□ 仲春

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

金融危機帶來的反壟斷法難題
——各國的做法及對我國的啟示

□ 仲春

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

為盡快走出金融危機，各國政府采取了廣泛的經(jīng)濟救助計劃，其中包括政府主導(dǎo)的企業(yè)合并和產(chǎn)業(yè)援助計劃。這些措施可能與反壟斷法發(fā)生沖突，長期來看不排除對市場競爭造成損害。通過了解美國、加拿大、歐盟等國家和地區(qū)的反壟斷執(zhí)法當(dāng)局在應(yīng)對金融危機中的做法，認(rèn)識到我國的反壟斷執(zhí)法一方面需要對危機作出呼應(yīng)，一方面應(yīng)通過適度執(zhí)法保證經(jīng)濟的長期健康發(fā)展。

金融危機；反壟斷；競爭

2008年至2009年，由美國次貸危機引發(fā)的金融危機在全球主要國家爆發(fā)。自20世紀(jì)90年代以來，兩三年就會爆發(fā)一次的金融危機使得學(xué)者研究危機下政府的行為變得非常必要。應(yīng)對危機，各國政府使出渾身解數(shù)，救市計劃爭相出臺。這些措施的出臺也同時也為反壟斷執(zhí)法帶來了變化、機遇和挑戰(zhàn)。首先是心理上的影響，金融危機難免會加深反壟斷執(zhí)法者對市場的不信任。其次，金融危機下政府主導(dǎo)的大銀行、大企業(yè)合并此起彼伏，這是否和反壟斷法，尤其是其中關(guān)于企業(yè)合并的相關(guān)規(guī)定形成沖突。再次，面對金融危機，反壟斷執(zhí)法是否應(yīng)該相應(yīng)地有所變化，OECD委員會主席Frederic Jenny博士認(rèn)為，目前各國競爭主管當(dāng)局主要有三種觀點：第一種是拒絕變化，認(rèn)為危機的發(fā)生是因為市場競爭的不足，當(dāng)前一切商業(yè)活動將照常運行，競爭當(dāng)局無需改變；第二種則持恐慌心理，認(rèn)為目前不必專注于消費者福利的保護(hù)，政府需要的是更多監(jiān)管和保護(hù)政策，反壟斷目標(biāo)應(yīng)當(dāng)回歸20世紀(jì)60年代對分配的關(guān)注；第三種觀點則認(rèn)為反壟斷執(zhí)法需要做相應(yīng)的調(diào)整，認(rèn)為雖然競爭執(zhí)法當(dāng)局應(yīng)該保持一貫的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，但也同時要認(rèn)識到我們現(xiàn)在實施競爭政策的宏觀環(huán)境發(fā)生了變化，這些變化必將影響反壟斷執(zhí)法。［1］我們有必要了解主要國家的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)如何面對這場金融危機并思索新生的中國反壟斷法如何學(xué)習(xí)及應(yīng)對。

一、美國的做法

作為金融危機的肇事國，為了防止經(jīng)濟的進(jìn)一步惡化，美國政府采取了一系列的救市措施。伴隨拯救方案的出臺，政府主導(dǎo)的大金融機構(gòu)的并購也不斷發(fā)生。例如，美國摩根大通公司以總價約2．36億美元收購美國第五大投行貝爾斯登公司；美國銀行用換股方式以總價約440億美元收購美林證券。并購減少了銀行數(shù)量，增強了并購后銀行的市場控制力，形成某種程度上的壟斷。基于金融業(yè)本身的特殊性，政府動用了公共資金進(jìn)行救助，極力促使合并成功。這是因為金融機構(gòu)的倒閉會給整個金融體系造成難以想象的后果，其破產(chǎn)會引發(fā)其他相當(dāng)數(shù)量的金融機構(gòu)陷入經(jīng)營困境并迅速蔓延至其他行業(yè)，引發(fā)社會恐慌。

金融危機導(dǎo)致的金融業(yè)合并要求反壟斷執(zhí)法機構(gòu)盡快完成審查，以保護(hù)儲戶利益、減小政府成本。此時執(zhí)法速度甚至意味著整個國家金融系統(tǒng)能否安全度過危機。然而反壟斷執(zhí)法是一項嚴(yán)肅的法律工作，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)需要花費足夠的時間收集豐富的信息聽取充分的意見來分析和判斷一項交易對競爭的影響，倉促之下無法得出令人信服的結(jié)論。從長遠(yuǎn)的角度來看，如果狀況緊急到執(zhí)法機構(gòu)必須放棄對競爭影響的審查，這對危機后市場秩序的恢復(fù)不利。

司法部在審查陷入困境的銀行合并時有幾種選擇。首先是盡快地審查。如果涉及嚴(yán)重的競爭問題，通常大多數(shù)的合并需要審查6到9個月，但司法部審查PNC金融服務(wù)集團(tuán)收購美國國民城市銀行案僅花了7周時間，期間還包括進(jìn)行實質(zhì)性剝離包的談判。速度的加快意味著決定可能建立在不充分的信息基礎(chǔ)上。司法部同時可能推動被并購企業(yè)的資產(chǎn)剝離，雖然時間緊迫、未經(jīng)過最優(yōu)化的設(shè)計，但這往往是其首選的補救競爭問題的手段。

然而金融危機肆虐的損害之大導(dǎo)致即使極度壓縮審查時限也無法應(yīng)對危機的緊迫性。例如，在摩根大通收購貝爾斯登這樣可能嚴(yán)重引發(fā)競爭問題的案例中，7周都太長了。當(dāng)司法部認(rèn)為合并可能帶來反競爭的后果時，另一個選擇是說服銀行機構(gòu)接受其他對競爭損害較小的買家。但是實現(xiàn)這一點很難，因為司法部認(rèn)可的買家未必能夠得到其他金融監(jiān)管部門的認(rèn)可。例如聯(lián)邦存款保險公司可能不支持司法部的選項，因為其從自身的角度考慮必須支持那些盡量減少使用保險基金的買家。而如果后者不認(rèn)可并不愿意提供資金支持，是幾乎沒有買家愿意收購問題金融機構(gòu)的。

最后一個選擇就是“口袋法令（pocket decree）”，也稱“空白支票（blank check）”。司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會都使用過這一方法。它允許競爭執(zhí)法機構(gòu)立刻批準(zhǔn)一項交易，如果反托拉斯局完成調(diào)查后認(rèn)為該交易是反競爭的且需要必要的補救措施，仍可以強制進(jìn)行剝離。在2006年米塔爾鋼鐵公司并購阿賽洛公司一案中，由于米塔爾應(yīng)允司法部進(jìn)行必要的指定資產(chǎn)剝離，司法部在其完成調(diào)查前批準(zhǔn)了這項收購。米塔爾和司法部反托拉斯局簽訂了書面協(xié)議，如果日后反托拉斯局得出結(jié)論認(rèn)為收購實質(zhì)上帶來了競爭的大幅削弱，它承諾將剝離特定的資產(chǎn)。協(xié)議要求米塔爾在反托拉斯局調(diào)查未決前分開持有這部分資產(chǎn)。口袋法令特別適合快速并購陷入困境的機構(gòu)，而且同時是比較經(jīng)濟的選擇，因為被剝離資產(chǎn)日后沒有了不良資產(chǎn)的負(fù)擔(dān)，可以不錯的價格售出，但之前由于不良資產(chǎn)的存在卻只能要價很低。［2］

在美國，銀行業(yè)的特殊性導(dǎo)致審查銀行合并與審查其他交易有所差別。作為一項通常的原則，銀行合并是豁免于Hart－Scott－Rodino法案①《克萊頓法》第7條A款，也稱為Hart－Scott－Radino法，即要求一些大的合并案當(dāng)事方在合并前要事先向聯(lián)邦貿(mào)易委員會和司法部申報。但是銀行控股公司并購非銀行以及金融控股公司仍然受Hart－Scott－Radino法的規(guī)制。的。作為替代，美國聯(lián)邦儲備局、聯(lián)邦存款保險公司、美國儲貸機構(gòu)監(jiān)管署以及美國貨幣監(jiān)理署和司法部共同承擔(dān)了執(zhí)法權(quán)。②美國銀行業(yè)特別法包括銀行合并法 （BMA），1956年銀行控股公司法（the Bank Holding Company Act of 1956），房主貸款法（the Home Owner’s Loan Act）， 銀行控制變更法 （the Change in Bank Control Act），管轄了大多數(shù)的銀行合并審查。BMA規(guī)定，除非相關(guān)銀行管理機構(gòu)認(rèn)為“必須立刻行動以避免銀行極為可能的失敗”，銀行管理機構(gòu)反壟斷執(zhí)法部門都需要評估交易對競爭的影響。美聯(lián)儲審查包括銀行控股公司及屬于聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的銀行之間的交易；聯(lián)邦存款保險公司審查兼并者是不屬于聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州銀行；儲貸機構(gòu)監(jiān)管署審查儲蓄機構(gòu)和儲蓄與借貸控股公司之間的合并；貨幣監(jiān)理署審查兼并者為國家銀行的交易。由于美聯(lián)儲擁有對銀行控股公司合并的執(zhí)法權(quán)，因此它有權(quán)審查危機導(dǎo)致的銀行合并事件。實際上，美聯(lián)儲審查了富國銀行收購美聯(lián)銀行的申請以及美洲銀行收購美國國家金融服務(wù)公司。而聯(lián)邦存款保險公司審查了摩根大通合并華盛頓互惠銀行案，因為該銀行在它的破產(chǎn)監(jiān)管范圍。

在兼并者向合適的銀行監(jiān)管機構(gòu)提交了申請之后，該機構(gòu)會將申請呈到反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，由它們同時來判別交易對競爭可能產(chǎn)生的影響。銀行監(jiān)管機構(gòu)和反壟斷當(dāng)局按照銀行合并指引來審查交易。該指引由反壟斷機構(gòu)、美聯(lián)儲和美國貨幣監(jiān)理署共同發(fā)布。美聯(lián)儲根據(jù)該指引進(jìn)行赫芬達(dá)爾——赫希曼指數(shù)評估試驗。如果一個交易沒有導(dǎo)致赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)（HHI指數(shù)）超過1800或者增加超過200點，③從指數(shù)要求也可以看出美國對銀行業(yè)合并市場審查標(biāo)準(zhǔn)低于其他行業(yè)，其他行業(yè)的要求往往是HHI的增加不能超過100。則美聯(lián)儲一般不會挑戰(zhàn)這個交易。④參見銀行合并競爭報告——介紹與縱覽，http：//www．usdoj．gov/atr/public/guidelines/6472．pdf．如果一個交易超過了這個界限，那么一般會要求合并金融機構(gòu)剝離一些資產(chǎn)以將使HHI指數(shù)變化降低到200點以下。反壟斷部門使用這種方法來篩選出需要進(jìn)一步審查的案件，并根據(jù)水平合并指南來分析這些超過界限的交易。在應(yīng)用該試驗時，這兩家機構(gòu)從不同方面來界定相關(guān)地理和產(chǎn)品市場。銀行監(jiān)管機構(gòu)使用如“傳統(tǒng)銀行”這樣事先設(shè)定的市場定義，將一些相關(guān)的產(chǎn)品市場和用作標(biāo)準(zhǔn)的主要城市統(tǒng)計地區(qū)界定為相關(guān)地理市場。而反托拉斯機構(gòu)則按照水平合并指引考慮到消費者需求來界定相關(guān)市場。

兩家機構(gòu)審查的法律標(biāo)準(zhǔn)還是有所區(qū)別的。反壟斷當(dāng)局運用的是克萊頓法的第7條，而美聯(lián)儲除了考慮競爭后果還需要考慮 “財務(wù)和管理等資源和被提議機構(gòu)的前景以及被服務(wù)社區(qū)的方便和需要”。通常，美聯(lián)儲會等待反壟斷當(dāng)局提交一個競爭效果的報告，然后再得出它自己的結(jié)論。但是如果被反托拉斯局認(rèn)為是反競爭的一項交易卻被美聯(lián)儲批準(zhǔn)了，反托拉斯局可以要求聯(lián)邦地區(qū)法院否決。具體來說，是銀行在得到監(jiān)管機構(gòu)批準(zhǔn)未得到反壟斷豁免前，司法部有一個30日的批準(zhǔn)后等待期，可在這個期間提出訴訟。根據(jù)銀行合并法，法庭必須自動暫停該交易，這給了反托拉斯部門很大的談判優(yōu)勢來進(jìn)行處理協(xié)商。反托拉斯機構(gòu)在歷史上很少行使這項權(quán)力，上一次使用是16年前的United States v．Texas Commerce Bankshares，Inc．案，然而在大多數(shù)的這類訴訟中司法部是敗訴的。［3］

除了“口袋法令”這樣程序性的規(guī)定，司法部發(fā)布的《水平合并指南》中有關(guān)于經(jīng)營失敗和即將退出市場資產(chǎn)的這樣實體規(guī)定，即失敗公司法則 （the Falling Firm Doctrine）。滿足了該法則規(guī)定條件的并購不易受到反競爭的指控?！笆」尽狈▌t規(guī)定了4個條件：⑴失敗公司在近期將無法履行它的財務(wù)義務(wù)；⑵無法按照破產(chǎn)法第11章的規(guī)定成功重組；⑶已經(jīng)努力地爭取合理的替代方法，能夠在相關(guān)市場中保留其有形和無形資產(chǎn)，同時比現(xiàn)提議的合并對競爭不利影響較小，但這種努力未成功；⑷若無收購，該公司資產(chǎn)將退出相關(guān)市場。指南認(rèn)為，在某些情況下，當(dāng)被合并企業(yè)面臨即將到來的經(jīng)營失敗并導(dǎo)致該公司資產(chǎn)將退出相關(guān)市場時，這種合并不太可能創(chuàng)造或者加強市場勢力或者便利這種勢力的行使。這種情況下合并后的相關(guān)市場表現(xiàn)可能要強于拒絕合并而使該資產(chǎn)離開市場后的狀況。在這次危機下，反壟斷機構(gòu)完全可以按照失敗公司法則來審查一些符合條件的兼并。當(dāng)反托拉斯局認(rèn)定一個公司符合這4個基本要素的時候，在正常情況下可能被阻止的交易將被批準(zhǔn)繼續(xù)。因此，就這次金融危機下金融機構(gòu)并購來說，美國反壟斷法中的這些制度設(shè)計盡可能地降低了沖突。

二、加拿大的啟示

迄今為止，世界各地的反壟斷機構(gòu)對金融危機做出的反應(yīng)并不一致。一些國家對金融危機下反壟斷執(zhí)法的對策進(jìn)行了嘗試。例如韓國貿(mào)易委員會日前宣布將允許競爭對手在最嚴(yán)重的金融危機發(fā)生的近10年內(nèi)形成臨時卡特爾，即危機卡特爾的反壟斷豁免。在歐盟，歐盟委員會已在合并審查和政府援助建議審查方面發(fā)揮積極作用。在英國，公平貿(mào)易局局長約翰芬格爾頓最近發(fā)表講話承認(rèn)競爭管理當(dāng)局不得不 “在局勢或其他政策利益高于競爭政策時顯示一定程度的實用主義”，但他同時警告在處理經(jīng)濟危機時不能夠整體放棄競爭法原則。這些言論發(fā)表在公眾關(guān)注的英國政府快速批準(zhǔn)勞埃德銀行與哈利法克斯銀行合并之后，該合并引發(fā)了公平貿(mào)易局的關(guān)切。

還有一些國家的競爭執(zhí)法機構(gòu)并不十分積極說明他們的意圖，如加拿大競爭局。這在某種程度上是因為該國還沒有看到許多由危機引發(fā)的企業(yè)倒閉或兼并情況。盡管如此，全球經(jīng)濟放緩的情況下如何應(yīng)用競爭政策這個問題在加拿大同樣存在。加當(dāng)局是否繼續(xù)以“一切照舊”的方式運行競爭法還是調(diào)整其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)更廣泛的經(jīng)濟關(guān)切，雖然這種關(guān)切可能并不符合嚴(yán)格實施競爭法。

有一些先例表明，競爭局面對緊急情況將加快審查進(jìn)程。如1999年在Canadian Airlines陷入嚴(yán)重困難時，競爭局決定批準(zhǔn)Air Canada對它的兼并。盡管兼并后的公司將占據(jù)國內(nèi)90%的航空客運收入。該案前期的合并審查只進(jìn)行了1個月，遠(yuǎn)短于通常的審查時間。競爭局認(rèn)為沒有對競爭更有利的買家，而且收購較之對Canadian Airlines公司進(jìn)行破產(chǎn)清算要好。

通常，競爭局對企業(yè)合并審查的過程中沒有正式列入其他非競爭的考慮。加競爭局往往為其不受政治壓力影響及執(zhí)法的獨立性而自豪。在標(biāo)準(zhǔn)的合并審查程序中，加拿大認(rèn)為銀行業(yè)和運輸業(yè)這兩個行業(yè)對公共利益的考慮可能高過反壟斷的考量，因而對其進(jìn)行“公共利益”的平行審查，導(dǎo)致這兩個行業(yè)中一項反競爭的合并有可能得到批準(zhǔn)。

在銀行之間合并（以及其他金融機構(gòu)之間的合并）中，競爭局的審查顯然從屬于聯(lián)邦財政部長的最終決策。2009年3月29日加拿大新修訂的競爭法第94條（b）規(guī)定：“競爭法庭不得根據(jù)第92條的規(guī)定做出命令：應(yīng)由銀行法、合作信貸機構(gòu)法、保險公司法或者信托和貸款公司法下管轄的合并，財政部長向委員會證明合并和公共利益相關(guān)，而應(yīng)當(dāng)由這些法來管轄的。”該條明確規(guī)定了只要部長證明是“符合公關(guān)利益”的銀行合并就不應(yīng)被阻擋，這其實明確了財政部長的權(quán)利凌駕于競爭問題之上。另外，財政部長也有權(quán)力阻止一項不符合公共利益的合并，即使該合并并不帶來競爭問題（或者即使帶來也能夠得到解決）。根據(jù)2003年政府回應(yīng)，部長評估公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是：⑴加拿大消費者獲得金融服務(wù)的便利度；⑵加拿大消費者能否繼續(xù)擁有充分的選擇；⑶合并后對國際競爭的影響及合并方的長期業(yè)績增長前景；⑷合并為深化和擴大加拿大資本市場所做的貢獻(xiàn)；⑸合并所導(dǎo)致的雇員變動。其中一些標(biāo)準(zhǔn)，如合并后實體對競爭的總體影響和反壟斷評估顯然是一致的目標(biāo)。然而，其他的公共利益考量，如對員工的影響以及獲得金融服務(wù)的便利性，顯然和反壟斷法的執(zhí)法目標(biāo)不一致。

其他一些行業(yè)雖然不涉及“公共利益”衡量，但加拿大競爭法本身有經(jīng)濟困難時期應(yīng)用的原則性例外，如失敗公司。按照競爭局發(fā)布的合并執(zhí)法指南，一個公司在這樣的情況下會被認(rèn)定為“即將失敗的”（falling）：⑴破產(chǎn)或很可能破產(chǎn)；⑵它已經(jīng)開始或很可能自愿發(fā)起破產(chǎn)程序；⑶已經(jīng)或可能請求破產(chǎn)或被接管。競爭局通常會要求公司提供財務(wù)信息 （如預(yù)計的現(xiàn)金流量和信用信息）來支持其經(jīng)營失敗或即將失敗的主張。

在競爭局接受一個失敗公司論證之前，它也將考慮是否有任何比合并更可取、可帶來更充分競爭的辦法。特別是，競爭局將審議是否有“對競爭更有利的購買者”，它愿意支付的價格多于扣除交易成本后清算的凈收益。在分析是否有對競爭更有力的更好的買家時，競爭局必須確信已徹底尋找過。否則，競爭局會要求一個獨立第三方，如投資商或經(jīng)紀(jì)人來操作尋找過程。競爭局也考慮是否裁員或重組失敗公司或清算等方式會比合并帶來實質(zhì)更高水平的競爭。［4］

除了“失敗公司”理論，加拿大競爭法明確了“效率辯護(hù)”。如果合并產(chǎn)生的效率收益“能夠大于或抵消對競爭的不利影響”，競爭局也會批準(zhǔn)一些對競爭有負(fù)面影響的合并。在對一項合并交易進(jìn)行競爭效果評估時，競爭局并沒有將效率辯護(hù)納入其中，而是之后單獨進(jìn)行考量。實際上這一條很少被使用，至今的案例是2000年Superior Propane公司吸收ICG Propane公司一案。另外，競爭局還可以在一項合并完成后1年內(nèi)（競爭法修改前是三年）提起訴訟，如果它認(rèn)為這一合并嚴(yán)重妨礙了競爭。但競爭局從未使用過這一權(quán)力。然而在金融危機這種緊急狀態(tài)下，這未必不是一個亡羊補牢的辦法。

三、歐盟競爭委員會對金融危機的態(tài)度及采取的做法

前面我們提到的一些競爭執(zhí)法政策，如失敗公司法則也許有助于解決矛盾，但是它針對的只是個案而不是危機中的普遍救助。歐盟則通過對國家援助計劃進(jìn)行協(xié)調(diào)從面上來解決這種矛盾。

由于歐盟致力于歐洲市場一體化，因此如何確保各國的救助措施不扭曲成員國之間的競爭是非常必要的。歐盟各國在這次危機中出臺了有針對性的救市計劃，對市場注入了大量的資金以期待盡快實現(xiàn)經(jīng)濟正?；５蓡T國的援助措施必須向歐盟委員會事先申報，并經(jīng)委員會據(jù)政府援助條例批準(zhǔn)后方能實施。委員會在競爭政策方面的職責(zé)不僅是向各成員國提供采取措施的法律依據(jù)以實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定，同時還需維護(hù)公平競爭并確保各國采取的措施不會將問題轉(zhuǎn)嫁給其他成員國。歐盟法允許成員國對處境困難的企業(yè)提供國家援助，條件是該援助行為經(jīng)社會、地區(qū)以及宏觀經(jīng)濟政策考量后被證明是合理的。歐盟救援和重建援助條例旨在限制援助對競爭的影響，保障其透明性，并確保企業(yè)得到公平對待。就此，競爭總司特意出臺了一個指引文件，就當(dāng)前情況下國家級扶持項目如何適用政府援助條例以及如何對各金融機構(gòu)進(jìn)行救援做出說明。文件在承認(rèn)當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境的特殊性以及金融系統(tǒng)內(nèi)在的系統(tǒng)風(fēng)險的同時，明晰了什么樣的公共計劃是不可少的，以防止不必要地扭曲進(jìn)入機構(gòu)之間的競爭，對其他歐盟國家產(chǎn)生經(jīng)營的負(fù)溢出效應(yīng)，特別是在中長期。另外，歐盟競爭總局成立了經(jīng)濟危機處理小組，作為和所有歐盟國家政府實施的援助措施進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的機構(gòu)，并與成員國溝通歐盟經(jīng)濟復(fù)興計劃或各自國家的恢復(fù)計劃中與競爭有關(guān)的問題。歐盟競爭委員會認(rèn)為，盡早與經(jīng)濟危機處理小組聯(lián)系可以幫助會員國家迅速設(shè)計國家措施，以幫助實體經(jīng)濟恢復(fù)并遵守國家援助規(guī)則。特別是經(jīng)濟危機處理小組課題提供指導(dǎo)、制定并不構(gòu)成國家援助的措施，或者屬于集體豁免因而無需實現(xiàn)通知的措施。⑤參見歐盟競爭委員會官方網(wǎng)站：http：//ec．europa．eu/competition/contacts/stateaid＿mail．html＃crisisteam，檢索日期，2009－6－15．

歐盟競爭總司在這次金融危機中起到的作用也不僅限于對政府援助的控制。當(dāng)金融危機殃及一家金融機構(gòu)時，往往可以通過另一家更具實力的金融機構(gòu)對其進(jìn)行收購來解決危機。只要達(dá)到了某種門檻限定條件，這類收購行為將受到歐共體合并條例的規(guī)制，并適用常規(guī)的合并審查原則。這樣，委員會可以并將考慮不斷發(fā)展的市場條件，必要時會考慮瀕危企業(yè)抗辯問題。

四、金融危機下中國政府的做法及如何避免對競爭的過度損害

這次金融危機的爆發(fā)，給中國帶來的啟示是方方面面的，如合理解決創(chuàng)新和監(jiān)管的關(guān)系，平衡實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟的發(fā)展關(guān)系等。新生的反壟斷法更面臨著是否還需要嚴(yán)格執(zhí)行的挑戰(zhàn)。

總體來看，面對金融危機，中國應(yīng)盡量避免短視的經(jīng)濟政策，不能放松甚至放棄對壟斷行為的監(jiān)督、調(diào)查和制止。政府既要解決當(dāng)前經(jīng)濟困難，也要權(quán)衡短期經(jīng)濟刺激政策對市場競爭格局的長期影響。還特別要警惕金融危機誘發(fā)并加重非短期中國特色的政策大于法的現(xiàn)象。在經(jīng)濟衰退和失業(yè)增加的壓力下，地方政府為提高政績，通過歧視性收費、認(rèn)證、許可等方式扶植本地企業(yè)、限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地或在招標(biāo)中偏向本地企業(yè)和人員的動機有可能增強。地方保護(hù)主義可能在省區(qū)市之間加劇。這會使負(fù)責(zé)監(jiān)督和制止行政壟斷的工商行政管理總局的工作變得更加艱難。

在全球性經(jīng)濟衰退的周期中，輿論熱點均集中在政府救援計劃、經(jīng)濟刺激方案、金融監(jiān)管改革等方面，反壟斷在其中應(yīng)起的作用容易被忽視。從國外的歷史經(jīng)驗來看，遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟危機時，一個國家的反壟斷政策常會出現(xiàn)搖擺和困惑。例如美國上世紀(jì)30年代經(jīng)濟出現(xiàn)大蕭條，1933年最高法院在“阿巴拉契亞煤炭公司訴美國”案中對價格聯(lián)盟這種明顯的壟斷行為表示出容忍的態(tài)度，而國會更通過 “國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”（National Industrial Recovery Act）直接支持一些具有壟斷效果的行為。不過兩年后，美國最高法院通過“謝克特家禽公司訴美國”（Schechter Poultry Corp．v．U-nited States）一案判定“國家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”違憲，繼而在1940年的“美國訴索科尼真空石油公司”案中將橫向價格協(xié)議重新納入本身違法原則的框架下，糾正了此前對反壟斷基本原則的偏離?，F(xiàn)在雖然短期內(nèi)拯救整個金融體系的緊迫性高于一切，但這些并購集中后可能導(dǎo)致的對市場競爭的長期影響也不可忽視。［4］

我國反壟斷法的立法目的是：“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護(hù)消費者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。金融危機下政府政策與競爭法應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)的，其目的均為保證經(jīng)濟的健康發(fā)展，因此，在實際操作中也應(yīng)當(dāng)做到盡可能地協(xié)調(diào)。競爭法原則符合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟的規(guī)律，當(dāng)前執(zhí)法機構(gòu)可適度放寬對那些讓經(jīng)濟穩(wěn)定的必要措施的干預(yù)，即使這些措施短期來看似乎不符合促進(jìn)競爭。另外，競爭法與政府政策可發(fā)揮基礎(chǔ)的重要的作用，甚至是監(jiān)督復(fù)蘇的作用。特別是對重大的兼并或其他被提議的經(jīng)濟倡議進(jìn)行審查時要發(fā)揮積極的作用。競爭主管當(dāng)局可以參與政府決定的制定，例如韓國公平交易委員會主席的地位可控制政府對競爭的干涉；歐盟對政府援助計劃的審查；法國競爭主管當(dāng)局在某些情況下可以提出有約束力的意見。

縱覽我國反壟斷法，可適用于金融危機這種特殊經(jīng)濟環(huán)境下執(zhí)法應(yīng)對的有這樣一些條款：第15條中對于在“經(jīng)濟不景氣，為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”情形下達(dá)成的壟斷協(xié)議的例外規(guī)定；第28條與29條對“競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的”經(jīng)營者集中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以作出不予禁止的決定的規(guī)定。但國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以決定附加減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響的限制性條件。因此從實體法的層面來看，我國反壟斷法存在相關(guān)規(guī)定，具有一定的執(zhí)法靈活性，重要的是執(zhí)法機構(gòu)需要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定經(jīng)濟危機狀態(tài)下的反壟斷執(zhí)法指南，并積極參與到對政府相關(guān)決策的預(yù)審查活動中，避免大的沖突的出現(xiàn)。

當(dāng)然，反壟斷的作用也不能過分強調(diào)。如有看法認(rèn)為，在金融危機中受到嚴(yán)重沖擊、得到美國政府救助的這些大銀行，包括保險業(yè)巨頭AIG，是因為規(guī)模發(fā)展到如此龐大，以至于政府無法坐視其失敗。所以，政府應(yīng)通過反壟斷審查，阻止巨型企業(yè)的形成，以免陷入“太大不能倒”的窘境。然而，這種做法容易將反壟斷機關(guān)的職責(zé)擴大到超出其分析能力的程度。例如一些混合經(jīng)營企業(yè)的跨行業(yè)并購后規(guī)模巨大，但未必對各自相關(guān)市場的競爭造成消極后果。目前來看，對特殊行業(yè)如銀行業(yè)和保險業(yè)加強監(jiān)管應(yīng)該更為合理有效。因此，反壟斷審查仍然應(yīng)當(dāng)將精力集中在對競爭影響的分析上。［5］

協(xié)調(diào)政府救市措施與促進(jìn)競爭之間關(guān)系的必要性源于政府糾正經(jīng)濟危機的短期措施可能在長期會對經(jīng)濟復(fù)蘇和健康發(fā)展具有很大的負(fù)面效果甚至是毒性。雖然缺乏競爭不是造成問題的全部，但提升競爭絕對是解決辦法的一部分。在這場金融危機中，我們的政府政策要救急，但絕不可無視長遠(yuǎn)后果，枯竭了我們經(jīng)濟發(fā)展中的長遠(yuǎn)動力。

［1］Frederic Jenny，F(xiàn)inancial crisis，Regulation and the Future of Antitrust［EB /OL］．http： //www．a(chǎn)strid－online．it/Dossier－d1/Documenti/JENNY＿Financial＿crisis＿regulation＿and＿the＿future＿of＿antitrust．ppt，search date：2009－6－26．

［2］Jonathan M．Rich and ThomasG．Scriven，Bank Consolidation Caused by the Financial Crisis：How Should the Antitrust Division Review “Shortgun Marriages”？，www．a(chǎn)ntitrustsource．com，December 2008．

［3］Jonathon M．Rich and Thomas G．Scriven，DOJ Fast－Track Options Speed Banking Antitrust Reviews，http： //www．a(chǎn)mericanbanker．com/usb＿article．html？id＝20090424IJBLYPJ2，search date：2009－6－19．

［4］Mark Katz，Anita Banicevic，and Jim Dinning，Antitrust in a Financial Crisis － A Canadian Perspective，the antitrust source，April 2009，by the Amercian Bar Association．

［5］大橋弘教職研究員： 經(jīng)濟金融危機中的競爭政策［EB/OL］．http：//www．rieti．go．jp /cn/rr/71．html＃note，2009－6－15．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Competition Law Problems Brought by the Financial Crisis——Take a Reference from Other Countries

Zhong Chun

A wide range of economic rescue plans are taken by worldwide governments to go out of the financial crisis as soon as possible．These plans include government－led mergers and industry assistance programs．These measures may lead conflict to the anti－monopoly law in the short term，the improper use of the relief measures may also lead to long－term damage to competition．Antimonopoly law enforcement authorities of The United States，Canada，the European Union and other countries and regions take an appropriate adjustment and adaptation．China＇s anti－monopoly law enforcement need crisis response，at the same time law enforcement should not be relaxed in order to ensure long－term healthy development of economy．

financial crisis；anti－monopoly；competition

D922．294

A

1007－8207（2010）02－0121－05

2009－08－17

仲春 （1978—），女，安徽合肥人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，深圳大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。

本文系王先林教授主持的2008年度司法部國家法治與法學(xué)理論研究重點課題 “反壟斷法實施問題研究”中期成果的一部分，項目編號：08SFB1007。