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        金融危機(jī)帶來(lái)的反壟斷法難題
        ——各國(guó)的做法及對(duì)我國(guó)的啟示

        2010-12-26 12:01:44仲春
        行政與法 2010年2期
        關(guān)鍵詞:司法部反壟斷金融危機(jī)

        □ 仲春

        (上海交通大學(xué),上海 200240)

        金融危機(jī)帶來(lái)的反壟斷法難題
        ——各國(guó)的做法及對(duì)我國(guó)的啟示

        □ 仲春

        (上海交通大學(xué),上海 200240)

        為盡快走出金融危機(jī),各國(guó)政府采取了廣泛的經(jīng)濟(jì)救助計(jì)劃,其中包括政府主導(dǎo)的企業(yè)合并和產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃。這些措施可能與反壟斷法發(fā)生沖突,長(zhǎng)期來(lái)看不排除對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害。通過(guò)了解美國(guó)、加拿大、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的反壟斷執(zhí)法當(dāng)局在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中的做法,認(rèn)識(shí)到我國(guó)的反壟斷執(zhí)法一方面需要對(duì)危機(jī)作出呼應(yīng),一方面應(yīng)通過(guò)適度執(zhí)法保證經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

        金融危機(jī);反壟斷;競(jìng)爭(zhēng)

        2008年至2009年,由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)在全球主要國(guó)家爆發(fā)。自20世紀(jì)90年代以來(lái),兩三年就會(huì)爆發(fā)一次的金融危機(jī)使得學(xué)者研究危機(jī)下政府的行為變得非常必要。應(yīng)對(duì)危機(jī),各國(guó)政府使出渾身解數(shù),救市計(jì)劃爭(zhēng)相出臺(tái)。這些措施的出臺(tái)也同時(shí)也為反壟斷執(zhí)法帶來(lái)了變化、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。首先是心理上的影響,金融危機(jī)難免會(huì)加深反壟斷執(zhí)法者對(duì)市場(chǎng)的不信任。其次,金融危機(jī)下政府主導(dǎo)的大銀行、大企業(yè)合并此起彼伏,這是否和反壟斷法,尤其是其中關(guān)于企業(yè)合并的相關(guān)規(guī)定形成沖突。再次,面對(duì)金融危機(jī),反壟斷執(zhí)法是否應(yīng)該相應(yīng)地有所變化,OECD委員會(huì)主席Frederic Jenny博士認(rèn)為,目前各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局主要有三種觀點(diǎn):第一種是拒絕變化,認(rèn)為危機(jī)的發(fā)生是因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不足,當(dāng)前一切商業(yè)活動(dòng)將照常運(yùn)行,競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局無(wú)需改變;第二種則持恐慌心理,認(rèn)為目前不必專注于消費(fèi)者福利的保護(hù),政府需要的是更多監(jiān)管和保護(hù)政策,反壟斷目標(biāo)應(yīng)當(dāng)回歸20世紀(jì)60年代對(duì)分配的關(guān)注;第三種觀點(diǎn)則認(rèn)為反壟斷執(zhí)法需要做相應(yīng)的調(diào)整,認(rèn)為雖然競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法當(dāng)局應(yīng)該保持一貫的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),但也同時(shí)要認(rèn)識(shí)到我們現(xiàn)在實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的宏觀環(huán)境發(fā)生了變化,這些變化必將影響反壟斷執(zhí)法。[1]我們有必要了解主要國(guó)家的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何面對(duì)這場(chǎng)金融危機(jī)并思索新生的中國(guó)反壟斷法如何學(xué)習(xí)及應(yīng)對(duì)。

        一、美國(guó)的做法

        作為金融危機(jī)的肇事國(guó),為了防止經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化,美國(guó)政府采取了一系列的救市措施。伴隨拯救方案的出臺(tái),政府主導(dǎo)的大金融機(jī)構(gòu)的并購(gòu)也不斷發(fā)生。例如,美國(guó)摩根大通公司以總價(jià)約2.36億美元收購(gòu)美國(guó)第五大投行貝爾斯登公司;美國(guó)銀行用換股方式以總價(jià)約440億美元收購(gòu)美林證券。并購(gòu)減少了銀行數(shù)量,增強(qiáng)了并購(gòu)后銀行的市場(chǎng)控制力,形成某種程度上的壟斷?;诮鹑跇I(yè)本身的特殊性,政府動(dòng)用了公共資金進(jìn)行救助,極力促使合并成功。這是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)的倒閉會(huì)給整個(gè)金融體系造成難以想象的后果,其破產(chǎn)會(huì)引發(fā)其他相當(dāng)數(shù)量的金融機(jī)構(gòu)陷入經(jīng)營(yíng)困境并迅速蔓延至其他行業(yè),引發(fā)社會(huì)恐慌。

        金融危機(jī)導(dǎo)致的金融業(yè)合并要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)盡快完成審查,以保護(hù)儲(chǔ)戶利益、減小政府成本。此時(shí)執(zhí)法速度甚至意味著整個(gè)國(guó)家金融系統(tǒng)能否安全度過(guò)危機(jī)。然而反壟斷執(zhí)法是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律工作,反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)足夠的時(shí)間收集豐富的信息聽(tīng)取充分的意見(jiàn)來(lái)分析和判斷一項(xiàng)交易對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響,倉(cāng)促之下無(wú)法得出令人信服的結(jié)論。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)看,如果狀況緊急到執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須放棄對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響的審查,這對(duì)危機(jī)后市場(chǎng)秩序的恢復(fù)不利。

        司法部在審查陷入困境的銀行合并時(shí)有幾種選擇。首先是盡快地審查。如果涉及嚴(yán)重的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,通常大多數(shù)的合并需要審查6到9個(gè)月,但司法部審查PNC金融服務(wù)集團(tuán)收購(gòu)美國(guó)國(guó)民城市銀行案僅花了7周時(shí)間,期間還包括進(jìn)行實(shí)質(zhì)性剝離包的談判。速度的加快意味著決定可能建立在不充分的信息基礎(chǔ)上。司法部同時(shí)可能推動(dòng)被并購(gòu)企業(yè)的資產(chǎn)剝離,雖然時(shí)間緊迫、未經(jīng)過(guò)最優(yōu)化的設(shè)計(jì),但這往往是其首選的補(bǔ)救競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的手段。

        然而金融危機(jī)肆虐的損害之大導(dǎo)致即使極度壓縮審查時(shí)限也無(wú)法應(yīng)對(duì)危機(jī)的緊迫性。例如,在摩根大通收購(gòu)貝爾斯登這樣可能嚴(yán)重引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題的案例中,7周都太長(zhǎng)了。當(dāng)司法部認(rèn)為合并可能帶來(lái)反競(jìng)爭(zhēng)的后果時(shí),另一個(gè)選擇是說(shuō)服銀行機(jī)構(gòu)接受其他對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害較小的買家。但是實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)很難,因?yàn)樗痉ú空J(rèn)可的買家未必能夠得到其他金融監(jiān)管部門的認(rèn)可。例如聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可能不支持司法部的選項(xiàng),因?yàn)槠鋸淖陨淼慕嵌瓤紤]必須支持那些盡量減少使用保險(xiǎn)基金的買家。而如果后者不認(rèn)可并不愿意提供資金支持,是幾乎沒(méi)有買家愿意收購(gòu)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的。

        最后一個(gè)選擇就是“口袋法令(pocket decree)”,也稱“空白支票(blank check)”。司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)都使用過(guò)這一方法。它允許競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)立刻批準(zhǔn)一項(xiàng)交易,如果反托拉斯局完成調(diào)查后認(rèn)為該交易是反競(jìng)爭(zhēng)的且需要必要的補(bǔ)救措施,仍可以強(qiáng)制進(jìn)行剝離。在2006年米塔爾鋼鐵公司并購(gòu)阿賽洛公司一案中,由于米塔爾應(yīng)允司法部進(jìn)行必要的指定資產(chǎn)剝離,司法部在其完成調(diào)查前批準(zhǔn)了這項(xiàng)收購(gòu)。米塔爾和司法部反托拉斯局簽訂了書(shū)面協(xié)議,如果日后反托拉斯局得出結(jié)論認(rèn)為收購(gòu)實(shí)質(zhì)上帶來(lái)了競(jìng)爭(zhēng)的大幅削弱,它承諾將剝離特定的資產(chǎn)。協(xié)議要求米塔爾在反托拉斯局調(diào)查未決前分開(kāi)持有這部分資產(chǎn)??诖钐貏e適合快速并購(gòu)陷入困境的機(jī)構(gòu),而且同時(shí)是比較經(jīng)濟(jì)的選擇,因?yàn)楸粍冸x資產(chǎn)日后沒(méi)有了不良資產(chǎn)的負(fù)擔(dān),可以不錯(cuò)的價(jià)格售出,但之前由于不良資產(chǎn)的存在卻只能要價(jià)很低。[2]

        在美國(guó),銀行業(yè)的特殊性導(dǎo)致審查銀行合并與審查其他交易有所差別。作為一項(xiàng)通常的原則,銀行合并是豁免于Hart-Scott-Rodino法案①《克萊頓法》第7條A款,也稱為Hart-Scott-Radino法,即要求一些大的合并案當(dāng)事方在合并前要事先向聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部申報(bào)。但是銀行控股公司并購(gòu)非銀行以及金融控股公司仍然受Hart-Scott-Radino法的規(guī)制。的。作為替代,美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備局、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美國(guó)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管署以及美國(guó)貨幣監(jiān)理署和司法部共同承擔(dān)了執(zhí)法權(quán)。②美國(guó)銀行業(yè)特別法包括銀行合并法 (BMA),1956年銀行控股公司法(the Bank Holding Company Act of 1956),房主貸款法(the Home Owner’s Loan Act), 銀行控制變更法 (the Change in Bank Control Act),管轄了大多數(shù)的銀行合并審查。BMA規(guī)定,除非相關(guān)銀行管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為“必須立刻行動(dòng)以避免銀行極為可能的失敗”,銀行管理機(jī)構(gòu)反壟斷執(zhí)法部門都需要評(píng)估交易對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響。美聯(lián)儲(chǔ)審查包括銀行控股公司及屬于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的銀行之間的交易;聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司審查兼并者是不屬于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的州銀行;儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管署審查儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)蓄與借貸控股公司之間的合并;貨幣監(jiān)理署審查兼并者為國(guó)家銀行的交易。由于美聯(lián)儲(chǔ)擁有對(duì)銀行控股公司合并的執(zhí)法權(quán),因此它有權(quán)審查危機(jī)導(dǎo)致的銀行合并事件。實(shí)際上,美聯(lián)儲(chǔ)審查了富國(guó)銀行收購(gòu)美聯(lián)銀行的申請(qǐng)以及美洲銀行收購(gòu)美國(guó)國(guó)家金融服務(wù)公司。而聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司審查了摩根大通合并華盛頓互惠銀行案,因?yàn)樵撱y行在它的破產(chǎn)監(jiān)管范圍。

        在兼并者向合適的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)提交了申請(qǐng)之后,該機(jī)構(gòu)會(huì)將申請(qǐng)呈到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu),由它們同時(shí)來(lái)判別交易對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生的影響。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷當(dāng)局按照銀行合并指引來(lái)審查交易。該指引由反壟斷機(jī)構(gòu)、美聯(lián)儲(chǔ)和美國(guó)貨幣監(jiān)理署共同發(fā)布。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)該指引進(jìn)行赫芬達(dá)爾——赫希曼指數(shù)評(píng)估試驗(yàn)。如果一個(gè)交易沒(méi)有導(dǎo)致赫芬達(dá)爾一赫希曼指數(shù)(HHI指數(shù))超過(guò)1800或者增加超過(guò)200點(diǎn),③從指數(shù)要求也可以看出美國(guó)對(duì)銀行業(yè)合并市場(chǎng)審查標(biāo)準(zhǔn)低于其他行業(yè),其他行業(yè)的要求往往是HHI的增加不能超過(guò)100。則美聯(lián)儲(chǔ)一般不會(huì)挑戰(zhàn)這個(gè)交易。④參見(jiàn)銀行合并競(jìng)爭(zhēng)報(bào)告——介紹與縱覽,http://www.usdoj.gov/atr/public/guidelines/6472.pdf.如果一個(gè)交易超過(guò)了這個(gè)界限,那么一般會(huì)要求合并金融機(jī)構(gòu)剝離一些資產(chǎn)以將使HHI指數(shù)變化降低到200點(diǎn)以下。反壟斷部門使用這種方法來(lái)篩選出需要進(jìn)一步審查的案件,并根據(jù)水平合并指南來(lái)分析這些超過(guò)界限的交易。在應(yīng)用該試驗(yàn)時(shí),這兩家機(jī)構(gòu)從不同方面來(lái)界定相關(guān)地理和產(chǎn)品市場(chǎng)。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)使用如“傳統(tǒng)銀行”這樣事先設(shè)定的市場(chǎng)定義,將一些相關(guān)的產(chǎn)品市場(chǎng)和用作標(biāo)準(zhǔn)的主要城市統(tǒng)計(jì)地區(qū)界定為相關(guān)地理市場(chǎng)。而反托拉斯機(jī)構(gòu)則按照水平合并指引考慮到消費(fèi)者需求來(lái)界定相關(guān)市場(chǎng)。

        兩家機(jī)構(gòu)審查的法律標(biāo)準(zhǔn)還是有所區(qū)別的。反壟斷當(dāng)局運(yùn)用的是克萊頓法的第7條,而美聯(lián)儲(chǔ)除了考慮競(jìng)爭(zhēng)后果還需要考慮 “財(cái)務(wù)和管理等資源和被提議機(jī)構(gòu)的前景以及被服務(wù)社區(qū)的方便和需要”。通常,美聯(lián)儲(chǔ)會(huì)等待反壟斷當(dāng)局提交一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)效果的報(bào)告,然后再得出它自己的結(jié)論。但是如果被反托拉斯局認(rèn)為是反競(jìng)爭(zhēng)的一項(xiàng)交易卻被美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)了,反托拉斯局可以要求聯(lián)邦地區(qū)法院否決。具體來(lái)說(shuō),是銀行在得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)未得到反壟斷豁免前,司法部有一個(gè)30日的批準(zhǔn)后等待期,可在這個(gè)期間提出訴訟。根據(jù)銀行合并法,法庭必須自動(dòng)暫停該交易,這給了反托拉斯部門很大的談判優(yōu)勢(shì)來(lái)進(jìn)行處理協(xié)商。反托拉斯機(jī)構(gòu)在歷史上很少行使這項(xiàng)權(quán)力,上一次使用是16年前的United States v.Texas Commerce Bankshares,Inc.案,然而在大多數(shù)的這類訴訟中司法部是敗訴的。[3]

        除了“口袋法令”這樣程序性的規(guī)定,司法部發(fā)布的《水平合并指南》中有關(guān)于經(jīng)營(yíng)失敗和即將退出市場(chǎng)資產(chǎn)的這樣實(shí)體規(guī)定,即失敗公司法則 (the Falling Firm Doctrine)。滿足了該法則規(guī)定條件的并購(gòu)不易受到反競(jìng)爭(zhēng)的指控。“失敗公司”法則規(guī)定了4個(gè)條件:⑴失敗公司在近期將無(wú)法履行它的財(cái)務(wù)義務(wù);⑵無(wú)法按照破產(chǎn)法第11章的規(guī)定成功重組;⑶已經(jīng)努力地爭(zhēng)取合理的替代方法,能夠在相關(guān)市場(chǎng)中保留其有形和無(wú)形資產(chǎn),同時(shí)比現(xiàn)提議的合并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)不利影響較小,但這種努力未成功;⑷若無(wú)收購(gòu),該公司資產(chǎn)將退出相關(guān)市場(chǎng)。指南認(rèn)為,在某些情況下,當(dāng)被合并企業(yè)面臨即將到來(lái)的經(jīng)營(yíng)失敗并導(dǎo)致該公司資產(chǎn)將退出相關(guān)市場(chǎng)時(shí),這種合并不太可能創(chuàng)造或者加強(qiáng)市場(chǎng)勢(shì)力或者便利這種勢(shì)力的行使。這種情況下合并后的相關(guān)市場(chǎng)表現(xiàn)可能要強(qiáng)于拒絕合并而使該資產(chǎn)離開(kāi)市場(chǎng)后的狀況。在這次危機(jī)下,反壟斷機(jī)構(gòu)完全可以按照失敗公司法則來(lái)審查一些符合條件的兼并。當(dāng)反托拉斯局認(rèn)定一個(gè)公司符合這4個(gè)基本要素的時(shí)候,在正常情況下可能被阻止的交易將被批準(zhǔn)繼續(xù)。因此,就這次金融危機(jī)下金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)來(lái)說(shuō),美國(guó)反壟斷法中的這些制度設(shè)計(jì)盡可能地降低了沖突。

        二、加拿大的啟示

        迄今為止,世界各地的反壟斷機(jī)構(gòu)對(duì)金融危機(jī)做出的反應(yīng)并不一致。一些國(guó)家對(duì)金融危機(jī)下反壟斷執(zhí)法的對(duì)策進(jìn)行了嘗試。例如韓國(guó)貿(mào)易委員會(huì)日前宣布將允許競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在最嚴(yán)重的金融危機(jī)發(fā)生的近10年內(nèi)形成臨時(shí)卡特爾,即危機(jī)卡特爾的反壟斷豁免。在歐盟,歐盟委員會(huì)已在合并審查和政府援助建議審查方面發(fā)揮積極作用。在英國(guó),公平貿(mào)易局局長(zhǎng)約翰芬格爾頓最近發(fā)表講話承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)管理當(dāng)局不得不 “在局勢(shì)或其他政策利益高于競(jìng)爭(zhēng)政策時(shí)顯示一定程度的實(shí)用主義”,但他同時(shí)警告在處理經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)不能夠整體放棄競(jìng)爭(zhēng)法原則。這些言論發(fā)表在公眾關(guān)注的英國(guó)政府快速批準(zhǔn)勞埃德銀行與哈利法克斯銀行合并之后,該合并引發(fā)了公平貿(mào)易局的關(guān)切。

        還有一些國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不十分積極說(shuō)明他們的意圖,如加拿大競(jìng)爭(zhēng)局。這在某種程度上是因?yàn)樵搰?guó)還沒(méi)有看到許多由危機(jī)引發(fā)的企業(yè)倒閉或兼并情況。盡管如此,全球經(jīng)濟(jì)放緩的情況下如何應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)政策這個(gè)問(wèn)題在加拿大同樣存在。加當(dāng)局是否繼續(xù)以“一切照舊”的方式運(yùn)行競(jìng)爭(zhēng)法還是調(diào)整其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),以適應(yīng)更廣泛的經(jīng)濟(jì)關(guān)切,雖然這種關(guān)切可能并不符合嚴(yán)格實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法。

        有一些先例表明,競(jìng)爭(zhēng)局面對(duì)緊急情況將加快審查進(jìn)程。如1999年在Canadian Airlines陷入嚴(yán)重困難時(shí),競(jìng)爭(zhēng)局決定批準(zhǔn)Air Canada對(duì)它的兼并。盡管兼并后的公司將占據(jù)國(guó)內(nèi)90%的航空客運(yùn)收入。該案前期的合并審查只進(jìn)行了1個(gè)月,遠(yuǎn)短于通常的審查時(shí)間。競(jìng)爭(zhēng)局認(rèn)為沒(méi)有對(duì)競(jìng)爭(zhēng)更有利的買家,而且收購(gòu)較之對(duì)Canadian Airlines公司進(jìn)行破產(chǎn)清算要好。

        通常,競(jìng)爭(zhēng)局對(duì)企業(yè)合并審查的過(guò)程中沒(méi)有正式列入其他非競(jìng)爭(zhēng)的考慮。加競(jìng)爭(zhēng)局往往為其不受政治壓力影響及執(zhí)法的獨(dú)立性而自豪。在標(biāo)準(zhǔn)的合并審查程序中,加拿大認(rèn)為銀行業(yè)和運(yùn)輸業(yè)這兩個(gè)行業(yè)對(duì)公共利益的考慮可能高過(guò)反壟斷的考量,因而對(duì)其進(jìn)行“公共利益”的平行審查,導(dǎo)致這兩個(gè)行業(yè)中一項(xiàng)反競(jìng)爭(zhēng)的合并有可能得到批準(zhǔn)。

        在銀行之間合并(以及其他金融機(jī)構(gòu)之間的合并)中,競(jìng)爭(zhēng)局的審查顯然從屬于聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)的最終決策。2009年3月29日加拿大新修訂的競(jìng)爭(zhēng)法第94條(b)規(guī)定:“競(jìng)爭(zhēng)法庭不得根據(jù)第92條的規(guī)定做出命令:應(yīng)由銀行法、合作信貸機(jī)構(gòu)法、保險(xiǎn)公司法或者信托和貸款公司法下管轄的合并,財(cái)政部長(zhǎng)向委員會(huì)證明合并和公共利益相關(guān),而應(yīng)當(dāng)由這些法來(lái)管轄的?!痹摋l明確規(guī)定了只要部長(zhǎng)證明是“符合公關(guān)利益”的銀行合并就不應(yīng)被阻擋,這其實(shí)明確了財(cái)政部長(zhǎng)的權(quán)利凌駕于競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題之上。另外,財(cái)政部長(zhǎng)也有權(quán)力阻止一項(xiàng)不符合公共利益的合并,即使該合并并不帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題(或者即使帶來(lái)也能夠得到解決)。根據(jù)2003年政府回應(yīng),部長(zhǎng)評(píng)估公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是:⑴加拿大消費(fèi)者獲得金融服務(wù)的便利度;⑵加拿大消費(fèi)者能否繼續(xù)擁有充分的選擇;⑶合并后對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的影響及合并方的長(zhǎng)期業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)前景;⑷合并為深化和擴(kuò)大加拿大資本市場(chǎng)所做的貢獻(xiàn);⑸合并所導(dǎo)致的雇員變動(dòng)。其中一些標(biāo)準(zhǔn),如合并后實(shí)體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的總體影響和反壟斷評(píng)估顯然是一致的目標(biāo)。然而,其他的公共利益考量,如對(duì)員工的影響以及獲得金融服務(wù)的便利性,顯然和反壟斷法的執(zhí)法目標(biāo)不一致。

        其他一些行業(yè)雖然不涉及“公共利益”衡量,但加拿大競(jìng)爭(zhēng)法本身有經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期應(yīng)用的原則性例外,如失敗公司。按照競(jìng)爭(zhēng)局發(fā)布的合并執(zhí)法指南,一個(gè)公司在這樣的情況下會(huì)被認(rèn)定為“即將失敗的”(falling):⑴破產(chǎn)或很可能破產(chǎn);⑵它已經(jīng)開(kāi)始或很可能自愿發(fā)起破產(chǎn)程序;⑶已經(jīng)或可能請(qǐng)求破產(chǎn)或被接管。競(jìng)爭(zhēng)局通常會(huì)要求公司提供財(cái)務(wù)信息 (如預(yù)計(jì)的現(xiàn)金流量和信用信息)來(lái)支持其經(jīng)營(yíng)失敗或即將失敗的主張。

        在競(jìng)爭(zhēng)局接受一個(gè)失敗公司論證之前,它也將考慮是否有任何比合并更可取、可帶來(lái)更充分競(jìng)爭(zhēng)的辦法。特別是,競(jìng)爭(zhēng)局將審議是否有“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)更有利的購(gòu)買者”,它愿意支付的價(jià)格多于扣除交易成本后清算的凈收益。在分析是否有對(duì)競(jìng)爭(zhēng)更有力的更好的買家時(shí),競(jìng)爭(zhēng)局必須確信已徹底尋找過(guò)。否則,競(jìng)爭(zhēng)局會(huì)要求一個(gè)獨(dú)立第三方,如投資商或經(jīng)紀(jì)人來(lái)操作尋找過(guò)程。競(jìng)爭(zhēng)局也考慮是否裁員或重組失敗公司或清算等方式會(huì)比合并帶來(lái)實(shí)質(zhì)更高水平的競(jìng)爭(zhēng)。[4]

        除了“失敗公司”理論,加拿大競(jìng)爭(zhēng)法明確了“效率辯護(hù)”。如果合并產(chǎn)生的效率收益“能夠大于或抵消對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的不利影響”,競(jìng)爭(zhēng)局也會(huì)批準(zhǔn)一些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)有負(fù)面影響的合并。在對(duì)一項(xiàng)合并交易進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)效果評(píng)估時(shí),競(jìng)爭(zhēng)局并沒(méi)有將效率辯護(hù)納入其中,而是之后單獨(dú)進(jìn)行考量。實(shí)際上這一條很少被使用,至今的案例是2000年Superior Propane公司吸收ICG Propane公司一案。另外,競(jìng)爭(zhēng)局還可以在一項(xiàng)合并完成后1年內(nèi)(競(jìng)爭(zhēng)法修改前是三年)提起訴訟,如果它認(rèn)為這一合并嚴(yán)重妨礙了競(jìng)爭(zhēng)。但競(jìng)爭(zhēng)局從未使用過(guò)這一權(quán)力。然而在金融危機(jī)這種緊急狀態(tài)下,這未必不是一個(gè)亡羊補(bǔ)牢的辦法。

        三、歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)對(duì)金融危機(jī)的態(tài)度及采取的做法

        前面我們提到的一些競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法政策,如失敗公司法則也許有助于解決矛盾,但是它針對(duì)的只是個(gè)案而不是危機(jī)中的普遍救助。歐盟則通過(guò)對(duì)國(guó)家援助計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)從面上來(lái)解決這種矛盾。

        由于歐盟致力于歐洲市場(chǎng)一體化,因此如何確保各國(guó)的救助措施不扭曲成員國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)是非常必要的。歐盟各國(guó)在這次危機(jī)中出臺(tái)了有針對(duì)性的救市計(jì)劃,對(duì)市場(chǎng)注入了大量的資金以期待盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正常化。但成員國(guó)的援助措施必須向歐盟委員會(huì)事先申報(bào),并經(jīng)委員會(huì)據(jù)政府援助條例批準(zhǔn)后方能實(shí)施。委員會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)政策方面的職責(zé)不僅是向各成員國(guó)提供采取措施的法律依據(jù)以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,同時(shí)還需維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)并確保各國(guó)采取的措施不會(huì)將問(wèn)題轉(zhuǎn)嫁給其他成員國(guó)。歐盟法允許成員國(guó)對(duì)處境困難的企業(yè)提供國(guó)家援助,條件是該援助行為經(jīng)社會(huì)、地區(qū)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策考量后被證明是合理的。歐盟救援和重建援助條例旨在限制援助對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的影響,保障其透明性,并確保企業(yè)得到公平對(duì)待。就此,競(jìng)爭(zhēng)總司特意出臺(tái)了一個(gè)指引文件,就當(dāng)前情況下國(guó)家級(jí)扶持項(xiàng)目如何適用政府援助條例以及如何對(duì)各金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援做出說(shuō)明。文件在承認(rèn)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的特殊性以及金融系統(tǒng)內(nèi)在的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),明晰了什么樣的公共計(jì)劃是不可少的,以防止不必要地扭曲進(jìn)入機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng),對(duì)其他歐盟國(guó)家產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)的負(fù)溢出效應(yīng),特別是在中長(zhǎng)期。另外,歐盟競(jìng)爭(zhēng)總局成立了經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組,作為和所有歐盟國(guó)家政府實(shí)施的援助措施進(jìn)行聯(lián)絡(luò)的機(jī)構(gòu),并與成員國(guó)溝通歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃或各自國(guó)家的恢復(fù)計(jì)劃中與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的問(wèn)題。歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)認(rèn)為,盡早與經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組聯(lián)系可以幫助會(huì)員國(guó)家迅速設(shè)計(jì)國(guó)家措施,以幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并遵守國(guó)家援助規(guī)則。特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)處理小組課題提供指導(dǎo)、制定并不構(gòu)成國(guó)家援助的措施,或者屬于集體豁免因而無(wú)需實(shí)現(xiàn)通知的措施。⑤參見(jiàn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)官方網(wǎng)站:http://ec.europa.eu/competition/contacts/stateaid_mail.html#crisisteam,檢索日期,2009-6-15.

        歐盟競(jìng)爭(zhēng)總司在這次金融危機(jī)中起到的作用也不僅限于對(duì)政府援助的控制。當(dāng)金融危機(jī)殃及一家金融機(jī)構(gòu)時(shí),往往可以通過(guò)另一家更具實(shí)力的金融機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行收購(gòu)來(lái)解決危機(jī)。只要達(dá)到了某種門檻限定條件,這類收購(gòu)行為將受到歐共體合并條例的規(guī)制,并適用常規(guī)的合并審查原則。這樣,委員會(huì)可以并將考慮不斷發(fā)展的市場(chǎng)條件,必要時(shí)會(huì)考慮瀕危企業(yè)抗辯問(wèn)題。

        四、金融危機(jī)下中國(guó)政府的做法及如何避免對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)度損害

        這次金融危機(jī)的爆發(fā),給中國(guó)帶來(lái)的啟示是方方面面的,如合理解決創(chuàng)新和監(jiān)管的關(guān)系,平衡實(shí)體經(jīng)濟(jì)和虛擬經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系等。新生的反壟斷法更面臨著是否還需要嚴(yán)格執(zhí)行的挑戰(zhàn)。

        總體來(lái)看,面對(duì)金融危機(jī),中國(guó)應(yīng)盡量避免短視的經(jīng)濟(jì)政策,不能放松甚至放棄對(duì)壟斷行為的監(jiān)督、調(diào)查和制止。政府既要解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難,也要權(quán)衡短期經(jīng)濟(jì)刺激政策對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的長(zhǎng)期影響。還特別要警惕金融危機(jī)誘發(fā)并加重非短期中國(guó)特色的政策大于法的現(xiàn)象。在經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)增加的壓力下,地方政府為提高政績(jī),通過(guò)歧視性收費(fèi)、認(rèn)證、許可等方式扶植本地企業(yè)、限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地或在招標(biāo)中偏向本地企業(yè)和人員的動(dòng)機(jī)有可能增強(qiáng)。地方保護(hù)主義可能在省區(qū)市之間加劇。這會(huì)使負(fù)責(zé)監(jiān)督和制止行政壟斷的工商行政管理總局的工作變得更加艱難。

        在全球性經(jīng)濟(jì)衰退的周期中,輿論熱點(diǎn)均集中在政府救援計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)刺激方案、金融監(jiān)管改革等方面,反壟斷在其中應(yīng)起的作用容易被忽視。從國(guó)外的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,遇到嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí),一個(gè)國(guó)家的反壟斷政策常會(huì)出現(xiàn)搖擺和困惑。例如美國(guó)上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條,1933年最高法院在“阿巴拉契亞煤炭公司訴美國(guó)”案中對(duì)價(jià)格聯(lián)盟這種明顯的壟斷行為表示出容忍的態(tài)度,而國(guó)會(huì)更通過(guò) “國(guó)家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”(National Industrial Recovery Act)直接支持一些具有壟斷效果的行為。不過(guò)兩年后,美國(guó)最高法院通過(guò)“謝克特家禽公司訴美國(guó)”(Schechter Poultry Corp.v.U-nited States)一案判定“國(guó)家產(chǎn)業(yè)復(fù)興法案”違憲,繼而在1940年的“美國(guó)訴索科尼真空石油公司”案中將橫向價(jià)格協(xié)議重新納入本身違法原則的框架下,糾正了此前對(duì)反壟斷基本原則的偏離。現(xiàn)在雖然短期內(nèi)拯救整個(gè)金融體系的緊迫性高于一切,但這些并購(gòu)集中后可能導(dǎo)致的對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期影響也不可忽視。[4]

        我國(guó)反壟斷法的立法目的是:“預(yù)防和制止壟斷行為,保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率,維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。金融危機(jī)下政府政策與競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)當(dāng)是協(xié)調(diào)的,其目的均為保證經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,因此,在實(shí)際操作中也應(yīng)當(dāng)做到盡可能地協(xié)調(diào)。競(jìng)爭(zhēng)法原則符合當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)的規(guī)律,當(dāng)前執(zhí)法機(jī)構(gòu)可適度放寬對(duì)那些讓經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的必要措施的干預(yù),即使這些措施短期來(lái)看似乎不符合促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。另外,競(jìng)爭(zhēng)法與政府政策可發(fā)揮基礎(chǔ)的重要的作用,甚至是監(jiān)督復(fù)蘇的作用。特別是對(duì)重大的兼并或其他被提議的經(jīng)濟(jì)倡議進(jìn)行審查時(shí)要發(fā)揮積極的作用。競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局可以參與政府決定的制定,例如韓國(guó)公平交易委員會(huì)主席的地位可控制政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的干涉;歐盟對(duì)政府援助計(jì)劃的審查;法國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管當(dāng)局在某些情況下可以提出有約束力的意見(jiàn)。

        縱覽我國(guó)反壟斷法,可適用于金融危機(jī)這種特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境下執(zhí)法應(yīng)對(duì)的有這樣一些條款:第15條中對(duì)于在“經(jīng)濟(jì)不景氣,為緩解銷售量嚴(yán)重下降或者生產(chǎn)明顯過(guò)剩的”情形下達(dá)成的壟斷協(xié)議的例外規(guī)定;第28條與29條對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響,或者符合社會(huì)公共利益的”經(jīng)營(yíng)者集中,國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以作出不予禁止的決定的規(guī)定。但國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件。因此從實(shí)體法的層面來(lái)看,我國(guó)反壟斷法存在相關(guān)規(guī)定,具有一定的執(zhí)法靈活性,重要的是執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定經(jīng)濟(jì)危機(jī)狀態(tài)下的反壟斷執(zhí)法指南,并積極參與到對(duì)政府相關(guān)決策的預(yù)審查活動(dòng)中,避免大的沖突的出現(xiàn)。

        當(dāng)然,反壟斷的作用也不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)。如有看法認(rèn)為,在金融危機(jī)中受到嚴(yán)重沖擊、得到美國(guó)政府救助的這些大銀行,包括保險(xiǎn)業(yè)巨頭AIG,是因?yàn)橐?guī)模發(fā)展到如此龐大,以至于政府無(wú)法坐視其失敗。所以,政府應(yīng)通過(guò)反壟斷審查,阻止巨型企業(yè)的形成,以免陷入“太大不能倒”的窘境。然而,這種做法容易將反壟斷機(jī)關(guān)的職責(zé)擴(kuò)大到超出其分析能力的程度。例如一些混合經(jīng)營(yíng)企業(yè)的跨行業(yè)并購(gòu)后規(guī)模巨大,但未必對(duì)各自相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)造成消極后果。目前來(lái)看,對(duì)特殊行業(yè)如銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管應(yīng)該更為合理有效。因此,反壟斷審查仍然應(yīng)當(dāng)將精力集中在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響的分析上。[5]

        協(xié)調(diào)政府救市措施與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)之間關(guān)系的必要性源于政府糾正經(jīng)濟(jì)危機(jī)的短期措施可能在長(zhǎng)期會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和健康發(fā)展具有很大的負(fù)面效果甚至是毒性。雖然缺乏競(jìng)爭(zhēng)不是造成問(wèn)題的全部,但提升競(jìng)爭(zhēng)絕對(duì)是解決辦法的一部分。在這場(chǎng)金融危機(jī)中,我們的政府政策要救急,但絕不可無(wú)視長(zhǎng)遠(yuǎn)后果,枯竭了我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的長(zhǎng)遠(yuǎn)動(dòng)力。

        [1]Frederic Jenny,F(xiàn)inancial crisis,Regulation and the Future of Antitrust[EB /OL].http: //www.a(chǎn)strid-online.it/Dossier-d1/Documenti/JENNY_Financial_crisis_regulation_and_the_future_of_antitrust.ppt,search date:2009-6-26.

        [2]Jonathan M.Rich and ThomasG.Scriven,Bank Consolidation Caused by the Financial Crisis:How Should the Antitrust Division Review “Shortgun Marriages”?,www.a(chǎn)ntitrustsource.com,December 2008.

        [3]Jonathon M.Rich and Thomas G.Scriven,DOJ Fast-Track Options Speed Banking Antitrust Reviews,http: //www.a(chǎn)mericanbanker.com/usb_article.html?id=20090424IJBLYPJ2,search date:2009-6-19.

        [4]Mark Katz,Anita Banicevic,and Jim Dinning,Antitrust in a Financial Crisis - A Canadian Perspective,the antitrust source,April 2009,by the Amercian Bar Association.

        [5]大橋弘教職研究員: 經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)中的競(jìng)爭(zhēng)政策[EB/OL].http://www.rieti.go.jp /cn/rr/71.html#note,2009-6-15.

        (責(zé)任編輯:徐 虹)

        Competition Law Problems Brought by the Financial Crisis——Take a Reference from Other Countries

        Zhong Chun

        A wide range of economic rescue plans are taken by worldwide governments to go out of the financial crisis as soon as possible.These plans include government-led mergers and industry assistance programs.These measures may lead conflict to the anti-monopoly law in the short term,the improper use of the relief measures may also lead to long-term damage to competition.Antimonopoly law enforcement authorities of The United States,Canada,the European Union and other countries and regions take an appropriate adjustment and adaptation.China's anti-monopoly law enforcement need crisis response,at the same time law enforcement should not be relaxed in order to ensure long-term healthy development of economy.

        financial crisis;anti-monopoly;competition

        D922.294

        A

        1007-8207(2010)02-0121-05

        2009-08-17

        仲春 (1978—),女,安徽合肥人,上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生,深圳大學(xué)法學(xué)院講師,研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

        本文系王先林教授主持的2008年度司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究重點(diǎn)課題 “反壟斷法實(shí)施問(wèn)題研究”中期成果的一部分,項(xiàng)目編號(hào):08SFB1007。

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