浮出水面,一直壓著手會很累。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣,都是農(nóng)民出于“自利”的創(chuàng)造。自上世紀70年代末開始,出于經(jīng)濟上的考慮,部分農(nóng)民外出務工或下海經(jīng)商,承包地由父母或親屬代為耕種,這樣糧食生產(chǎn)與務工掙錢兼顧,這極大地滿足了農(nóng)民的自利需求,雖然當時政策上禁止土地流轉,但政策限制在農(nóng)民的自利沖動面前是蒼白無力的,并且這種大家庭內(nèi)的土地流轉也并未引起人們的過多注意。以后隨著離開土地的農(nóng)民逐漸增多,土地流轉從家庭內(nèi)轉向家庭外,形式也更加復雜、化和多樣化,形成一種不可逆轉的趨勢。政府的態(tài)度也由嚴厲限制到逐漸放開,這是順勢而動的必然選擇,也體現(xiàn)了政府執(zhí)政能力和水平的提升。農(nóng)民的這種自利需求從大包干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起、農(nóng)民工進城、土地流轉都得到了充分的體現(xiàn),正如鄧小平所說:“農(nóng)村改革中的好多東西,那不是我們領導出的主意,而是基層農(nóng)業(yè)單位和農(nóng)民自己創(chuàng)造的,我們把它拿來加工提高作為全國的指導”。
2.全面建設小康社會關鍵在于農(nóng)村的發(fā)展
全面建設小康社會關鍵在農(nóng)村,這是由我國的基本國情決定的,全國13億人口60%以上在農(nóng)村,農(nóng)村能否如期完成建設小康社會的各項任務,對全國來說舉足輕重。我國農(nóng)村發(fā)展之所以明顯滯后,歸根到底,是由于城鄉(xiāng)二元結構體制所造成的城鄉(xiāng)分割。十六屆三中全會在論述科學發(fā)展觀時,把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在“五個統(tǒng)籌”的首要位置,說明了新世紀的我國經(jīng)濟體制改革,不僅要著眼于城市,而且要著眼于農(nóng)村,著眼于改變城鄉(xiāng)二元結構體制,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。正是建立在這種認識的基礎上,十七屆三中全會的公報指出:繼續(xù)解放思想,必須結合農(nóng)村改革發(fā)展這個偉大實踐,大膽探索,勇于開拓,以新的理念和思想破解農(nóng)村發(fā)展難題。所以,全面建設小康社會,必須把握農(nóng)村改革這個重點,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破,給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力;必須加強農(nóng)業(yè)發(fā)展這個基礎,確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給,促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮:必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個大局,完善農(nóng)村社會管理,促進社會公平正義,保證農(nóng)民安居樂業(yè),為實現(xiàn)國家長治久安打下堅實基礎。
3.現(xiàn)有土地承包經(jīng)營制度面臨發(fā)展“瓶頸”
首先是在糧食增產(chǎn)上后勁乏力。進入2000年后,技術和生產(chǎn)方式對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的效力基本釋放完畢,糧食單位面積產(chǎn)量進入一個相對穩(wěn)定期。其中原因是多方面的,但從整合農(nóng)地資源上挖潛是現(xiàn)實可行的。從理論上講,政策制度層面允許鼓勵土地流轉,就能最大限度的提高土地流轉的規(guī)模和層次,將分散的土地集中利用,充分發(fā)揮土地的規(guī)模效益,可能為新時期農(nóng)村土地改革殺出一條新路:從現(xiàn)實上看,以美國為首的西方發(fā)達資本主義國家農(nóng)村實行大農(nóng)場式的規(guī)?;a(chǎn),能夠使現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技發(fā)揮最大的功效,并且還使得農(nóng)民市場經(jīng)濟主體地位得以確立。并不需要凡事都由政府出面維護農(nóng)民利益。其次是在農(nóng)民增收上作用勢示威微。從1978年到2008年,我國的人均GDP增長了60倍,但城鄉(xiāng)居民可支配收入差距卻逐年擴大,目前超過了3:1。這里面的原因很多,其中農(nóng)戶的分散經(jīng)營,不僅帶來了小生產(chǎn)與大市場難以對接的矛盾,造成農(nóng)村大市場一直無法啟動,導致國內(nèi)原材料需求不足,大量工業(yè)生產(chǎn)設備閑置放空。同時把大量農(nóng)村勞動力捆綁在土地上,即使流動的農(nóng)民工也是離土不離鄉(xiāng),形成農(nóng)村嚴重的隱蔽性失業(yè),造成“吃飯農(nóng)業(yè)”、“后路農(nóng)業(yè)”、“老弱病殘農(nóng)業(yè)”的局面。造成城鎮(zhèn)化嚴重滯后。嚴峻的事實表明,如果不能有效解決土地分散經(jīng)營這個實際問題,糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收在短時間內(nèi)很難有實質(zhì)性的進展。
三、農(nóng)村土地流轉制度的現(xiàn)實反思
上述認識是中央逐漸放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的直接初衷,這樣的認識從基本面的判斷上是正確的,但隨著農(nóng)地流轉的深入推進,針對土地流轉過程中出現(xiàn)的一些具體情況,我們必須特別注意以下幾個問題,以使農(nóng)村土地流轉產(chǎn)生更好的正面效應。
1.如何確保流轉不改變土地性質(zhì)
以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。長期以來,由于農(nóng)村社會保障制度不健全,農(nóng)村土地一直兼有生產(chǎn)和保障的基本功能。在城市,居民的生活資料、就業(yè)及社會保障都有相應的國家制度來安排;而在農(nóng)村,這一切都被依附在國家分給農(nóng)民的土地上?,F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度實際上在承擔著國家不能承擔的農(nóng)村人口社會保障的職能,它為廣大農(nóng)民提供最低生活保障、養(yǎng)老保障、失業(yè)保險和農(nóng)村公共物品。土地表現(xiàn)出來的福利性功能多于經(jīng)濟性功能。而在市場經(jīng)濟條件下。只有是經(jīng)濟性功能突出的商品才能實現(xiàn)交換。隨著土地流轉規(guī)模擴大和農(nóng)民就業(yè)渠道多樣化,農(nóng)村土地的保障功能有所弱化,但在國際金融危機導致大量農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)的情況下,農(nóng)村土地的保障功能再度凸顯,再加上土地流轉實際操作中的一些不規(guī)范現(xiàn)象,讓部分農(nóng)民對土地流轉更加心存顧慮,誤認為流轉使用權出讓就會失去承包權,寧肯撂荒或粗放經(jīng)營也不愿把土地流轉出去。在這種情況下,只有堅定不移地堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權,農(nóng)民才有可能充分行使好土地承包經(jīng)營權流轉權利,從根本上消除流轉的后顧之憂。
2.如何確保流轉不改變土地用途
目前,在農(nóng)村土地流轉實踐中,土地流轉用途“非糧化”傾向比較突出,在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整中,不少地方政府認為。將田地改種成某種經(jīng)濟作物,可比種糧食成倍增加現(xiàn)金收入。同時也有利于地方政府政績,這對農(nóng)民和地方政府都是雙贏的選擇。因此,一段時間以來,糧食成了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的負面參照物,成了受“貶”的對象。但歷史事實一再表明。糧食安全問題是任何一個國家的頭等大事,糧食產(chǎn)業(yè)稱為日不落產(chǎn)業(yè),在任何時候糧食安全的重要性都應該是排在第一位的,只是在和平發(fā)展的年代,由于糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)和消耗沒有大的波動,糧食安全問題才并不總是一個顯性問題,但糧食安全始終是任何一個國家發(fā)展的物質(zhì)根基。比如,2007年發(fā)生的世界糧價危機,再次證明了糧食安全的極端重要性。中國是人口大國,吃飯問題顯得更特別的重要,我們不可能把十幾億人的糧食需要,建立在國際市場購買上。糧食安全不僅是經(jīng)濟問題,更是政治問題,認為經(jīng)濟全球化條件下一切商品都可以通過市場獲取的想法是非常幼稚和錯誤的。因此,我們必須嚴守18億畝耕地紅線,這是確保中國糧食安全的底限,這是戰(zhàn)略問題,需要長期考慮。
3.如何確保流轉不脫離各地實情
現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強調(diào)規(guī)模經(jīng)營,必然需要土地集中,我們一直在鼓勵土地向種田能手、向專業(yè)大戶集中,一些地方在扶持產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè),能夠進行農(nóng)產(chǎn)品深度加工。但是,凡事都重在度的把握,在推進土地流轉的進程中,也要避免好高騖遠急于求成的浮夸風行為,必須尊重客觀規(guī)律因地制宜的進行土地流轉實踐。對此,中央政府的態(tài)度一直是明確和審慎的。比如,對于土地流轉,中央政策表述是“按照依法自愿有償原則”“不得損害農(nóng)民土地承包權益”,對于規(guī)模經(jīng)營,中央政策表述是“在有條件的地方,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。之所以有條件限制,是因為規(guī)模經(jīng)營需要適宜的地理條件、優(yōu)良的機械、先進的農(nóng)業(yè)技術、足夠的資金、當?shù)氐慕?jīng)濟環(huán)境等這些綜合條件。有研究表明,耕地越破碎的地方,比如山地和丘陵地帶,農(nóng)戶擴大耕地規(guī)模的積極性就越低,不利于耕地流轉和規(guī)模經(jīng)營的形成;非農(nóng)就業(yè)機會越大,農(nóng)戶轉出自耕地的積極性越高,但農(nóng)戶接納別人自耕地的積極性就越低,不利于耕地流轉和規(guī)模經(jīng)營的形成;農(nóng)戶家庭經(jīng)濟狀況越好,轉出自耕地的積極性越高,接納別人自耕地的積極性也越高。有利于耕地流轉和規(guī)模經(jīng)營的形成。所以。農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營受到諸多條件的限制,其運行態(tài)勢是合力的結果。必須尊重客觀規(guī)律根據(jù)當?shù)氐木唧w情況靈活處理。不能搞一刀切。
4.如何確保流轉中農(nóng)民的主體地位
土地承包經(jīng)營權流轉本質(zhì)上是一種市場行為,是生產(chǎn)要素的合理配置,農(nóng)民是流轉主體。目前,農(nóng)村土地流轉違背農(nóng)民主體地位要求的突出問題:一是地方政府“加快”推進成風。在十七屆三中全會之后,地方政府在農(nóng)村土地流轉問題上的熱情再度升溫,而一些輿論也宣稱土地承包經(jīng)營權有望大范圍加速流轉。這些都讓農(nóng)民很迷惑,認為中央的政策變了。實際上三中全會在這一問題上的精神并沒有變化,一直強調(diào)“有條件、適度”“不得強迫,也不能妨礙”,從中央層面講,態(tài)度一直是審慎的。二是地方政府將土地流轉當作政績看待。現(xiàn)階段中國行政體制的現(xiàn)狀,決定了不同層級的政府對待土地流轉問題的不同態(tài)度。中央政府更多考慮的是糧食和耕地的全局性問題,所以土地流轉不能亂;地方政府則更關心涉及土地的財政和經(jīng)濟發(fā)展問題,在進行土地流轉時,政績考慮往往無法避免,在這種情況下,地方政府采取措施防止違背農(nóng)民意愿強行流轉、流轉管理和服務工作跟不上形勢、流轉合同簽訂不規(guī)范、流轉中出現(xiàn)“非農(nóng)化“等問題比較突出。事實上,地方政府應該是農(nóng)地流轉市場中公共服務的提供者,不應該是市場主體。地方政府正確的做法應當是因勢利導,充分發(fā)揮市場機制的基礎作用,順應農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求,在農(nóng)地流轉市場中引導而不干預。服務而不包辦,放活而不放任。造成這種不良現(xiàn)象除了政府職能錯位的原因之外,還有另外一個重要原因,這就是農(nóng)村土地管理體制問題。從農(nóng)村土地管理體制上看,農(nóng)民只有土地經(jīng)營使用權而沒有所有權,名為農(nóng)村集體所有實質(zhì)上集體也沒有真正擁有所有權,地方政府代表國家全權履行所有權,這樣的土地管理體制造成不論從法理分析還是實踐操作看,經(jīng)營權都是弱勢權利,因此農(nóng)民的主體地位很難真正確保。因此,必須完善政府職能和土地管理體制兩個方面著手才能有效確保土地流轉中農(nóng)民的主體地位,才能充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神,緊緊依靠億萬農(nóng)民建設社會主義新農(nóng)村。