摘 要:群體性事件作為由某些社會矛盾引發(fā)而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成負(fù)面影響的群體活動,由于涉及到民主政治與社會公平,影響到整個國家的改革進(jìn)程、和諧狀況與可持續(xù)發(fā)展能力,因此成為一個考驗政府公共服務(wù)能力和執(zhí)政能力的重要問題。我國政府在群體性事件中存在著公共服務(wù)中利益分配的不均衡、公共服務(wù)的主體倒置,甚至官民對立、公共權(quán)力的作為與不作為失責(zé)等問題,為了構(gòu)建真正的公共服務(wù)型政府,需要提高政府回應(yīng)力,建立政府的公信力和合法性;加強(qiáng)問責(zé)制度建設(shè),建立有責(zé)任的政府;重視應(yīng)急能力建設(shè),做有能力的政府。
關(guān)鍵詞:群體性事件;政府;公共服務(wù)
中圖分類號:D669.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(20lO)07-0087-03
在社會轉(zhuǎn)型時期,不斷引發(fā)出一系列連鎖的社會現(xiàn)象,例如下崗、失業(yè)、農(nóng)村征地、城鎮(zhèn)拆遷、國企改制等,無不攸關(guān)普通百姓的切身利益,也無時不觸動著社會發(fā)展的“神經(jīng)”,并對社會穩(wěn)定的負(fù)面?zhèn)鲗?dǎo)效應(yīng)已逐步顯現(xiàn)。特別是一些偶發(fā)事件引發(fā)的群體性直接利益和非直接利益沖突,對社會穩(wěn)定構(gòu)成了危害。根據(jù)2005年的《涉會藍(lán)皮書》披露,從1993年到2003年間,中國群體性事件數(shù)量已由1萬起增加到6萬起,參與主體涉及到不同的社會階層,包括工人、農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民、個體經(jīng)營者、退休職工、學(xué)生及其他社會弱勢群體,參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。正是由于這一問題的嚴(yán)重性,2006年10月,中國共產(chǎn)黨十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。決定指出:“堅持依法辦事、按政策辦事,發(fā)揮思想政治工作優(yōu)勢,積極預(yù)防和妥善處置人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件,維護(hù)群眾利益和社會穩(wěn)定?!卑逊e極預(yù)防和妥善處置群體性事件首次寫進(jìn)黨的重要文獻(xiàn)。
一、群體性事件及其形態(tài)
關(guān)于“群體性事件”,西方社會學(xué)者一般稱之為“集群行為”。例如,美國社會學(xué)家帕克最早從社會學(xué)角度定義“集合行為”,認(rèn)為它是“在集體共同的推動和影響下發(fā)生的個人行為,是一種情緒沖動”。戴維·波普諾也指出,集群行為“是指那些在相對自發(fā)的、無組織的和不穩(wěn)定的情況下。因為某種普遍的影響和鼓舞而發(fā)生的行為”。這是一般從事件的突發(fā)性這一角度做出的客觀解釋。而我國國內(nèi)的學(xué)者們在強(qiáng)調(diào)群體性事件的突發(fā)性同時,也一般強(qiáng)調(diào)事件帶來的消極影響甚至社會危害。一些學(xué)者認(rèn)為,所謂群體性突發(fā)事件,應(yīng)是指某些利益要求相同或相近的群眾或個別團(tuán)體、個別組織,在其利益受到損害或不能得到滿足時。受人策動,經(jīng)過醞釀,最終采取非法的集會、游行、集體上訪、集體罷課、罷市、罷工,集體圍攻沖擊黨政機(jī)關(guān)、重點(diǎn)建設(shè)工程和其他要害部門,集體阻斷交通,集體械斗甚至集體打、砸、搶、燒、殺等方式,以求解決問題,并造成甚至引發(fā)某種治安后果的非法集體活動。我們認(rèn)為,對群體性事件應(yīng)當(dāng)辯證地看待,它既有對政府管理、社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的負(fù)面影響,也有客觀上促使社會改革和不斷進(jìn)步的積極作用。因此,從客觀上來說,群體性事件是指由某些社會矛盾引發(fā),特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體,采取集體方式進(jìn)行規(guī)模性聚集、表達(dá)訴求和主張或發(fā)泄不滿。造成多數(shù)人之間語言行為或肢體行為上沖突的群體活動。
目前的群體性事件大多呈現(xiàn)為三種形態(tài):其一是無訴求、無組織、多帶有情緒宣泄的集體行為;其二是有明確訴求目的、組織化程度稍高一些的集體行動,事件因其持續(xù)時間較長、組織化程度較高,已見“社會運(yùn)動”端倪;其三是有的事件起初是訴求、目標(biāo)明晰的集體行動,隨著其他人裹挾進(jìn)去,又演變?yōu)闆]有目的僅是發(fā)泄憤恨情緒的集體行為,整個事件表現(xiàn)為兩種形態(tài)的混合體。
無論是哪種類型的表現(xiàn),群體性事件都反映出了一定的社會沖突,而這種反映方式又帶有自身的特殊性。在群體性事件中,很多社會沖突的眾多參與者與事件本身無關(guān),或者說本身并沒有直接利益訴求,而只是表達(dá)、發(fā)泄一種對社會的不滿情緒,也就是說出現(xiàn)是更多的呈現(xiàn)出“無直接利益沖突”的特殊現(xiàn)象。不管是“直接利益沖突”,還是無直接利益沖突”,由于涉及到民主政治與社會公平,影響到整個國家的改革進(jìn)程、和諧狀況與可持續(xù)發(fā)展能力,因此群體性事件變成一個考驗政府公共服務(wù)能力和執(zhí)政能力的重要問題。
二、群體性事件中反映的政府公共服務(wù)職能缺失
公共服務(wù)型政府是一種新型的政府體系,其核心理念是在人民主權(quán)的前提下,政府的基本職能是服務(wù)于公共利益。即非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”,而應(yīng)是建立具有完善整合力與回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)。在這一體系中,公共行政更加關(guān)注民主價值、公民權(quán)以及公共利益。從這一核心價值體系進(jìn)行考察,我們發(fā)現(xiàn)在群體性事件中政府公共服務(wù)能力存在缺失。
第一,公共服務(wù)中利益分配的不均衡。作為一種范式理念。對公共利益的信仰是其最核心的精神價值。在政府的公共服務(wù)中,對社會利益的權(quán)威性分配是通過公共政策來實(shí)現(xiàn)的。政府通過規(guī)劃、制定與執(zhí)行公共政策來實(shí)現(xiàn)、調(diào)整與穩(wěn)定利益。而公共政策的執(zhí)行必然會觸動原有的利益格局。加之社會轉(zhuǎn)型期,貧富差距的兩極分化、收入分配的不公正。以及財富占有、資源和機(jī)會配置方面存在的不合理性,相關(guān)的一些新制度和新規(guī)范尚處在探索過程。這些實(shí)際情形使得社會成員、社會群體或社會階層對自己在社會中所獲利益、所處地位的認(rèn)知成為了一個新問題。政府代表的是民眾利益。執(zhí)行政策是為了配置公共利益,但在利益地方化、部門化、行業(yè)化的背景下,地方政府或者其部門在決策過程中,都是以自身利益作為出發(fā)點(diǎn)。他們追求某些政績。把本應(yīng)用于追求和維護(hù)國家利益及人民利益的行政權(quán)力用于追求個人政績、私利。在執(zhí)行政策的具體化、操作化過程中,利用政策的非精準(zhǔn)性,增加政策的靈活區(qū)域,力所能及地修正中央政策,不惜損害政策的公平性和群眾的利益。使之為己服務(wù)。而由于缺少利益的代言人,普通群眾在一些領(lǐng)域的法律、政策的決策、執(zhí)行中才會發(fā)生權(quán)益很容易被忽略乃至受到侵犯的現(xiàn)象。如廈門的)“PX”(事件就是當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展過程中,對民眾的利益關(guān)照甚少,官僚作風(fēng)嚴(yán)重等原因造成;而四川“大竹”群體事件之所以因網(wǎng)絡(luò)謠言散布而不斷擴(kuò)大,其根本原因也在于當(dāng)?shù)卣L期在施政上對弱勢群體利益的漠視甚至損害,貪污盛行導(dǎo)致了廣大群眾的不滿,最后因敏感事件而爆發(fā)。因此,難怪有學(xué)者(毛壽龍)指出:“群體性事件發(fā)生的根本性原因在于個人無法找到協(xié)商機(jī)制和利益維護(hù)機(jī)制?!?/p>
第二,公共服務(wù)的主體倒置,甚至官民對立。作為一種行為模式,公共服務(wù)與傳統(tǒng)的公共行政的不同之處在于,公共服務(wù)是政府與市場、社會公民共同介入的一種服務(wù)機(jī)制,而公共行政則是以政府為主體的一種權(quán)力機(jī)制;公共服務(wù)是使公民的某種需求得到滿足。公共行政則是規(guī)范公民開展社會活動的行為規(guī)則;公共服務(wù)可以由公民根據(jù)個人需要進(jìn)行一定程度的選擇,公共行政則要求公民必須接受;公共服務(wù)涉及的人與人之間的關(guān)系是平等的,公共行政則是自上而下等級式的。公共服務(wù)型政府就是在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。這也意味著公共服務(wù)型政府對社會管理的定位是公民本位,也就是政府不再是社會公共事務(wù)的管理主體,公民才是管理主體,政府是為公民管理服務(wù)的,扮演著“調(diào)停者、中介人或裁判員”的角色。
但是我們在群體性事件中發(fā)現(xiàn),作為有利益需要和利益表達(dá)的社會公民,他們在事件中有四個角色:一是邊緣化的社會性弱勢群體,二是體制外力量的主體,三是政策合法性的“質(zhì)疑者”,四是缺席的談判者。他們凸現(xiàn)了在現(xiàn)時期的高風(fēng)險社會,我國的社會階層正在逐步的分化與裂變,階層利益關(guān)系趨向?qū)α?,特別是弱勢群體、邊緣群體以及利益受損群體的相對剝奪感在逐漸加深。例如20世紀(jì)80年代,群體性事件的參與者主要是隨著國有企業(yè)改革而利益受損的國企職工,20世紀(jì)90年代則是由于房地產(chǎn)糾紛、征地拆遷引起的群體性事件?,F(xiàn)在則是包括有農(nóng)民、工人甚至“無直接利益沖突”的普通人包括網(wǎng)民,階層身份出現(xiàn)了多元化和復(fù)雜化。而在面對這些利益主張者的政府,依然沒有意識到自身身份的合理定位和改變。部分官員還停留在用原來比較強(qiáng)勢的方式解決問題。比如處理計劃生育、城管執(zhí)法、農(nóng)民工問題等用強(qiáng)硬的手法,造成官民之間的隔閡不斷加深,必然會在兩者之間出現(xiàn)一個社會斷層。而一旦有斷層、斷裂就極有可能造成社會張力。當(dāng)社會張力的能量逐步積蓄起來,會對社會結(jié)構(gòu)形成巨大的沖擊力,并在社會結(jié)構(gòu)最薄弱的環(huán)節(jié)釋放出來,形成群體性事件。
第三,公共權(quán)力的作為與不作為失責(zé)。政府在公共服務(wù)中,不僅要做到公共權(quán)力的有效行使,而且各種可作為與不作為的方式與效果還需要建立在公共責(zé)任追問的基礎(chǔ)之上。從委托——代理理論來看政府責(zé)任,政府的公共權(quán)力是人民賦予的。理所當(dāng)然地應(yīng)該為人民的利益而負(fù)責(zé)任地、正當(dāng)?shù)匦惺?,做到?zé)任行政。這可以說是責(zé)任政府的法理依據(jù)。這種公共權(quán)力的委托關(guān)系表明,政府作為與不作為都需要有公共責(zé)任的規(guī)范。
群體性事件反映了公權(quán)力的無效與失責(zé)。失責(zé)主要表現(xiàn)在政府在本應(yīng)由政府調(diào)節(jié)及控制的問題和本應(yīng)由政府來提供的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品上的缺位。一是在事件處理中濫用警力。政府應(yīng)對公共危機(jī)能力簡單、粗暴,甚至個別地方以傳統(tǒng)的專政思維面對公共危機(jī)。使事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。我們常??吹降氖恰I显L者來到政府辦公地和平地表達(dá)自己的訴求,但政府大院鐵門把關(guān),政府官員深居辦公室,不敢直接面對危機(jī),不能直接面對上訪者,而是回避矛盾,輕易動用警力。使雙方的矛盾激化。二是在事件處理中掩蓋真相。群體性事件也是政治能量分散釋放的表現(xiàn)形式。如果在應(yīng)對中能正確認(rèn)識、沉著應(yīng)對、冷靜反思。加強(qiáng)整改。壞事在一定條件下就可以引出好的結(jié)果。而有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)者在舊政績觀念影響下,患得患失,怕影響地方形象、領(lǐng)導(dǎo)者個人的面子和威信,于是采取“捂”的策略,把問題和矛盾壓制下來,迫使罷工者或上訪者妥協(xié),在政府強(qiáng)勢出擊的基礎(chǔ)上來平息事態(tài)。比如濟(jì)南、北京、長沙等地發(fā)生的出租車罷運(yùn)。公眾對事件真相難以了解。只能通過短信、互聯(lián)網(wǎng)的“地下”方式傳播。而對消息的嚴(yán)密封鎖,控制輿論,只能造成信息的不透明,只能助長流言飛語,而任何流言最終指向的只能是政府。三是集體行動的模糊責(zé)任問題。在單個個人的行為中,因為責(zé)任主體單一分明,個人往往要考慮到自身行為的直接后果,因而受到限制。而在集團(tuán)的行為中,由于責(zé)任主體分散并且沒有明確的限定,身置其中的所有行為個體都不同程度地負(fù)有責(zé)任。但相對于個體而言又是極其有限的,其后果對個人的影響也相對較小。這種模糊的責(zé)任認(rèn)定也很容易使有關(guān)的主管部門及其責(zé)任單位產(chǎn)生一種無所謂的態(tài)度,從而不能夠嚴(yán)格履行職責(zé)并承擔(dān)責(zé)任。一些行政官員對于應(yīng)該履行的職責(zé)和義務(wù)視而不見、避而不談,實(shí)質(zhì)上是對責(zé)任的忽視、回避。特別是在群體性事件的應(yīng)對中,許多政府官員無視自身作為政府形象的代言人身份,動則粗暴相待,簡單處理,豈不料對百姓而言,政府就是一個整體,一個人干的,不管具體是誰干的。百姓都把它看成是政府干的事情,所以如果出現(xiàn)由于集體行動的困境而導(dǎo)致的搭便車和無人負(fù)責(zé)。這也是政府行政過程當(dāng)中責(zé)任缺失的明顯表現(xiàn)。
三、應(yīng)對群體型事件的公共服務(wù)型政府重塑
首先,提高政府回應(yīng)力,建立政府的公信力和合法性?;貞?yīng)力是各級政府及相關(guān)部門在反饋和解決公民需求方面的效能。對公民需要的積極回應(yīng)是構(gòu)建服務(wù)型政府、責(zé)任型政府、法治型政府的基礎(chǔ),也是樹立政府公信力的前提。公共服務(wù)型政府回應(yīng)公民需求必須是及時的、負(fù)責(zé)任的,而不是遲滯的、無效的。特別是針對群體性事件。需要建立公開透明、及時有效的政府信息發(fā)布制度,做好敏感政策領(lǐng)域的輿情預(yù)案,緩沖輿論壓力,做好回應(yīng)力建設(shè)。根據(jù)現(xiàn)在的經(jīng)驗,社會上的突發(fā)事件一旦發(fā)生。一般2至3小時后就可在網(wǎng)上出現(xiàn),6小時后便被多家網(wǎng)站轉(zhuǎn)載。24小時后網(wǎng)上的跟帖和討論就可以達(dá)到高峰。在此過程中,如果政府不及時發(fā)布相關(guān)信息,各種謠言就會乘虛而入??梢?,在群體性事件發(fā)生、發(fā)展過程中,政府只有建立公開透明、及時有效的政府信息發(fā)布制度,才能讓民眾全面了解事實(shí)真相,控制和引導(dǎo)輿論走向,同時也能在第一時間維護(hù)和增進(jìn)政府公信力,得到民眾的認(rèn)同。
其次,加強(qiáng)問責(zé)制度建設(shè),建立有責(zé)任的政府。政府應(yīng)該是有責(zé)任的政府。群體性事件反映的突出問題實(shí)際上不是收入的不公平,而是機(jī)會的不平等,或者是由不平等導(dǎo)致的不公平。機(jī)會平等意味著對身份特權(quán)的否定、對財產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)、對未來均等機(jī)會的開放。而推進(jìn)機(jī)會平等是政府的責(zé)任,政府有責(zé)任通過政策機(jī)制對收入差距過大問題進(jìn)行補(bǔ)救,如對弱者的援助、對壟斷的遏制、對收入的調(diào)節(jié)等,從而從制度上消除,沖突改善公平。
同時有責(zé)任的政府不是一個空架,而是需要建立有實(shí)效的行政層級結(jié)構(gòu)責(zé)任控制機(jī)制。官僚科層制下的政府人員似乎人各負(fù)其責(zé),結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn),但是現(xiàn)實(shí)是同級政府不同職能部門之間存在大量職能交叉、政出多門、多頭管理現(xiàn)象,有利可圖時積極行使權(quán)力,爭奪權(quán)力,出了問題則互相指責(zé),推卸責(zé)任,導(dǎo)致責(zé)任主體的模糊化和虛擬化。因此我們需要建立真正的職能清晰、責(zé)任分明的部門體系。同時還要轉(zhuǎn)變政府的績效評估機(jī)制虛化和扭曲的現(xiàn)狀。在既有的壓力型體制下,政府政績考核的顯著特點(diǎn)是“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的屬地原則和“一票否決”原則。從中央到地方到各部門,都要明確在所轄范圍內(nèi)負(fù)全部責(zé)任。為了維系這張脆弱的“責(zé)任書”,規(guī)避風(fēng)險尋求暫時的穩(wěn)定成為大多組織的行動思想導(dǎo)向。正是因為這些原因,基層政府對責(zé)任的理解在上級的評價里,而不在群眾的心里。因此,我們需要改變“政策性支持”與“指標(biāo)”的線性掛鉤,改變對地方政績數(shù)量化和物質(zhì)化盼評估方式,重新思考政府應(yīng)如何對行政人員履行行政責(zé)任狀況進(jìn)行一種客觀的評價。
再次,重視應(yīng)急能力建設(shè),做有能力的政府。政府應(yīng)該是有能力的政府。政府必須具有廣泛的社會動員和社會治理能力,有能力化解社會矛盾與社會危機(jī)。許多基層政府和組織在沖突發(fā)生之初重視不夠,由于“體制性遲鈍”往往錯過最佳處理時機(jī),使許多本來在初始階段就能化解的矛盾大大擴(kuò)大化,造成了不應(yīng)有的嚴(yán)重后果。因此政府需要切實(shí)提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部的制定公共政策能力、協(xié)調(diào)利益沖突能力、處理公共事務(wù)能力、開展群眾工作能力、維護(hù)社會穩(wěn)定能力、媒體應(yīng)對能力、現(xiàn)場處置能力等,例如主要負(fù)責(zé)人應(yīng)第一時間親臨現(xiàn)場、靠前指揮;將參與者和旁觀者分隔開來,以免人員混雜,出現(xiàn)更大范圍的秩序混亂;保持信息暢通和公開。特別是針對那些以和平、理性的表達(dá)方式出現(xiàn)的群體性事件,要堅持“慎用警力”。嚴(yán)禁公安機(jī)關(guān)違反規(guī)定濫用警力、警械和強(qiáng)制措施,合理用警、規(guī)范用警,盡量以官民互動的溫和、協(xié)商的方式平息事件,化解矛盾和沖突。目前我國突發(fā)性事件上報機(jī)制已經(jīng)比較健全,但還必須形成突發(fā)性事件的預(yù)警機(jī)制、發(fā)現(xiàn)機(jī)制與化解機(jī)制,建立能夠保障社會和諧的治理機(jī)制,從而從機(jī)制上約束沖突的擴(kuò)大。
黑格爾曾經(jīng)說過,“惡”也是推動社會進(jìn)步的力量。西方國家在現(xiàn)代化過程中,也曾經(jīng)歷過集體行動、社會運(yùn)動高發(fā)的年代。在我國現(xiàn)代化的進(jìn)程中,只要我們的社會機(jī)制逐步公平合理,制度化的政治參與逐步加強(qiáng),政府的公共服務(wù)體制建立完善,—個穩(wěn)定、和諧、民主的社會完全可以期待與實(shí)現(xiàn)。