李大偉

西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)學(xué)費與獎學(xué)金制度改革動向

李大偉

一、學(xué)費與獎學(xué)金的配套改革

大學(xué)教育原則上免費的歐洲各國及我國近十年來高等教育急速大眾化,出現(xiàn)了要求父母及學(xué)生也交納學(xué)費以分擔(dān)教育費負(fù)擔(dān)的趨勢。英國及我國2004年以來學(xué)費上漲也成為社會關(guān)注的問題。美國及澳大利亞上世紀(jì)80年代以后該問題也成為重要爭論焦點。高額的學(xué)費已使高等教育的機(jī)會均等受到威脅而成為各國共同的政策課題。為此,與學(xué)費搭配的獎學(xué)金制度改革及實施已成為主要國家高等教育改革的一大特點。

美國的學(xué)費與獎學(xué)金或教育貸學(xué)金的配套改革從上世紀(jì)90年代起向高學(xué)費、高獎學(xué)金政策轉(zhuǎn)移引人關(guān)注。其高學(xué)費、高獎學(xué)金政策是對以學(xué)費的上漲保持平衡的形式而提供獎學(xué)金特別是供給獎學(xué)金的政策。因?qū)W費上漲觸及所有學(xué)生,而獎學(xué)金的對象又有限,所以,利用該政策既增加學(xué)費收入,又能擴(kuò)大低收入階層受高等教育的機(jī)會。

高學(xué)費、高獎學(xué)金政策也波及其他國家。如英國上世紀(jì)80年代大學(xué)實質(zhì)上免費,獎學(xué)金也屬供給性,但1990年實行貸學(xué)金,尤其從1998年征收學(xué)費,撤銷供給獎學(xué)金。特別是以2006年度開始大學(xué)雖可獨自制定學(xué)費標(biāo)準(zhǔn),但制定的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)超過法定學(xué)費2 700英鎊時,必須設(shè)立大學(xué)獨自供給獎學(xué)金(最低300至最高5 000英鎊)。約90%的大學(xué)雖將學(xué)費上限額制定為3 000英鎊(約平均教學(xué)成本四分之一),但有關(guān)大學(xué)獨自獎學(xué)金因大學(xué)不同對應(yīng)方式各種各樣。其平均額1 000英鎊約占學(xué)費的30%。

為使學(xué)費與獎學(xué)金搭配,學(xué)生實際上雖支付純學(xué)費(定價學(xué)費—供給獎學(xué)金),但學(xué)生獎學(xué)金的獲取狀況各異。該現(xiàn)象在美國廣泛可見,但在英國這種新制度在部分大學(xué)難以實行。澳大利亞1989年實行學(xué)生學(xué)費相當(dāng)部分畢業(yè)后還貸方式的高等教育貢獻(xiàn)計劃(HECS)。該學(xué)費的相當(dāng)數(shù)額實質(zhì)上是無息貸學(xué)金。特別是2004年對歷來的高等教育貢獻(xiàn)計劃又新增一種學(xué)費接近按高等教育全額成本計算的程度。為此,即使同樣在大學(xué)就讀,但有的學(xué)生按高等教育貢獻(xiàn)計劃支付相當(dāng)數(shù)額學(xué)費,而有的學(xué)生學(xué)費額要超出其兩三倍。這樣的定員雖少,但這對學(xué)生選擇大學(xué)及專業(yè)也開始有較大的影響。

概言之,主要國家近期都在進(jìn)行學(xué)費與獎學(xué)金(供給與貸款)的配套改革,定價學(xué)費或純學(xué)費(定價學(xué)費—供給獎學(xué)金)無定額的可變性是其特點。但其基準(zhǔn)因各國不同有較大差異,英國由大學(xué)決定、澳大利亞按專業(yè)與成績、美國參照需求(經(jīng)濟(jì)必要性)與功績(成績)等。與此相對,日本育英會的獎學(xué)金(貸學(xué)金)免收制度2004年改組為日本學(xué)生支援機(jī)構(gòu)時被撤銷。如果取消學(xué)費減免則本科生將失去公共供給獎學(xué)金,這本身是日本獎學(xué)金的一大特點。

二、教育費負(fù)擔(dān)的變化

各國的教育都與各自的文化、社會、經(jīng)濟(jì)有著深厚的根基。學(xué)費及獎學(xué)金的國際比較可見教育費負(fù)擔(dān)的觀點并不相同。如北歐各國有“個人主義”,東亞各國有“家庭主義”,相差較大。北歐各國的大學(xué)生學(xué)費及生活費父母一般不負(fù)擔(dān),大學(xué)學(xué)費幾乎免費。獎學(xué)金及貸學(xué)金的獲取也不必考慮父母及配偶的收入。父母及配偶雖高收入但學(xué)生本人如無收入也可獲取獎學(xué)金及貸學(xué)金,還貸也同樣。

同時,在北歐各國中,教育費(學(xué)費)是公共性負(fù)擔(dān)即用稅金來籌措的觀點較一致。高收入階層的父母要按收入納稅負(fù)擔(dān)教育費。學(xué)生畢業(yè)后也要還貸以負(fù)擔(dān)同樣的教育費(生活費)。在這社會整體中,支持教育的觀點與“個人主義”兩不誤。不僅教育費,養(yǎng)老金、保險、護(hù)理等的福利也同樣。教育費是其公共負(fù)擔(dān)體系的一部分。另外,這其中還意味著教育費負(fù)擔(dān)問題不是一代人的問題,還需從幾代人的長期性觀點來推斷。

經(jīng)過以上學(xué)費、獎學(xué)金制度配套改革,美、英、澳等國的高等教育費用負(fù)擔(dān)已從免費向有償化、從學(xué)費上漲和供給獎學(xué)金向貸學(xué)金轉(zhuǎn)移、從公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)移動。如英國1998年供給獎學(xué)金原則上全部撤消(其后又恢復(fù));美國上世紀(jì)90年代貸學(xué)金總額大于供給獎學(xué)金;澳大利亞上世紀(jì)80年代公立大學(xué)雖免費,但1989年實行高等教育貢獻(xiàn)計劃實質(zhì)上開始征收學(xué)費,進(jìn)而又實行了高價學(xué)費(FEEHELP),從公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移?？傊?教育費的公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是各國改革動向明顯特點。尤其是私人負(fù)擔(dān)中實行的貸學(xué)金正在從父母轉(zhuǎn)向?qū)W生本人。

三、高等教育機(jī)會均等的危機(jī)

各國的獎學(xué)金本來目的都是為達(dá)到高等教育的機(jī)會均等。但高等教育的大眾化與一系列學(xué)費與獎學(xué)金的改革中,不同收入階層或不同地區(qū)不平等的擴(kuò)大引起爭論。美國上世紀(jì)90年代以后,州政府功績性獎學(xué)金增加,這對需求性獎學(xué)金有影響,其結(jié)果對低收入階層及少數(shù)民族的升學(xué)機(jī)會影響如何出現(xiàn)爭議。英國的學(xué)費、獎學(xué)金政策頻繁變更也出自圍繞其機(jī)會均等較大爭論的背景。另外,澳大利亞實行高等教育貢獻(xiàn)計劃理由之一并非是對在籍學(xué)生征收學(xué)費,而是根據(jù)學(xué)生畢業(yè)后的收入以連鎖式貸學(xué)金回收,對高等教育機(jī)會無影響。特別是對負(fù)擔(dān)感較重的低收入階層有不減少升學(xué)需求的目的。

而貸學(xué)金負(fù)擔(dān)感特別是對低收入階層影響較大,有回避貸學(xué)金的趨勢。高等教育機(jī)會均等的獎學(xué)金轉(zhuǎn)為貸學(xué)金狀況時,最需要資助的低收入階層無效果現(xiàn)成為大問題。因?qū)Φ褪杖腚A層資助的認(rèn)識匱乏,對低收入階層的高等教育機(jī)會的選擇正出現(xiàn)爭論。總之,學(xué)費及獎學(xué)金的多樣化是希望增加選擇余地的一種觀點。相反,也增加了選擇途徑的較難課題。

四、連鎖型貸學(xué)金回收方案的反差

作為貸學(xué)金的還貸方法,理論上提倡最佳的方案是所得收入連鎖型貸學(xué)金(Income Contingen Loan,ICL)。即按所得收入決定還款額,貸款人的收入在最低基準(zhǔn)以下可以延期還貸,一定期間后或一定年齡以上最終可以免還貸款以減少負(fù)擔(dān)感。這是“按過去的收入獲取、按未來的收入支付”的觀點。嚴(yán)格地說,所得收入連鎖型貸學(xué)金包含按收入連鎖型還款額,一定收入以下延期還貸或免收,扣除預(yù)先征收的稅款或類似的征收三要素。

該方式首先在澳大利亞的高等教育貢獻(xiàn)計劃中實行,其后在一些國家普及。英國1998年的學(xué)生貸學(xué)金也采用,尤其從2006年開始學(xué)費征收也采用連鎖型貸學(xué)金。與其相對,美國聯(lián)邦貸學(xué)金的還款方法也利用連鎖型貸學(xué)金占一定份額比例。但連鎖型貸學(xué)金在澳、英、美反差極大。其原因之一是制度設(shè)計不同尤其是利息。澳大利亞的高等教育貢獻(xiàn)計劃及英國的貸學(xué)金僅因物價上漲而增加,實質(zhì)上無利息。而美國的貸學(xué)金有利息,長期的連鎖型貸學(xué)金還貸總額極大。

關(guān)于誰負(fù)擔(dān)利息的問題,實行免還貸款及利息補(bǔ)償時,利息相當(dāng)部分可看做是供給獎學(xué)金,這是難以直接看到的利息補(bǔ)償形式的公共負(fù)擔(dān)部分。其意義也是為教育機(jī)會均等提供成本。但也有觀點主張這樣的成本高,應(yīng)讓納稅人特別是非升學(xué)者負(fù)擔(dān)。實質(zhì)上在無利息情況下,利息部分是由公共補(bǔ)助?？梢娰J學(xué)金多是為中等收入階層的補(bǔ)助。

貸學(xué)金回收的另一大問題是貸學(xué)金的效率性。貸學(xué)金的效率性是與滯納率(未還貸率)與管理成本相關(guān)的成本回收重要因素。一般若提高成本回收率、加強(qiáng)貸學(xué)金的回收、降低滯納率,則貸學(xué)金借款人的信息數(shù)據(jù)及追蹤回收等管理成本將大增或關(guān)系反常。為此,怎樣解決效率性的制度設(shè)計已成問題。未還貸也稱為風(fēng)險管理問題。作為對應(yīng)手段可將風(fēng)險獎金部分利息率上調(diào)或征收手續(xù)費以分散承擔(dān)風(fēng)險及作為懲罰收取滯納金或罰金、停止信用貸款、采用保證制度及連帶保證人制度等。這些在發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)配備比較齊全,但發(fā)展中國家亟須探討。

五、日本的學(xué)費、獎學(xué)金應(yīng)有方式

當(dāng)前,教育費的公共負(fù)擔(dān)向私人負(fù)擔(dān)移動,父母的負(fù)擔(dān)向子女的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是世界性趨勢。而學(xué)費、獎學(xué)金與教育費的負(fù)擔(dān)問題有很大關(guān)系,為了機(jī)會均等教育費的公共負(fù)擔(dān)尤為重要。日本與韓國相比,私人負(fù)擔(dān)最重,再增加私人負(fù)擔(dān)已有難處。但私人負(fù)擔(dān)用貸學(xué)金使父母的負(fù)擔(dān)向子女的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移值得參考。將此與養(yǎng)老金、護(hù)理等其他負(fù)擔(dān)問題對比研討很有必要。

隨著貸學(xué)金的增加,滯納率也在增加,各國都在探討貸學(xué)金的回收課題。日本雖然也在加強(qiáng)貸學(xué)金的回收,但僅強(qiáng)調(diào)罰款害怕會引起回避貸學(xué)金進(jìn)而放棄升學(xué)等問題,正在考慮如何應(yīng)對。許多國家的獎學(xué)金因父母收入不同而異,正采取所得收入連鎖型貸學(xué)金的學(xué)生畢業(yè)后還貸方式。但這還需日本國稅廳的協(xié)助等,為使之成為事實,現(xiàn)實中要解決的問題還較多。

日本以往對學(xué)費與獎學(xué)金的配套政策不太重視。但近年來,大學(xué)獨自獎學(xué)金在許多大學(xué)開始采用。東京大學(xué)現(xiàn)已實行對年收入400萬日元以下家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)學(xué)生免收學(xué)費。這樣的新嘗試對高等教育機(jī)會及公共獎學(xué)金的應(yīng)有方式會帶來怎樣影響也將是今后學(xué)費、獎學(xué)金制度走向成為關(guān)注的重要課題。

(作者單位：東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院)

2009-10-08