6月13日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(下稱(chēng)《通知》)，要求地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行全面清理、規(guī)范，并“按照分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資的問(wèn)題”。

這是地方融資平臺(tái)“泡沫”被關(guān)注一年來(lái)，中央政府首次正式發(fā)文對(duì)其規(guī)范。此前，中央曾多次以國(guó)務(wù)院工作會(huì)議紀(jì)要等方式，表示要加強(qiáng)地方政府和融資平臺(tái)債務(wù)管理，各部委也分頭摸底，討論應(yīng)對(duì)之策。但此番發(fā)布的《通知》，“還是很模糊”。

從實(shí)際效果看，《通知》的重點(diǎn)是承認(rèn)了地方融資平臺(tái)的積極作用，確立了地方融資平臺(tái)的合法地位，并對(duì)地方融資平臺(tái)的后續(xù)發(fā)展進(jìn)行了清理規(guī)范。面對(duì)龐大的債務(wù)和在建的項(xiàng)目，這注定是一個(gè)折中的解決方案。

清理兩類(lèi)公司

地方政府融資平臺(tái)公司——按照《通知》中的定義——是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。《通知》要求地方各級(jí)政府妥善處理它們的債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。

對(duì)融資平臺(tái)公司已有的貸款，《通知》要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持按照“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資產(chǎn)安全。對(duì)融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任和逃廢債務(wù)。

監(jiān)管部門(mén)人士表示，現(xiàn)在基本把融資平臺(tái)的貸款都解包還原、對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目了，后期清理可能會(huì)剔除有還款來(lái)源的項(xiàng)目，將會(huì)進(jìn)行更細(xì)口徑的統(tǒng)計(jì)，以期更好地揭示風(fēng)險(xiǎn)。

此外，《通知》還將融資平臺(tái)分為三類(lèi)，并對(duì)其中的兩類(lèi)做出清理退出的決定。要求退出的兩類(lèi)融資平臺(tái)分別是:

一、只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，今后不得再承擔(dān)融資任務(wù)，相關(guān)地方政府要在明確還債責(zé)任、落實(shí)還款措施后，對(duì)公司做出妥善處理。

二、對(duì)承擔(dān)上述公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)任務(wù)的融資平臺(tái)公司，要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能。

一位地方政府人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，這表示那些為了融資而融資，或者是完全靠貼息來(lái)運(yùn)行、沒(méi)有主營(yíng)業(yè)務(wù)的融資平臺(tái)公司，都面臨限制。其中一些不涉及項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的公司將面臨清退和取締。

這也是組合拳截?cái)嗥淙谫Y渠道的結(jié)果。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)“解包還原”的自查要求，對(duì)于不具有商業(yè)可持續(xù)性、沒(méi)有足夠還款來(lái)源、主要依賴(lài)地方政府信用的項(xiàng)目和融資平臺(tái)貸款，銀行要及時(shí)追加足額抵押物、提高撥備，并不得發(fā)放新貸款，對(duì)其中風(fēng)險(xiǎn)較大者要逐筆退出。而發(fā)改委前段時(shí)間也對(duì)地方政府和承銷(xiāo)商發(fā)出口頭通知，完全靠財(cái)政收入補(bǔ)貼的融資平臺(tái)，是無(wú)法通過(guò)發(fā)債審批的。

清理完上述融資平臺(tái)以后，保留下來(lái)的融資平臺(tái)，將是承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，以及承擔(dān)非公益性項(xiàng)目融資任務(wù)的融資平臺(tái)公司。對(duì)兼有上述幾種不同類(lèi)型融資功能的融資平臺(tái)公司，也要按照上述原則進(jìn)行清理規(guī)范。

尚不清楚前述兩類(lèi)待清理的融資平臺(tái)公司占總體數(shù)量的比重，但可以想像，債務(wù)可以清理、不合適的項(xiàng)目可以剝離，但最終大多數(shù)融資平臺(tái)公司都將獲得保留。

市場(chǎng)化路徑

《通知》要求，對(duì)獲得保留的融資平臺(tái)公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作;要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)。

對(duì)于新設(shè)融資平臺(tái)公司，必須嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，足額注入資本金，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)公司。

一言以蔽之，存續(xù)的融資平臺(tái)公司將獲得合法的市場(chǎng)地位和合法的融資渠道，成為地方融資長(zhǎng)期的制度安排?！锻ㄖ愤€提及，“要研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理”，逐步形成“地方政府舉債融資機(jī)制。”

承認(rèn)融資平臺(tái)公司的合法性，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，同時(shí)允許民間投資進(jìn)入等多種渠道進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，使融資平臺(tái)公司債務(wù)處于合理的水平范圍之內(nèi)，避免地方融資平臺(tái)債務(wù)無(wú)節(jié)制地膨脹，上述措施將使融資平臺(tái)公司成為陽(yáng)光下的公司，有利于化解潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

作為市場(chǎng)化管理的一部分，《通知》再次明確:地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。

在擔(dān)保方面，“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定，地方各級(jí)政府及其所屬部門(mén)、機(jī)構(gòu)和主要依靠財(cái)政撥款的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位，均不得以財(cái)政性收入、行政事業(yè)等單位的國(guó)有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺(tái)公司融資行為提供擔(dān)保?！?/p>

在信貸方面，融資平臺(tái)公司向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款須落實(shí)到項(xiàng)目，以項(xiàng)目法人公司作為承貸主體，并符合有關(guān)貸款條件的規(guī)定。

“凡沒(méi)有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來(lái)源的，不得發(fā)放貸款。向融資平臺(tái)公司新發(fā)貸款要直接對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，并嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目資本金的規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行貸款集中度要求，加強(qiáng)貸款風(fēng)險(xiǎn)控制，堅(jiān)持授信審批的原則、程序與標(biāo)準(zhǔn)。要按照要求將符合抵質(zhì)押條件的項(xiàng)目資產(chǎn)或項(xiàng)目預(yù)期收益等權(quán)利作為貸款擔(dān)保?！?/p>

從《通知》強(qiáng)調(diào)“商業(yè)化原則”“財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源”、并要求“加大監(jiān)督和檢查力度”“適當(dāng)提高融資平臺(tái)公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重”來(lái)看，《通知》在著力淡化融資平臺(tái)公司的政府色彩，強(qiáng)化其公司化本質(zhì)。

融資“變形記”

“融資平臺(tái)的問(wèn)題現(xiàn)在還是一頭霧水，現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)家、部門(mén)能夠從科學(xué)的角度把融資平臺(tái)的問(wèn)題深入、弄透，很難清晰地說(shuō)怎么管好融資平臺(tái)。”一名大型國(guó)有銀行高層人士一語(yǔ)道破融資平臺(tái)管理的尷尬之因。

“我們一直在等中央對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)一的界定，說(shuō)清楚什么是融資平臺(tái)，才能進(jìn)行下一步的清理。但《通知》還是給了個(gè)寬口徑，看了幾遍也不得要領(lǐng)?！币幻麌?guó)有大型銀行信貸負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，正在自查摸底的銀行和地方政府，對(duì)融資平臺(tái)的范圍理解不一，也給債務(wù)清查帶來(lái)不少阻力。

《通知》延續(xù)了傳統(tǒng)的“大雜燴”，將與地方政府相關(guān)的公司都納入融資平臺(tái)范疇，要求地方政府對(duì)這些公司的顯性和隱性債務(wù)進(jìn)行一次全面清理和核實(shí)，然后根據(jù)商業(yè)可持續(xù)性分類(lèi)處理。

一位負(fù)責(zé)融資平臺(tái)發(fā)債的省級(jí)發(fā)改委人士評(píng)價(jià)稱(chēng)，上述口徑包括財(cái)政、交通、國(guó)資、城建、水利等多個(gè)部門(mén)下屬各類(lèi)資產(chǎn)，地方執(zhí)行起來(lái)并非易事。

需要明確的是，融資平臺(tái)公司原本就是地方政府為了融資而設(shè)立的“殼公司”，其重點(diǎn)在于借殼融資，而非商業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。也就是說(shuō)，融資平臺(tái)從誕生時(shí)起就“先天不足”。

設(shè)立“殼公司”，負(fù)債經(jīng)營(yíng)城市的歷史由來(lái)已久。上個(gè)世紀(jì)八九十年代，地方政府各級(jí)部門(mén)自辦“投資公司”“信托公司”“市政公司”，大肆融資。最后出現(xiàn)了大量濫借款、濫集資等過(guò)度負(fù)債問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，最終資不抵債，債務(wù)由政府財(cái)政兜底。

地方政府自辦公司被叫停后，“銀政合作”與“打捆貸款”登場(chǎng)。

截至2005年，在“銀政合作”外衣包裹之下的“打捆貸款”以萬(wàn)億元計(jì)，放大了地方政府固定資產(chǎn)投資沖動(dòng)，導(dǎo)致地方政府盲目攀比、胡亂建設(shè)“形象工程”，最終導(dǎo)致2006年5月發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合發(fā)文叫停了“打捆貸款”。此后業(yè)界便鮮有“打捆貸款”“銀政合作”的消息出現(xiàn)。

2006年前后，以重慶“渝富模式”為代表，地方政府再度展開(kāi)了地方政府融資平臺(tái)的創(chuàng)新。而金融海嘯加劇了這一進(jìn)程。

借“4萬(wàn)億”投資計(jì)劃之機(jī)，地方政府，挑選出原有的城市建設(shè)、交通投資等國(guó)資公司作為融資平臺(tái)公司承擔(dān)融資任務(wù)。不過(guò)這些傳統(tǒng)的公司規(guī)模有限，現(xiàn)金流也不足以支撐大額融資。于是地方政府便召集相關(guān)部門(mén)，將公園、學(xué)校、醫(yī)院等資產(chǎn)充入原有融資平臺(tái)之中，做大資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)用政府擔(dān)保做信用增級(jí)，融得大量資金后，投向各式各樣的投資項(xiàng)目，甚至部分資金被財(cái)政挪作日常用度。

這種“以肥補(bǔ)瘦”的方式，在短時(shí)間內(nèi)最大限度地啟動(dòng)了投資熱潮，拉動(dòng)2009年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)回升。但也出現(xiàn)了大量債務(wù)還款來(lái)源不清晰、風(fēng)險(xiǎn)難以量化的弊病，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)潛在系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。至今各部門(mén)依舊無(wú)法清晰統(tǒng)計(jì)出地方融資平臺(tái)的準(zhǔn)確負(fù)債，風(fēng)險(xiǎn)大小也無(wú)法估量。

既然融資平臺(tái)公司的首要目的是“融資”，那么無(wú)論怎么調(diào)整，這些企業(yè)都依舊受政府控制，融入資金依舊可以歸地方政府調(diào)配。

據(jù)一名操作多筆融資平臺(tái)發(fā)債的中介人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，由于融資平臺(tái)風(fēng)聲漸緊，去年大張旗鼓注入資產(chǎn)做大平臺(tái)規(guī)模的浪潮開(kāi)始轉(zhuǎn)變，一些地區(qū)開(kāi)始將原來(lái)合并的大平臺(tái)拆開(kāi)，把公用事業(yè)等資產(chǎn)轉(zhuǎn)移出來(lái)組成新“殼”再去融資。

“這種方式地方政府搞過(guò)好幾輪了。地方政府把一個(gè) ‘殼’用到極點(diǎn)、再?zèng)]辦法融資后，就把殼里的資產(chǎn)弄出來(lái)組一個(gè)新殼，重新再做。原來(lái)的殼還在，但是部分資產(chǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移了?！痹撊耸拷榻B，“殼公司”注入的資產(chǎn)只是為了看起來(lái)“好看”，其注入的公共事業(yè)項(xiàng)目自身勉強(qiáng)維持收支平衡，不可能支撐太多的融資安排。“關(guān)鍵問(wèn)題在于:殼公司原本就是政府為了融這筆錢(qián)而搭建的?！?/p>

后續(xù)難題待解

融資平臺(tái)公司的不斷膨脹為經(jīng)濟(jì)發(fā)展埋下了隱患，但如果對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理，依靠融資平臺(tái)貸款催大的地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模也會(huì)隨之縮水?！岸虏蝗缡琛币呀?jīng)成為普遍共識(shí)。但目前的方案能否解決問(wèn)題，仍有待時(shí)間的考驗(yàn)。

“融資平臺(tái)過(guò)于膨脹，會(huì)帶來(lái)一系列的債務(wù)隱患;但融資平臺(tái)‘卡’太緊了，又擔(dān)心地方經(jīng)濟(jì)硬著陸?！鼻笆稣耸客嘎?，目前融資平臺(tái)公司處于進(jìn)退維谷的境地，相應(yīng)政策也只能在有限的空間內(nèi)騰挪。

即便按《通知》要求做出調(diào)整，也需要時(shí)間慢慢消化。一名地方銀監(jiān)局人士表示，現(xiàn)在監(jiān)管部門(mén)擔(dān)心的是貸款項(xiàng)目不能商業(yè)可持續(xù)，所以讓銀行自查風(fēng)險(xiǎn)。如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，要及時(shí)找好抵押物，把撥備提高，如果項(xiàng)目沒(méi)有合適抵押物、管理也很混亂，就要一筆筆地退出。

做到這一點(diǎn)并不容易?！锻ㄖ啡魢?yán)格執(zhí)行，相當(dāng)于切斷了地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的隱性擔(dān)保，將全國(guó)8000余家融資平臺(tái)公司置于市場(chǎng)化運(yùn)行的境地。身背巨額負(fù)債的融資平臺(tái)公司，能否在脫離地方政府的扶持之后，獲得獨(dú)立生存的空間?

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年地方財(cái)政收入為6.12萬(wàn)億元，其中包括中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入2.86萬(wàn)億元，占46.8%，而地方財(cái)政支出為6.05萬(wàn)億元。

根據(jù)銀監(jiān)會(huì)人士介紹，如果將地方政府直屬的、下屬的、擔(dān)保的機(jī)構(gòu)貸款都算在地方融資平臺(tái)貸款之列，2009年地方融資平臺(tái)的新增貸款為3.05萬(wàn)億元，余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%。

“大多數(shù)融資平臺(tái)公司是不賺錢(qián)的。”銀監(jiān)會(huì)人士稱(chēng)。而地方財(cái)政也在勉力維持收支平衡。在這種狀況下，“缺乏造血功能的融資平臺(tái)公司，如何償還舊債?市場(chǎng)化運(yùn)作之后，其現(xiàn)金流從何而來(lái)?引導(dǎo)社會(huì)資金比如民間資本去參與難以盈利的項(xiàng)目，社會(huì)資金是否愿意為此埋單?缺少了地方政府的隱性擔(dān)保，融資平臺(tái)公司未來(lái)何以為繼?”一位券商人士質(zhì)疑，不解決商業(yè)可持續(xù)問(wèn)題，最終融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)仍會(huì)被迫由地方政府兜底。

此外，政策上也仍舊留有空白?！锻ㄖ访鞔_了融資平臺(tái)公司存在的合法性，但并未對(duì)融資平臺(tái)公司的長(zhǎng)期發(fā)展提供政策支持。例如，在業(yè)界普遍呼吁的融資平臺(tái)監(jiān)管、融資平臺(tái)信息披露等方面，《通知》僅一筆帶過(guò)。更多政策細(xì)則，還有待于財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)具體實(shí)施方案。