□ 厲進(jìn)偉

（惠州學(xué)院，廣東 惠州 516007）

業(yè)主委員會機(jī)會主義行為制度分析

□ 厲進(jìn)偉

（惠州學(xué)院，廣東 惠州 516007）

業(yè)主與業(yè)主委員會之間就維權(quán)問題經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，由于業(yè)主掌握的信息不充分和搭便車行為導(dǎo)致了內(nèi)部監(jiān)督的缺失，而正向激勵不足的業(yè)主委員會本身就存在著發(fā)生道德風(fēng)險的可能，再加上政府在有效監(jiān)督制度供給上的嚴(yán)重不足使得業(yè)主的實際監(jiān)督行為面臨著過高的交易費用，加劇了業(yè)主委員會機(jī)會主義行為發(fā)生的風(fēng)險。因此，必須提高政府的制度供給能力，完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)業(yè)主委員會服務(wù)的市場化和職業(yè)化，從而降低監(jiān)督制度的運行成本，增加有效監(jiān)督行為的供給。

業(yè)主委員會；公共物品；交易費用；機(jī)會主義行為

隨著我國城市化進(jìn)程的加快和商品房市場的發(fā)展，作為城市基層自治組織的業(yè)主委員會（以下簡稱業(yè)委會）數(shù)量急劇增加，相關(guān)的監(jiān)督問題日益凸顯。僅以業(yè)委會監(jiān)管的公共維修基金為例，我國城市住宅小區(qū)的維修基金累計起來數(shù)額巨大，如北京市累計歸集的維修基金已達(dá)201.27億元，天津市累計歸集的維修基金已超過74億元，全國住宅專項維修基金超過4500億元。在一些大中城市，一個規(guī)模較大的小區(qū)累計的維修基金總額就可能超過上千萬元。［1］業(yè)委會能否代表全體業(yè)主有效地監(jiān)督、使用維修基金，直接關(guān)系到千家萬戶的切身利益和基層社會的穩(wěn)定。當(dāng)前，業(yè)委會違規(guī)侵占、使用維修基金等侵害業(yè)主利益的行為日趨嚴(yán)重，①筆者根據(jù)中國期刊網(wǎng)提供的資料，對1999年－2009年10月業(yè)委會相關(guān)監(jiān)督問題做專門性研究的文章做了不完全統(tǒng)計，共有28篇，1999－2004年有5篇，2005－2009年有23篇，業(yè)委會腐敗的具體表現(xiàn)形態(tài)已參看這些論文。業(yè)委會監(jiān)督問題研究成果的增加既反映了業(yè)委會腐敗問題呈現(xiàn)出上升的趨勢，也反映了社會對該問題關(guān)注程度的不斷增加；大眾媒體特別是網(wǎng)絡(luò)對該問題的反映程度也在上升。因而有必要對業(yè)委會監(jiān)督問題進(jìn)行專門研究，分析業(yè)委會機(jī)會主義行為產(chǎn)生的原因以及相應(yīng)監(jiān)督制度存在的缺陷，以期對業(yè)委會制度的完善有所助益。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，機(jī)會主義行為是指“狡詐地追求利潤的利己主義”，［2］（p37）即人們借助不正當(dāng)?shù)氖侄沃\取自身利益的行為。業(yè)委會的機(jī)會主義行為是指業(yè)委會及其成員以業(yè)委會的名義為謀取個人利益或小團(tuán)體利益而侵害他人利益或公共利益的行為。業(yè)委會作為在小區(qū)范圍內(nèi)承擔(dān)公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)的非政府組織（NGO），其提供的服務(wù)具有公共物品的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，對業(yè)委會的監(jiān)督行為同樣屬于一種社區(qū)性公共物品，具有一定程度的非排他性和非競爭性，提供監(jiān)督行為者既無法排除小區(qū)其他業(yè)主對監(jiān)督行為收益的分享，業(yè)主享受監(jiān)督行為的效用和消費量也不會因為新業(yè)主的加入而有所損失。因此，筆者將監(jiān)督業(yè)委會的行為視為一種社區(qū)性公共物品，圍繞業(yè)委會所處的行政生態(tài)環(huán)境，采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易費用分析范式，通過業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會所進(jìn)行的維權(quán)活動剖析參與小區(qū)治理的業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)以及相關(guān)政府部門的內(nèi)在行為邏輯與外部制度約束，揭示業(yè)委會機(jī)會主義行為存在的機(jī)理以及監(jiān)督制度存在的缺陷，進(jìn)而提出規(guī)范業(yè)委會行為的相關(guān)對策，以期為業(yè)委會制度的完善提供有益的知識積累。

一、交易費用范式與小區(qū)的治理結(jié)構(gòu)

交易費用的概念由科斯提出，他將交易費用定義為“使用價格機(jī)制的代價”，其后，其他學(xué)者不斷跟進(jìn)。如：馬修斯將交易費用定義為“包括事前準(zhǔn)備合同和事后監(jiān)督及強(qiáng)制合同履行的費用；與生產(chǎn)費用不同，它是履行一個合同的費用”。阿羅定義交易費用為“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運行所需的全部費用”，張五常將交易費用定義為“制度成本”。［3］（p35－36）因此，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來，交易費用是參與者使用某種特定的制度（契約形式）所花費的費用。

在采用交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析業(yè)委會監(jiān)督制度之前，首先要對面的問題是，交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)能否用來分析業(yè)委會監(jiān)督制度？正如交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森所指出的那樣，交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述為合同（契約）問題的關(guān)系都可以從交易費用經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析。［4］（p538）

與一般的市場性契約不同，公共政策和法律制度可以看作是象征性契約或政治契約，是政府和社會主體之間的一種社會契約。這種社會契約形式一旦以政策或制度的形式確定下來，就意味著政府就解決某個社會問題或處理某項社會事務(wù)對社會作出了承諾，并使接受約定的社會主體相信政府已做出了一項允諾，這就為將交易成本概念及其理論引入公共部門的制度分析提供了前提條件。

筆者認(rèn)為，小區(qū)的物業(yè)管理活動本身也是一種交易，這種交易可以從契約的角度進(jìn)行考察，如全體業(yè)主與業(yè)委會之間在管理小區(qū)公共事務(wù)上形成的契約關(guān)系，業(yè)委會與物業(yè)企業(yè)之間在物業(yè)管理服務(wù)上形成的契約關(guān)系，業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)在保護(hù)自身合法權(quán)益不受他人侵害的事務(wù)上與政府形成的契約關(guān)系。在對業(yè)委會的監(jiān)督方面，現(xiàn)有法律法規(guī)為業(yè)主提供了三種對業(yè)委會的監(jiān)督制度：第一種是業(yè)委會召集業(yè)主大會會議，報告物業(yè)管理的實施情況，業(yè)主可以通過業(yè)主大會選舉、更換業(yè)委會委員；第二種是業(yè)主大會、業(yè)委會作出的決定違反法律規(guī)定的，物業(yè)所在地區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正或撤銷其決定并通告業(yè)主；第三種是業(yè)主大會或業(yè)委會作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請求人民法院予以撤銷。［5］

如果將業(yè)委會的監(jiān)督制度作為一種象征性契約，則現(xiàn)實中實際運作的監(jiān)督制度屬于一種無完全契約形態(tài)。契約的不完全性的主要原因是因為人的行為和決策受到有限理性的限制、信息不完全或不對稱的約束、交易費用的障礙以及人類語言模糊性的干擾，其根本原因在于人的有限理性。［6］（p419）因此，契約的不完全性加大了履約的困難。由于契約條款中的變化是無限的，契約在很大程度上只是確立了一個治理結(jié)構(gòu)，它的實際效力取決于履行契約的具體條件。所以，在契約實施過程中存在的交易費用會使契約的履行受到諸多不確定性因素的影響，而這些不確定因素會降低契約的治理效果。

盡管業(yè)委會制度確立了小區(qū)的應(yīng)然治理結(jié)構(gòu)，但在現(xiàn)實的不完全契約狀態(tài)下，業(yè)委會機(jī)會主義行為的發(fā)生反映了業(yè)主、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)和政府部門等主體在履約行為中因契約具體條件的缺失所造成的負(fù)面影響，這種履約條件的缺失不僅為業(yè)委會的機(jī)會主義行為提供了誘因，也導(dǎo)致了監(jiān)督者在使用既有監(jiān)督制度時必須付出過高的交易費用，加大了業(yè)委會侵害他人利益的風(fēng)險。

二、案例內(nèi)容

2006年1月，位于W市的A住宅小區(qū)業(yè)委會三年任期屆滿，該屆業(yè)委會決定采用業(yè)主代表大會的方式選舉產(chǎn)生新一屆業(yè)委會，首先在每個門棟內(nèi)選舉產(chǎn)生業(yè)主代表，再由業(yè)主代表間接選舉產(chǎn)生業(yè)委會。由于該屆業(yè)委會在任三年期間沒有召開過業(yè)主大會，也沒公開過小區(qū)財產(chǎn)狀況，4名業(yè)主志愿者通過散發(fā)傳單的方式，反對采用業(yè)主代表大會的方式進(jìn)行換屆選舉，號召其他業(yè)主關(guān)注業(yè)委會換屆選舉情況，要求召開業(yè)主大會進(jìn)行換屆選舉。

筆者通過與業(yè)主的訪談后得知，2003年后，業(yè)委會在沒有經(jīng)過選舉的情況下，在每個門棟挑選了一位老年人擔(dān)任門棟代表，每年為其發(fā)放200元津貼，小區(qū)事務(wù)由業(yè)委會和物業(yè)服務(wù)公司決定，并不吸收門棟代表參與，門棟代表只做一些張貼通知公告的工作。由于業(yè)主對物業(yè)管理方面的事務(wù)了解不多，相互之間也不熟悉，普通業(yè)主一般也愿意由門棟代表代為參與小區(qū)事務(wù)。如果采用業(yè)主代表大會的方式進(jìn)行業(yè)委會換屆選舉，業(yè)主代表大會的參會代表將主要由門棟代表組成，因而本屆業(yè)委會很可能獲得連任。

業(yè)主志愿者多次向該小區(qū)所屬的街道辦和區(qū)房管局申訴，要求召開業(yè)主大會進(jìn)行換屆選舉，并獲知業(yè)委會存在經(jīng)濟(jì)問題。街道辦稱該問題應(yīng)由區(qū)房管局解決，而區(qū)房管局以業(yè)主志愿者沒有業(yè)委會經(jīng)濟(jì)問題的確鑿證據(jù)為由，沒有采取任何實質(zhì)性的作為。

2006年2月，業(yè)委會第一次公布在任三年期間的小區(qū)財務(wù)賬目，其中僅包括使用資金和剩余資金兩項，沒有公布上任時接手的資金數(shù)額，而且在任期間的收入資金也只公布了一部分（剩余資金＝接手資金＋收入資金－使用資金），明顯遺漏了大部分收入資金，如停車費、外來企業(yè)經(jīng)營所交的費用、小區(qū)公共商鋪等收入都沒有在公布的財務(wù)賬目中顯示出來。除去財務(wù)賬目不清外，反映業(yè)委會賬目中的另一個問題是業(yè)委會將原本屬于小區(qū)全體業(yè)主的公共物業(yè)經(jīng)營性收入轉(zhuǎn)讓給了物業(yè)公司。根據(jù)《物業(yè)管理條例》第55條的規(guī)定，公共物業(yè)經(jīng)營性收入應(yīng)當(dāng)主要用于補充專項維修基金，也可以按照業(yè)主大會的決定使用。業(yè)委會既沒有將公共物業(yè)經(jīng)營性收入用于補充專項維修基金，也沒有召開業(yè)主大會討論公共物業(yè)經(jīng)營性收入的使用方式，就擅自在與物業(yè)公司簽訂的物業(yè)管理合同中約定，將公共物業(yè)經(jīng)營性收入的70%劃歸物業(yè)公司，剩余的30%作為業(yè)委會活動資金。業(yè)主志愿者在了解小區(qū)財務(wù)賬目后，要求業(yè)委會召開業(yè)主大會進(jìn)行公開換屆選舉，業(yè)委會稱，無法召集達(dá)到全體業(yè)主的50%的法定有效比例，只能以業(yè)主代表大會的方式進(jìn)行業(yè)委會換屆選舉。業(yè)主志愿者又多次上訪至區(qū)房管局、街道辦，未果。

國家建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》第12條規(guī)定：“業(yè)主大會會議分為定期會議和臨時會議，經(jīng)20%以上業(yè)主提議的，業(yè)委會應(yīng)當(dāng)召開業(yè)主大會臨時會議。應(yīng)當(dāng)召開業(yè)主大會臨時會議的情況，業(yè)委會不履行組織召開會議職責(zé)的，區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)局行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令業(yè)委會定期召開?！?006年3月，為獲得召開臨時業(yè)主大會的機(jī)會，業(yè)主志愿者通過業(yè)主聯(lián)名的方式得到了小區(qū)200余位業(yè)主的支持，并將要求召開臨時業(yè)主大會的聯(lián)名復(fù)印件轉(zhuǎn)交至區(qū)房管局、街道辦，但仍沒有得到回應(yīng)。與此同時，業(yè)委會開始在每個門棟選舉業(yè)主代表，隨即業(yè)主志愿者到區(qū)房管局的上一級主管部門——W市房管局申訴，第二天，正在進(jìn)行中的業(yè)主代表選舉活動被W市房管局叫停。其后，由區(qū)房管局和街道辦牽頭，居委會具體負(fù)責(zé)重新組織業(yè)委會的換屆選舉。但由于業(yè)委會與居委會發(fā)生矛盾，換屆選舉工作被一直擱置，直至2009年10月，仍未召開業(yè)主大會進(jìn)行換屆選舉。

三、業(yè)委會機(jī)會主義行為的制度分析

盡管W市A住宅小區(qū)業(yè)委會的案例具有一定的特殊性，但卻反映了業(yè)委會發(fā)生機(jī)會主義行為的制度環(huán)境問題。目前，對業(yè)委會缺乏監(jiān)督的現(xiàn)象在各個地方都不同程度地存在，因此，有必要從上述案例出發(fā)，了解一般意義上業(yè)委會的行政生態(tài)環(huán)境，分析參與小區(qū)治理的業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)委會、物業(yè)企業(yè)以及相關(guān)政府部門在對業(yè)委會監(jiān)督問題上的內(nèi)在行為邏輯與外部約束，從制度層面上探討業(yè)委會機(jī)會主義行為的形成原因與業(yè)委會監(jiān)督制度存在的缺陷。

⒈業(yè)主與業(yè)主大會。如前所述，業(yè)主對業(yè)委會的監(jiān)督屬于社區(qū)性公共物品，具有一定程度的非排他性和非競爭性，由業(yè)主來提供監(jiān)督顯然會導(dǎo)致其監(jiān)督行為公共物品屬性的缺失。首先，業(yè)主普遍缺乏對物業(yè)管理法規(guī)和相關(guān)知識的了解，對業(yè)委會事務(wù)的關(guān)注程度也不夠，于文靜在上海、陳龍在南京的抽樣調(diào)查以及筆者在W市A住宅小區(qū)的訪談都證實了這一點。［7］其次，從追求收益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”角度理解業(yè)主的監(jiān)督行為可以發(fā)現(xiàn)，業(yè)主普遍存在一種“集體行動的邏輯”，因為業(yè)主對業(yè)委會的監(jiān)督無法排除其他業(yè)主對于監(jiān)督收益的共享，收益與成本的分離導(dǎo)致小區(qū)規(guī)模越大，監(jiān)督的正外部效應(yīng)就越明顯，監(jiān)督行為的動力也就越低，“搭便車”效應(yīng)導(dǎo)致的業(yè)主監(jiān)督缺位也就不可避免。

當(dāng)然，現(xiàn)實中不可能所有業(yè)主都是“經(jīng)濟(jì)人”，也有一些業(yè)主積極從事監(jiān)督行為，其行為的受激勵程度主要取決于監(jiān)督制度的交易費用。監(jiān)督制度的交易費用相對較低，監(jiān)督行為將受到激勵；而過高的交易費用將抑制業(yè)主的監(jiān)督行為。在小區(qū)范圍內(nèi)，業(yè)主對業(yè)委會的監(jiān)督主要通過業(yè)主大會來進(jìn)行，但目前法規(guī)在業(yè)主大會的制度設(shè)計上設(shè)置了過高的集體行動門檻，限制了業(yè)主的監(jiān)督。我國《物業(yè)管理條例》第8條規(guī)定：“業(yè)主大會應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)專有部分建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主參加。”規(guī)定業(yè)主大會最低參加比例限制的立法初衷主要是為了防止少數(shù)人通過業(yè)主大會的合法形式來損害廣大業(yè)主的利益。但我們注意到，現(xiàn)行法律對業(yè)主大會最低召開比例的限制遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國臺灣地區(qū)規(guī)定的20%，也高于我國香港地區(qū)規(guī)定的10%。［8］實際上，由于部分業(yè)主是以投資為目的購買住房，小區(qū)中還存在一定比例出租住房的業(yè)主，這些業(yè)主較少參與小區(qū)的公共事務(wù)，再加上“搭便車”現(xiàn)象的存在，使得符合全體業(yè)主的“1/2”法定有效比例的業(yè)主大會難以召開。因此，現(xiàn)行法律法規(guī)對業(yè)主大會召開比例的規(guī)定既限制了業(yè)主的積極監(jiān)督行為，也提高了業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會的組織成本，妨礙了業(yè)委會作為自治組織正常功能的發(fā)揮。

業(yè)主大會的召集程序也直接制約著業(yè)主大會能否正常召開。業(yè)委會控制著業(yè)主大會的召集程序，普通業(yè)主只能要求業(yè)委會召開業(yè)主大會，不具備自行召開業(yè)主大會的條件。按照國家建設(shè)部《業(yè)主大會規(guī)程》第12條的規(guī)定，經(jīng)20%以上業(yè)主提議的，業(yè)委會不履行組織召開業(yè)主大會職責(zé)的，區(qū)、縣人民政府房產(chǎn)局行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令業(yè)委會限期召開。然而，即使20%的業(yè)主聯(lián)名提議召開臨時業(yè)主大會，一些具有機(jī)會主義傾向的業(yè)委會也可能以無法召集達(dá)到法定人數(shù)的有效比例為由推諉或拒絕。業(yè)主在無法通過業(yè)委會召開業(yè)主大會進(jìn)行監(jiān)督的條件下，只剩下行政和司法兩種維權(quán)途徑。司法途徑的維權(quán)行為需要較高的組織成本和訴訟成本，即使訴訟成功，監(jiān)督行為又屬于社區(qū)性公共物品，無法排除其他業(yè)主對維權(quán)活動收益的分享，因而業(yè)主往往不愿通過司法途徑進(jìn)行維權(quán)。維權(quán)業(yè)主一般會選擇成本較低的行政途徑向房管部門和街道辦申訴，盡管房管部門對物業(yè)管理事務(wù)負(fù)有主要責(zé)任，但由于其工作人員較少，難以對數(shù)量眾多的小區(qū)業(yè)委會進(jìn)行有效監(jiān)督。而街道辦的工作人員對業(yè)委會相關(guān)的物業(yè)管理事務(wù)又不太熟悉，在政府部門責(zé)任機(jī)制不夠明晰的條件下，一些政府部門的工作人員往往出于穩(wěn)定的需要，對維權(quán)業(yè)主的要求有可能采取拖延推諉的策略性行為，導(dǎo)致業(yè)主大會這一主要的內(nèi)部監(jiān)督形式無法實現(xiàn)。因此，過高的交易成本使得業(yè)主利用業(yè)主大會監(jiān)督業(yè)委會的途徑極易流于形式，形成業(yè)主內(nèi)部監(jiān)督缺位，由此增加了業(yè)委會道德風(fēng)險發(fā)生的可能。

⒉業(yè)委會與物業(yè)企業(yè)。從組織性質(zhì)上看，業(yè)委會實際上是小區(qū)全體業(yè)主公共財產(chǎn)的理財機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著小區(qū)內(nèi)共有財產(chǎn)的保值增值責(zé)任。業(yè)委會的工作性質(zhì)和特點不僅要求其成員具有較強(qiáng)的責(zé)任心和溝通能力，還需要一定的物業(yè)管理知識和較高的道德素養(yǎng)，這樣的復(fù)合型人才在當(dāng)下的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下本來就稀缺，因而從事業(yè)委會工作需要付出很高的機(jī)會成本。而目前業(yè)委會基本處于非職業(yè)化的志愿工作狀態(tài)，成員不領(lǐng)取津貼或者僅僅領(lǐng)取少量象征性津貼；同時，業(yè)委會的工作成果又屬于一種社區(qū)性公共物品，其工作績效難以被準(zhǔn)確衡量。在缺乏激勵機(jī)制和嚴(yán)格監(jiān)督的條件下，業(yè)委會負(fù)責(zé)監(jiān)管維修基金和公共物業(yè)經(jīng)營性收入就存在著發(fā)生機(jī)會主義行為的風(fēng)險。同時，由于物業(yè)企業(yè)與業(yè)主之間在物業(yè)管理事務(wù)上存在著嚴(yán)重的信息不對稱情況，物業(yè)企業(yè)為獲取不正當(dāng)利益也往往會向業(yè)委會“尋租”，或者業(yè)委會主動“設(shè)租”，從而形成“分租”的局面，共同侵害業(yè)主的公共利益。

當(dāng)前，業(yè)委會制度在監(jiān)督方面存在的最大缺陷在于沒有明確規(guī)定業(yè)委會成員的違法責(zé)任?，F(xiàn)行法律將業(yè)委會定位為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，既沒有獨立的財產(chǎn)，也沒有獨立的責(zé)任，只是一種不具有民事權(quán)利能力的社團(tuán)組織。因此，即使業(yè)委會的違法決定被相關(guān)政府部門或人民法院依法予以撤銷，業(yè)委會過于模糊的法律地位也會使其造成的損失卻不由其負(fù)責(zé)，而是由全體業(yè)主承擔(dān)。業(yè)委會組織的權(quán)責(zé)不對等帶來的直接后果就是，業(yè)委會成員從事違法活動損害業(yè)主利益的，由于其行為是以業(yè)委會的名義作出的，司法機(jī)關(guān)將很難介入調(diào)查并作出相應(yīng)的司法處罰，這就給業(yè)委會的機(jī)會主義行為留下了不應(yīng)有的空間，也給業(yè)主的監(jiān)督帶來了巨大的困難。

⒊相關(guān)政府部門。目前，政府外部監(jiān)督機(jī)制“缺位”的原因是多方面的。首先，在業(yè)委會的行政管理體制上，作為職能部門的房管部門與綜合協(xié)調(diào)部門街道辦之間存在著條塊分割、權(quán)責(zé)設(shè)置不夠合理的問題。《物業(yè)管理條例》第5條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動的監(jiān)督管理工作”。由于房管部門具體負(fù)責(zé)物業(yè)管理事務(wù)的行政人員編制較少，面對的小區(qū)數(shù)量卻相當(dāng)龐大，如A住宅小區(qū)案例中所屬的區(qū)房管局管轄區(qū)域內(nèi)的小區(qū)數(shù)量逾千，而具體負(fù)責(zé)管理小區(qū)事務(wù)的房管局物業(yè)管理科的工作人員卻不到10人，在人數(shù)有限、事務(wù)繁多的情況下，難以對業(yè)委會治理狀況進(jìn)行有效監(jiān)督。與此形成強(qiáng)烈反差的是對社區(qū)發(fā)展負(fù)有直接責(zé)任的街道辦卻沒有對業(yè)委會事務(wù)的獨立管理權(quán)。條塊分割的二元管理體制既為敷衍塞責(zé)、拖拉推諉等官僚主義行為提供了制度性的土壤，又加大了業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會的交易費用，縱容了業(yè)委會機(jī)會主義行為的發(fā)生。

其次，政府相關(guān)部門對業(yè)委會的監(jiān)督僅局限在其成立、換屆和糾錯等個別環(huán)節(jié)上，缺乏對業(yè)委會日常運作的有效監(jiān)督。目前，房管部門和街道辦、居委會只負(fù)責(zé)對業(yè)委會成立或換屆進(jìn)行備案，既沒有對業(yè)委會人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)以提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，也缺乏對各項具體工作的有效指導(dǎo)和定期監(jiān)督，粗放封閉的運作狀態(tài)使得業(yè)委會的行為基本依靠道德自律，發(fā)生機(jī)會主義行為的風(fēng)險過高。此外，在對專門的維修基金的監(jiān)管環(huán)節(jié)，房管部門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)編制緊缺，人員數(shù)量有限，而監(jiān)管任務(wù)較為繁重，監(jiān)管工作難免出現(xiàn)不夠細(xì)致的情況。以上海市為例，根據(jù)彭暉2006年的統(tǒng)計，上海全市商品住宅小區(qū)7000多個，全職管理人員僅58人，集中在市、區(qū)縣管理機(jī)構(gòu)。在房地辦設(shè)置的聯(lián)絡(luò)員，90%以上為兼職或協(xié)助管理，數(shù)量為231人，其中45%的管理人員一個月只有5個工作日用于維修基金的監(jiān)管。而且監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員來自不同的部門，對專項維修基金監(jiān)管所需要的物業(yè)管理、資金管理、工程管理等專業(yè)知識相對缺乏，在調(diào)解和實施法規(guī)制度方面還存在差異，監(jiān)管效率不高使監(jiān)管力量更為薄弱，給業(yè)委會和物業(yè)公司的機(jī)會主義行為留下了較大的空間。［9］

四、規(guī)范業(yè)委會行為的對策

加強(qiáng)對業(yè)委會的監(jiān)督，抑制其機(jī)會主義行為，應(yīng)采取綜合治理、多管齊下的方式，政府必須著力提高制度供給能力，減少業(yè)主監(jiān)督的交易費用，完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)業(yè)委會服務(wù)的市場化和職業(yè)化，從而降低監(jiān)督制度的運行成本，增加監(jiān)督行為的供給。

⒈應(yīng)改革在業(yè)委會事務(wù)上條塊分割、權(quán)責(zé)不清的二元管理體制，明確房管部門和街道辦的事權(quán)。房管部門應(yīng)主要負(fù)責(zé)房產(chǎn)硬件、維修基金等房產(chǎn)實體方面的事務(wù)，而屬于社區(qū)自治組織的業(yè)委會事務(wù)管理則應(yīng)回歸社區(qū)，由街道辦負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)，以提高對業(yè)委會事務(wù)的回應(yīng)力和辦事效率。街道辦和居委會應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化對業(yè)委會的監(jiān)管責(zé)任，要求業(yè)委會對其決定和日常工作進(jìn)行記錄和存檔，并定期向業(yè)主公開其工作和財務(wù)狀況。房產(chǎn)部門在剝離掉對業(yè)委會組織的一般性監(jiān)管責(zé)任后，應(yīng)重點加強(qiáng)對維修基金的監(jiān)管力度。一方面，可以適當(dāng)增加維修基金的監(jiān)管人員數(shù)量；另一方面，還可以考慮將部分監(jiān)管事務(wù)委托給會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所等社會中介組織，以充實監(jiān)管力量，降低維修基金的流失風(fēng)險。

2.在業(yè)主大會的制度設(shè)計上必須采用“選擇性激勵”。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森指出，克服集體行動困境的一個重要方法，就是設(shè)計一種選擇性激勵。這種激勵之所以是有選擇性的，是因為它對集團(tuán)的每一個成員區(qū)別對待，對作出貢獻(xiàn)的成員給予正面的獎勵，對于“搭便車”者給予負(fù)面的懲罰。［10］（p41－42）在業(yè)主大會的制度設(shè)計上，必須使個人行為與集體利益相一致，以抑制“搭便車”行為。筆者認(rèn)為，《物業(yè)管理條例》等法規(guī)應(yīng)該對業(yè)主大會的業(yè)主參會比例做靈活的解釋，即在經(jīng)業(yè)主大會召集人通知后仍不來參加的業(yè)主，可視為其放棄參加當(dāng)次業(yè)主大會的權(quán)利，在此條件下，業(yè)主大會可以以小區(qū)常住業(yè)主的1/2而不是全體業(yè)主的1/2作為法定有效比例，從而在集體行動中實現(xiàn)選擇性激勵，減少“搭便車”行為，以此降低業(yè)主監(jiān)督業(yè)委會的內(nèi)部交易成本。因為如果漠視權(quán)利的業(yè)主不參加業(yè)主大會，導(dǎo)致自己不贊成的提案獲得通過，就可能損害其個人利益，那么，業(yè)主將更積極地參與業(yè)主大會，表達(dá)自己的利益和要求。

⒊應(yīng)加強(qiáng)業(yè)委會工作制度建設(shè)，明確業(yè)委會成員的違法責(zé)任。各地在制定《物業(yè)管理條例》實施細(xì)則時，必須進(jìn)一步明確 《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《管理規(guī)約》、《業(yè)主大會章程》以及各項工作制度，在業(yè)委會公章使用、信息發(fā)布、日常經(jīng)費支出、維修基金管理、業(yè)主大會的召集、物業(yè)公司的選聘、重大事項的決策程序等方面加以規(guī)范，使業(yè)委會在工作時有法可依，失職時有約可鑒。同時，應(yīng)抓緊修改《物業(yè)管理條例》等相關(guān)法規(guī)，明確區(qū)分業(yè)委會的職務(wù)行為和非職務(wù)行為。職務(wù)行為的法律責(zé)任由全體業(yè)主承擔(dān)，非職務(wù)的違法行為的法律責(zé)任以及相應(yīng)的損害后果由參與決定的業(yè)委會成員個人承擔(dān)賠償責(zé)任。房管部門、街道辦在撤銷業(yè)委會的違法決定后，受害人可依據(jù)行政裁決向人民法院要求追究業(yè)委會的法律責(zé)任，觸犯刑律的應(yīng)提請司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。通過職務(wù)與非職務(wù)行為的區(qū)分，將會提高業(yè)委會成員的違法成本，從而有效降低其機(jī)會主義行為的風(fēng)險。

⒋推進(jìn)業(yè)委會服務(wù)的市場化和職業(yè)化。在降低監(jiān)督制度運行成本的條件下，業(yè)委會服務(wù)的市場化和職業(yè)化將會有效促進(jìn)作為公共物品的監(jiān)督行為的供給。各地可以考慮進(jìn)一步完善 《物業(yè)管理條例》的實施細(xì)則，在業(yè)主大會表決通過的前提下，允許將業(yè)委會成員的薪酬正當(dāng)化、透明化。業(yè)委會成員不僅可以由業(yè)主兼職擔(dān)任，業(yè)委會主任也可以考慮由職業(yè)經(jīng)理人擔(dān)任，業(yè)主大會與業(yè)委會之間應(yīng)以合同的形式明確規(guī)范業(yè)委會的權(quán)、責(zé)、利以及明確的工作考核標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)范業(yè)委會的日常運作。在涉及財務(wù)、法律、建筑工程等相關(guān)專業(yè)事務(wù)上，業(yè)主大會還可以自行決定聘請審計師事務(wù)所、會計師事務(wù)所和律師事務(wù)所等社會中介組織進(jìn)行專業(yè)監(jiān)督，以確保業(yè)委會的規(guī)范運行。

［1］北京市建委.住宅維修資金201億，使用率不足0.22%［EB/OL］.http：//bj.fangqq.com /v1/hn /46 /45561.html； 天津市住房專項維修資金歸集追繳超70億元，http：//news.022china.com/2009/08－07/124793＿0.html；東莞小區(qū)2000萬公共維修基金或被物業(yè)公司挪用，http：//china.huanqiu.com /roll/2009－04 /441075＿2.html.

［2］［3］盧現(xiàn)祥.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.武漢大學(xué)出版社，2004.

［4］（美）威廉姆森.資本主義經(jīng)濟(jì)制度［M］.商務(wù)印書館，2002.

［5］國務(wù)院.物業(yè)管理條例［Z］.2003年公布、2007年修改，第11條，第12條，第19條.

［6］羅必良.新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.山西經(jīng)濟(jì)出版社，2005.

［7］于文靜.業(yè)主視角的業(yè)主委員會現(xiàn)狀分析——以上海市普陀區(qū)A街道社區(qū)為例［J］.現(xiàn)代物業(yè)，2008，（08）：35－36；陳龍.南京市業(yè)主委員會自治制度的調(diào)查研究［J］.中國房地產(chǎn)2004，（04）：71－73.

［8］張弘.業(yè)主委員會監(jiān)督難問題的探討［J］.中國物業(yè)管理，2006，（07）：59.

［9］彭暉.房屋專項維修資金使用監(jiān)管思考［J］.上海房地，2006，（09）：51.

［10］（美）奧爾森.集體行動的邏輯［M］.上海人民出版社，1995.

（責(zé)任編輯：高 靜）

An institutional Analysis of the Owners Committee＇opportunistic behavior

Li Jinwei

The article describe a example of owners protect their rights through supervision the Owners Committee，and analyzes the problems of the supervisory mechanism on the Owners Committee.Being short of information and effected by the free－rider effect，owners neglect the suspervision of the Owners Committee.Lack of positive incentives，the Owners Committee has the possibility of the existence of moral hazard.Plus the government has serious shortage of effective institutional Supply，which lead the actual supervision practices faced with high transaction costs.All these increased the risk of opportunistic behavior.To reduce the supervisory failure of Owners Committee，the government should enhance the system of institutional Supply，improve the internal and external oversight mechanisms，promote the Owners Committee services market－oriented and career－oriented， and these measures would reduce the cost of monitoring system and increase the supply of supervisory behavior.

owners committee；public goods；transaction costs；opportunistic behavior

D638

A

1007－8207（2010）02－0066－05

2009－12－18

厲進(jìn)偉 （1978—），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，惠州學(xué)院政法系講師，研究方向為行政學(xué)理論與社區(qū)治理。