最高人民法院于2009年12月下發(fā)了《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》①，借以規(guī)范人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督工作，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要求人民法院應(yīng)當(dāng)主動接受新聞媒體的輿論監(jiān)督。為什么政府(含法院)要接受新聞媒體的監(jiān)督?眾所周知，統(tǒng)治我們的政府不是天使，“如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”。②正因為政府不是天使，因此需要來自各方面的監(jiān)督。同時任何政府權(quán)力都是一把雙刃劍，它一方面可以給民眾帶來福祉，另一方面它也可能被恣意濫用，侵犯民眾利益，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，③“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”④。同時還必須動用公民權(quán)加強(qiáng)對政府權(quán)力行使的過程進(jìn)行監(jiān)督。一般而言，對政府及政府權(quán)力(含司法權(quán))的監(jiān)督主要來自兩個方面:一方面來自國家監(jiān)督，另一方面來自社會監(jiān)督。本文談?wù)摰氖巧鐣O(jiān)督中最有分量的、最有影響力的新聞媒體輿論對人民法院的監(jiān)督。由于這種監(jiān)督效率高、力度大和監(jiān)督效果良好等特點，因此在西方國家被稱為“無冕之王”。新聞媒體的輿論監(jiān)督，本質(zhì)是公眾通過新聞媒體對政府管理和社會公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，是黨和人民賦予新聞媒體的權(quán)利和應(yīng)有職責(zé)，也是黨和國家政府發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)工作、密切聯(lián)系群眾的重要途徑和手段。正確開展輿論監(jiān)督，對于反映公眾的意見和呼聲，維護(hù)社會安定團(tuán)結(jié)，推進(jìn)社會主義民主法制建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧具有重要意義。司法權(quán)是從國家主權(quán)中分離出來的一項權(quán)力，它同立法權(quán)、行政權(quán)一樣都有濫用的可能，因此必須加強(qiáng)對它們的制約和監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)新聞媒體輿論的監(jiān)督。為此，最高人民法院制定了該《規(guī)定》，用以規(guī)范人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督工作，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而從《規(guī)定》的內(nèi)容來看，人民法院不是應(yīng)當(dāng)接受新聞媒體輿論的監(jiān)督，而是可以接受新聞媒體輿論的監(jiān)督;人民法院不但可以拒絕新聞媒體輿論監(jiān)督，而且可以反監(jiān)督新聞媒體。因此這一《規(guī)定》存在許多問題，值得我們拷問:

第一，《規(guī)定》的制定主體違背了自然正義原則的要求。自然正義原則的一項重要內(nèi)容就是，“任何人都不能做自己案件的法官”。自然正義原則主要就是排除偏私、排除一己之見。《規(guī)定》是想妥善處理法院與媒體之間的關(guān)系，規(guī)范司法權(quán)和新聞媒體輿論監(jiān)督權(quán)的合理行使。但《規(guī)定》卻是由最高人民法院單方作出的，這使得最高人民法院既是規(guī)則的制定者，同時又是《規(guī)定》所規(guī)制的雙方當(dāng)事人中的一方當(dāng)事人，也就是說，最高人民法院既是裁判員，又是運(yùn)動員，這樣的雙重角色有違上述自然正義原則的要求。新聞媒體在多大范圍和程度上對司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、司法部門的哪些行為應(yīng)該接受新聞媒體監(jiān)督不是由新聞媒體說了算，當(dāng)然更不能讓人民法院自己說了算。最終要由立法機(jī)關(guān)說了算、法律說了算。

第二，《規(guī)定》的性質(zhì)尚難以準(zhǔn)確定位。從法理上講，最高人民法院的《規(guī)定》本身既不是法律，也不是司法解釋。眾所周知，法律的制定主體是有特定要求的，只能是立法機(jī)關(guān)，而最高人民法院是司法機(jī)關(guān)，不是立法機(jī)關(guān)，因此最高人民法院制定的此《規(guī)定》不是法律。根據(jù)我國《人民法院組織法》第33條的規(guī)定:“最高人民法院對于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題，進(jìn)行解釋。”可見最高人民法院是具有司法解釋的權(quán)力的，但是司法解釋只能是最高人民法院對具體應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋，而不能對非應(yīng)用法律問題進(jìn)行解釋。最高人民法院的《規(guī)定》主要是協(xié)調(diào)和處理司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判和新聞媒體輿論監(jiān)督之間關(guān)系的一個文件規(guī)定，這個問題不是法院在具體審判案件過程中具體應(yīng)用法律的問題，而是人民法院就審判工作如何接受新聞媒體監(jiān)督的問題，本身不牽涉具體應(yīng)用法律問題，況且我國目前尚無《新聞法》、《監(jiān)督法》等法律，最高人民法院沒有進(jìn)行司法解釋的前提和基礎(chǔ)。因此最高人民法院的這個《規(guī)定》也不是司法解釋。從《規(guī)定》的立法本意來看，最高人民法院似乎是想制定一個內(nèi)部性的規(guī)定來約束自己，讓自己主動接受新聞媒體的監(jiān)督，作為一個內(nèi)部性規(guī)定，《規(guī)定》理所當(dāng)然能對我國人民法院系統(tǒng)產(chǎn)生約束力。但從《規(guī)定》的具體內(nèi)容來看，它不僅規(guī)定了人民法院系統(tǒng)接受新聞媒體輿論監(jiān)督的義務(wù)，同時也對新聞媒體的違法、不當(dāng)監(jiān)督設(shè)定了相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，這使得該《規(guī)定》又具有了外部性因素。如果《規(guī)定》是一個外部性規(guī)定，那么它本身既不是法律，又不是司法解釋，它能否約束新聞媒體?假如能，那么其約束新聞媒體的理論依據(jù)何在?這些問題使得我們很難說清楚該《規(guī)定》是內(nèi)部性規(guī)定還是外部性規(guī)定。

第三，《規(guī)定》缺乏對人民法院及其司法工作人員的責(zé)任追究條款。從《規(guī)定》的制定目的來看，《規(guī)定》是想讓人民法院的審判活動接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，以保證公正司法。但如果人民法院拒不接受新聞媒體輿論的監(jiān)督，或者按規(guī)定應(yīng)該接受新聞媒體監(jiān)督的案件而人民法院拒絕接受監(jiān)督，或者新聞媒體發(fā)現(xiàn)人民法院及其工作人員有違法亂紀(jì)行為，人民法院及其工作人員應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，如何承擔(dān)責(zé)任，該《規(guī)定》沒有作出相應(yīng)規(guī)定，《規(guī)定》只在第8條對法院工作中存在的問題和審判人員的違法行為作了籠統(tǒng)的規(guī)定:“對于新聞媒體報道中反映的人民法院審判工作和其他各項工作中存在的問題，以及反映審判人員和其他工作人員的違法違紀(jì)行為，人民法院應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查、核實。查證屬實的，應(yīng)當(dāng)依法采取有效措施進(jìn)行處理，并及時反饋處理結(jié)果。”從該《規(guī)定》中看不出人民法院及其工作人員在接受新聞媒體的監(jiān)督過程中對自己的違法行為承擔(dān)何種法律責(zé)任。

第四，《規(guī)定》缺乏對新聞媒體救濟(jì)權(quán)的規(guī)定?！兑?guī)定》沒有規(guī)定新聞媒體的新聞采訪權(quán)和監(jiān)督權(quán)受阻時的救濟(jì)渠道和措施。如《規(guī)定》第4條規(guī)定:“對于不適宜接受采訪的，人民法院可以決定不接受采訪并說明理由。”假如新聞媒體認(rèn)為人民法院決定不接受采訪的理由是不成立的，應(yīng)該如何進(jìn)行救濟(jì)，該《規(guī)定》沒有作出規(guī)定，這使得新聞媒體的監(jiān)督權(quán)無法落到實處。

第五，《規(guī)定》本末倒置，監(jiān)督者成了被監(jiān)督者，被監(jiān)督者倒成了監(jiān)督者。《規(guī)定》第9條規(guī)定:“人民法院發(fā)現(xiàn)新聞媒體在采訪報道法院工作時有下列情形之一的，可以向新聞主管部門、新聞記者自律組織或者新聞單位等通報情況并提出建議。違反法律規(guī)定的，依法追究法律責(zé)任。(1)損害國家安全和社會公共利益的，泄露國家秘密、商業(yè)秘密的;(2)對正在審理的案件報道嚴(yán)重失實或者惡意進(jìn)行傾向性報道，損害司法權(quán)威、影響公正審判的;(3)以侮辱、誹謗等方式損害法官名譽(yù)，或者損害當(dāng)事人名譽(yù)權(quán)等人格權(quán)，侵犯訴訟參與人的隱私和安全的;(4)接受一方當(dāng)事人請托，歪曲事實，惡意炒作，干擾人民法院審判、執(zhí)行活動，造成嚴(yán)重不良影響的;(5)其他嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威、影響司法公正的?！睆牡?條的規(guī)定可以看出，新聞媒體成了被監(jiān)督者，新聞媒體有上述5種情形之一的，原先的被監(jiān)督者人民法院搖身一變馬上成了監(jiān)督者，仆人變成了主人，奴仆變成了上帝，并且可以向新聞主管部門、新聞記者自律組織或者新聞單位等通報情況并提出建議，面對公權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的建議，新聞媒體當(dāng)然不敢造次，只有規(guī)規(guī)矩矩地接受。而且上述行為違反法律，還要被追究法律責(zé)任，如若追究法律責(zé)任，最終還不是要由法院來進(jìn)行審判?此外，《規(guī)定》第9條所列的嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，影響司法公正的5種情形彈性較大，標(biāo)準(zhǔn)模糊，使人民法院擁有無可限制的自由裁量權(quán)。因此從《規(guī)定》的本意來看，《規(guī)定》是新聞媒體對人民法院進(jìn)行監(jiān)督的一把“利器”，而現(xiàn)在《規(guī)定》的第9條卻使得《規(guī)定》成了人民法院監(jiān)督新聞媒體的一把“利器”。

第六，《規(guī)定》制定者的理念不是“人民主權(quán)至上”觀，而是“國家權(quán)力至上”觀。在人民主權(quán)觀念支配下，公民權(quán)利高于一切，一切國家權(quán)力(包括司法權(quán))的運(yùn)行都是為了保障公民權(quán)利而存在，公民有權(quán)利監(jiān)督國家權(quán)力的運(yùn)行。然而在“權(quán)力至上”思想觀念的支配下，一切活動的出發(fā)點都是為了保障國家權(quán)力的順暢運(yùn)行，只要有利于國家權(quán)力運(yùn)行，就可以肆意限制、克扣公民的基本權(quán)利。《規(guī)定》就是國家權(quán)力至上觀理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，制定《規(guī)定》的初衷有可能就是最近幾年實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的“媒體審判”嚴(yán)重干擾了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判案件，由于公眾和新聞媒體的不當(dāng)監(jiān)督妨礙了司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判案件，為了保障人民法院依法行使審判權(quán)，最高人民法院才制定了該《規(guī)定》，以致該規(guī)定的內(nèi)容到處是限制新聞媒體輿論監(jiān)督權(quán)的行使。

《規(guī)定》名義上是讓人民法院接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，實際上卻通過各種手段和措施排除、拒絕新聞媒體對人民法院審判活動的監(jiān)督?！兑?guī)定》現(xiàn)已公布實施，其能在實踐中走多遠(yuǎn)，我們拭目以待。

注 釋:

①最高人民法院《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》于2009年12月23日對外公布施行，《規(guī)定》共10條，文中如無特別說明，所用的《規(guī)定》均指該文件。

②漢密爾頓[美]等著，程逢如等譯:《聯(lián)邦黨人文集》，北京:商務(wù)印書館，1980年版，第264頁。

③④孟德斯鳩[法]著，張雁深譯:《論法的精神》(上冊)，北京:商務(wù)印書館，1982年版，第154頁。

(作者單位:西京學(xué)院人文科學(xué)系)編校:施 宇