文｜本刊記者 劉彥昆 江蘇、北京報(bào)道

三城市信訪新路探索

文｜本刊記者 劉彥昆 江蘇、北京報(bào)道

信訪局應(yīng)該更名為信訪服務(wù)管理局，還是應(yīng)該在信訪局之上再設(shè)立群眾權(quán)益保障和投訴受理工作部，地方信訪部門正在嘗試不同的路徑來(lái)解決信訪難題

兩會(huì)期間，胡錦濤與申湘琴握手。

信訪求變的信號(hào)越來(lái)越強(qiáng)烈了。

變化來(lái)自地方，4月7日，沈陽(yáng)成立群眾權(quán)益保障和投訴受理工作部；4月17日，山西省亦高調(diào)宣布設(shè)立社會(huì)工作部。值得注意的是，上述部門都直接隸屬于當(dāng)?shù)攸h委直管部門，且在配置后形成的是與信訪局“一個(gè)部門，兩塊牌子”的格局。

在大部制甚囂塵上之際，新部門著重要解決的是此前信訪部門沒(méi)有行政處置權(quán)的尷尬，江蘇宿遷市信訪局長(zhǎng)申湘琴說(shuō)，很多時(shí)候信訪局長(zhǎng)必須靠自己的人脈來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。信訪高漲讓各地政府大為頭痛，信訪部門由之前的“接待部門”轉(zhuǎn)向“辦事部門”的一個(gè)變化是：信訪局長(zhǎng)開(kāi)始調(diào)高行政職位。2000年前后市一級(jí)的信訪局長(zhǎng)們大都開(kāi)始兼任市委或市政府副秘書長(zhǎng)，及至2003年，國(guó)家信訪局長(zhǎng)王學(xué)軍兼任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)。從上至下，信訪局長(zhǎng)的高配一方面顯示了信訪工作的重要性，另一方面卻也凸顯信訪形勢(shì)的嚴(yán)峻。

高配信訪局現(xiàn)在被推到了縣一級(jí)，上訪大省山西最近宣布縣信訪局長(zhǎng)要提高到副縣級(jí)。職位高配、權(quán)力實(shí)授，這種變化會(huì)催生出什么新的現(xiàn)象？

信訪代價(jià)

就像硬幣的兩面，運(yùn)用好信訪這個(gè)管道，能夠?yàn)槔习傩战鉀Q許多實(shí)際困難，消解危害社會(huì)穩(wěn)定的因素，但是，如若處理不當(dāng)，甚至失控，社會(huì)為此付出的代價(jià)也很昂貴。

2004年，江蘇省宿遷市按照相關(guān)規(guī)定對(duì)67名“無(wú)理上訪人”進(jìn)行程序“終結(jié)”，那時(shí)，全國(guó)人大代表、宿遷市委副秘書長(zhǎng)、信訪局長(zhǎng)申湘琴就算過(guò)一筆賬：一個(gè)上訪人進(jìn)京，地方 “帶人”一趟就要花掉3000元，如果這67個(gè)人每年都進(jìn)京幾趟，一年要花掉多少錢？

經(jīng)濟(jì)賬算完還有“政治成本”，申湘琴回憶說(shuō)，宿遷轄下的泗陽(yáng)縣，曾經(jīng)因?yàn)橐粋€(gè)上訪人在“敏感時(shí)期”多次進(jìn)京上訪，整套領(lǐng)導(dǎo)班子被追責(zé)遭撤換。

淮安市信訪局副局長(zhǎng)楊德師也回憶了一個(gè)案件：“文革”期間，某人家中價(jià)值3000元的黃金被收走，“文革”結(jié)束后，他要求退回。因?yàn)閷?shí)情一時(shí)難以考證，案子一拖再拖，耗費(fèi)了眾多的人力，并為此付出十幾萬(wàn)的行政成本后才終于結(jié)案。

對(duì)于一些上訪人來(lái)說(shuō)，無(wú)論其初衷“有理”或是“無(wú)理”，“經(jīng)年累月的上訪不但毀掉了家庭，毀掉了生活，甚至很多人為此患上精神疾病，”這樣的例子，申湘琴和楊德師這些一線的信訪工作者見(jiàn)的太多了。

按照楊德師的說(shuō)法，從信訪中可以看出中國(guó)社會(huì)發(fā)展及矛盾變化的軌跡：上個(gè)世紀(jì)80年代末到90年代初農(nóng)民群體反映的信訪問(wèn)題多；90年代以后，隨著國(guó)企改制大規(guī)模開(kāi)始，工人群體的信訪量激增；現(xiàn)在城市發(fā)展成為主題，涉及征地拆遷的案件也就多了起來(lái)。據(jù)《瞭望新聞周刊》報(bào)道，1993年我國(guó)發(fā)生各類群體性事件0.87萬(wàn)起，到了2006年就發(fā)展到9萬(wàn)起。短短十三年的時(shí)間里竟上升了9倍多。

2000年以后，信訪工作被提到維護(hù)“社會(huì)穩(wěn)定”的高度，各級(jí)黨委政府對(duì)信訪工作的重視程度是空前的，在不斷的探索中出現(xiàn)了新的現(xiàn)象。

不同的路徑

減少進(jìn)京“非正常”上訪人數(shù)，是讓地方信訪部門最“頭疼”的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，江蘇淮安、宿遷和遼寧沈陽(yáng)等地的信訪工作者都意識(shí)到疲于奔命地“截訪堵人”是沒(méi)用的，“解決老百姓的實(shí)際問(wèn)題”才是問(wèn)題的核心，圍繞這個(gè)共同核心，三座城市開(kāi)始了不同的路徑探索。

淮安的“陽(yáng)光信訪”路啟程得早，從2001年起，就利用干部“走下去”的做法消化了大量歷史積案?，F(xiàn)在，淮安利用“陽(yáng)光信訪”系統(tǒng)，一方面提供多渠道的“便民”信訪服務(wù)，另一方面把信訪問(wèn)題的解決歸類到各級(jí)職能部門，“問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)兀芑庠诨鶎印?，信訪局的職能則被確定為“監(jiān)督管理”。

淮安市委副秘書長(zhǎng)、信訪局長(zhǎng)邱金義認(rèn)為，“平時(shí)把矛盾解決好，越級(jí)上訪才會(huì)少，中國(guó)信訪工作解決問(wèn)題的重點(diǎn)在縣處級(jí)機(jī)構(gòu)”，而淮安的路子代表了信訪的未來(lái)趨勢(shì)，邱金義進(jìn)一步說(shuō)，“信訪局應(yīng)該更名為信訪服務(wù)管理局”。

沈陽(yáng)也是近年信訪工作的“明星”城市。在2008年以前，沈陽(yáng)市群眾到各級(jí)部門的上訪量，每年都在16萬(wàn)人次左右，進(jìn)京上訪和進(jìn)京“非正?！鄙显L人居高不下。嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)倒逼政府必須采用“非常規(guī)”的手段解決問(wèn)題。沈陽(yáng)為此傾力打造的信訪大廳，工作人員就有300多人，集公安、法院、民政、勞動(dòng)、規(guī)劃、房產(chǎn)、教育、城管、衛(wèi)生等21個(gè)市直單位，專業(yè)骨干坐鎮(zhèn)大廳，儼然一個(gè)“小政府”。而信訪局也通過(guò)“管理這些骨干”而變得“有權(quán)處理事”。信訪大廳成為全市信訪工作的組織協(xié)調(diào)中心，以“集中權(quán)力”的方式“一攬子”解決信訪問(wèn)題。

在宿遷，申湘琴一手建立起的“大信訪格局”與沈陽(yáng)模式有一些相似之處，宿遷市8個(gè)部門的人員長(zhǎng)期在信訪綜合接待中心上班，另外還有8家聯(lián)絡(luò)單位。不同的是，宿遷的“信訪形勢(shì)平穩(wěn)可控”，又不及沈陽(yáng)“財(cái)大氣粗”，選擇以“各負(fù)其責(zé)歸口辦理”的方式來(lái)處理具體的事項(xiàng)。

普遍的辦法

盡管每個(gè)城市的實(shí)際情況不同，破解信訪難題的路徑也不同，但是一線的信訪工作者在解決具體問(wèn)題上的一些辦法卻具有普遍價(jià)值。

早在2004年6月，宿遷市就率先出臺(tái)了《宿遷市無(wú)理上訪處理辦法》，采取“縣鄉(xiāng)初審初定”、“縣級(jí)集中會(huì)辦”、“公開(kāi)聽(tīng)證”、“申報(bào)市級(jí)認(rèn)定”、“省級(jí)終極認(rèn)定”和“社會(huì)公示”的“六步”工作法對(duì)“無(wú)理纏訪鬧訪”的“老上訪人”做程序終結(jié)處理，“終結(jié)”的做法后來(lái)被寫進(jìn)了2005年頒布的國(guó)務(wù)院《信訪條例》。

經(jīng)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，用“終結(jié)”的辦法實(shí)際上截?cái)嗔恕袄仙显L人”的“無(wú)理上訪路”，雖然各地的具體做法略有差異，但“效果都是理想的”。

最近，申湘琴又在考慮對(duì)解決“涉法涉訴”類信訪案件的創(chuàng)新辦法。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，宿遷市進(jìn)京“非正常”上訪的案件里有50%～55%是涉法涉訴類，雖然其中不少人是“無(wú)理上訪”，但是也客觀反映出“法院判決不夠以人為本”甚至“判決不公”的現(xiàn)實(shí)，于是造成信訪量居高不下。申湘琴考慮，“除了要提高辦案人員秉公執(zhí)法的意識(shí)，在辦案程序和具體措施中做一些必要的改進(jìn)，還可以把判決前庭外調(diào)解制度利用起來(lái)。”

“信訪” 這兩個(gè)字很有特點(diǎn)，“信”字是由“人”和“言”組成的,“訪”字是“言”字旁加個(gè)“方”字，也就是說(shuō)黨和政府設(shè)立信訪局，就是要給老百姓提供一個(gè)講話的地方，而且是講那些難以解決問(wèn)題的話的地方。

——中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋

申湘琴覺(jué)得應(yīng)該成立一支專業(yè)隊(duì)伍，光有法院的人不行，信訪局和相關(guān)職能部門的專業(yè)人士也要參與進(jìn)來(lái)，“既在法律的框架里解決問(wèn)題，又注重‘人本化’，可以提高當(dāng)事雙方的滿意度?！备匾氖?，“更多的人監(jiān)督辦案還能避免一些‘判決不公’的情況?！?/p>

她的想法得到了法院的認(rèn)同，法院方面也覺(jué)得“茅塞頓開(kāi)”，正在研究她的建議。

淮安市在遇到涉法涉訴類案件時(shí)也有自己的辦法?；窗彩行旁L局副局長(zhǎng)楊德師說(shuō)，“對(duì)涉法涉訴的上訪，不能用行政手段來(lái)推翻法院判決，維護(hù)法律程序的尊嚴(yán)是信訪工作的底線?！爆F(xiàn)實(shí)中，民眾最關(guān)切的一般不是官司的輸贏，而是實(shí)際問(wèn)題有沒(méi)有解決，在這種情況下，淮安市多采用“行政救濟(jì)”的途徑來(lái)處理這些難題，考慮的是“社會(huì)效果”。

下訪 江蘇省淮安市清浦區(qū)信訪局的公務(wù)員們走上街頭宣傳《信訪條例》。

從“傳達(dá)室”到“辦公室”

淮安的“陽(yáng)光信訪”每年都會(huì)吸引很多省市派人前來(lái)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，邱金義與這些省市的信訪局長(zhǎng)們進(jìn)行過(guò)交流，有的信訪局長(zhǎng)說(shuō)，“陽(yáng)光信訪”雖然好，但是持續(xù)高位運(yùn)行的信訪總量給他們的帶來(lái)了巨大壓力，他們拿出了大量的精力“圍追堵截”，“服務(wù)和管理還無(wú)從談起”。此外，“陽(yáng)光信訪”系統(tǒng)與國(guó)家信訪局的內(nèi)部辦公系統(tǒng)還不能對(duì)接，這也是“陽(yáng)光信訪”目前遇到的“瓶頸”。

據(jù)一位知情人士透露，沈陽(yáng)建信訪大廳的做法推廣并不順利，甚至國(guó)家信訪局都沒(méi)有做好這項(xiàng)工作。在一些地方，信訪局就像黨委政府的“傳達(dá)室”，“一個(gè)自身難保的機(jī)關(guān)部門怎么能做好老百姓的工作？老百姓又憑啥信任你？”

在談到具體工作的層面，邱金義反復(fù)強(qiáng)調(diào)一個(gè)觀點(diǎn)：“信訪工作做得好壞，關(guān)鍵在于黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的重視程度?！鄙晗媲僖渤诸愃朴^點(diǎn)，她進(jìn)一步提到，“信訪局長(zhǎng)不是什么人都能干的”，信訪局長(zhǎng)們每天處理的都是“不規(guī)則”的事，“要有公平正義感，還要有智慧，懂政策法規(guī)，更為重要的是敢于得罪人。”而不容易解決的事，她這位副秘書長(zhǎng)就要出面來(lái)保證工作的力度。

申湘琴還注意到一個(gè)問(wèn)題，很多政策法規(guī)“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，不考慮基層實(shí)際，由此產(chǎn)生了的大量涉法涉訴類、涉軍類、歷史遺留類、跨地區(qū)跨行業(yè)等信訪問(wèn)題，而這些問(wèn)題都以“歸屬戶口所在地”的方式推給了基層形成信訪壓力，地方政府卻沒(méi)有職權(quán)來(lái)處理這些問(wèn)題，這讓一些基層信訪工作者一肚子苦水。

立法之惑

申湘琴在宿遷市信訪局長(zhǎng)的位子上已經(jīng)干了13年，因?yàn)槌煽?jī)突出，她本人和她的團(tuán)隊(duì)都得到過(guò)很多榮譽(yù)，但她依然有很多疑惑：當(dāng)下各級(jí)黨委政府對(duì)信訪工作的重視程度是“空前的”，信訪工作者的貢獻(xiàn)和努力是“前所未有的”，而各級(jí)信訪部門的工作措施甚至到了“窮盡的程度”，為什么信訪總量仍高位運(yùn)行、群體性事件仍在頻繁發(fā)生、信訪量仍在不斷增加？

這些都促使申湘琴“回到制度建設(shè)層面思考問(wèn)題”。2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《信訪條例》；2008年，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局又聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》，對(duì)《信訪條例》“責(zé)任追究”做了補(bǔ)充。但是申湘琴算來(lái)算去，信訪工作只有幾個(gè)行政法規(guī)，“跟那些恢弘的大法相比太單薄了。”

今年兩會(huì)，申湘琴提交了《要抓緊制定〈信訪法〉》的議案，在她看來(lái)，“制度層面的建設(shè)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的信訪形勢(shì)”，“工作好壞很大程度取決于領(lǐng)導(dǎo)重視”，“各個(gè)職能單位解決信訪問(wèn)題沒(méi)有績(jī)效考評(píng)機(jī)制”，甚至“地方性的行之有效的工作措施與法律不對(duì)號(hào)”這些問(wèn)題客觀上都是“無(wú)法可依”造成的。因此她建議，應(yīng)賦予信訪部門必要的權(quán)力，包括協(xié)調(diào)權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和責(zé)任追究權(quán)。

申湘琴告訴本刊記者，她的上訴議案得到了很多代表的響應(yīng)，有人告訴她，“信訪立法的事有關(guān)部門正在考慮”。本屆人大代表的任期還有兩年，申湘琴說(shuō)，能夠?yàn)椤按俪尚旁L立法”做一些有益的工作是她作為信訪工作者的最大心愿，也是作為全國(guó)人大代表要盡到的責(zé)任。

最高檢察院副檢察長(zhǎng)柯漢民接受本刊記者采訪時(shí)認(rèn)為，應(yīng)該考慮放入終結(jié)程序的，是一些法律判決已經(jīng)生效了，各種終結(jié)措施都已經(jīng)采取完了，各方的意見(jiàn)都已經(jīng)反映得比較明確了，比較合法的，處理得比較公正的，困難已經(jīng)解決過(guò)了，于情于理于法都已經(jīng)窮盡了，還繼續(xù)上訪的。

柯漢民透露，中央政法委現(xiàn)在正在廣泛征求信訪案件的終結(jié)辦法，根據(jù)目前來(lái)信來(lái)訪的情況，特別是一些涉法涉訴的案件也正在研究、制定和執(zhí)行終結(jié)的辦法，這些辦法應(yīng)該會(huì)很快出臺(tái)。