財(cái)政分權(quán)

人性對(duì)權(quán)力的特殊依賴與生俱來,焦作財(cái)政人自然也不可能例外。財(cái)政掌控著全市的財(cái)權(quán),改革了財(cái)政資金的分配管理方式,約束了別人,那么,誰來監(jiān)督財(cái)政?

打鐵還需自身硬!這是焦作財(cái)政又發(fā)起了一場針對(duì)自身的權(quán)力革命:以轉(zhuǎn)變財(cái)政職能、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行改革為核心,建立財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)分權(quán)制衡監(jiān)督機(jī)制,又一次創(chuàng)造了中國公共財(cái)政管理體制改革的新“標(biāo)桿”。

財(cái)政沒有特權(quán)

自1998年以來,焦作財(cái)政一系列的改革創(chuàng)新,似乎讓財(cái)政部門一時(shí)間擁有了很大的權(quán)力。曾有人如此感慨地稱:“干財(cái)政工作真累,做財(cái)政人真有面子?！?/p>

“不可否認(rèn),財(cái)政人也都是普通人,有些人也難以避免地會(huì)出現(xiàn)膨脹的苗頭,如果管理不好,很可能小膨脹變成大膨脹、分散膨脹變成集中膨脹。那么,我們想干事就要付出代價(jià)和犧牲,當(dāng)官是暫時(shí)的,權(quán)力是人民的,責(zé)任是自己的,我們要在有限的時(shí)間內(nèi)多為人民辦些事,就要找準(zhǔn)位置,管住自己:打鐵先是自身硬,首先要革自己的命?！苯棺魇胸?cái)政局局長申相臣語氣堅(jiān)決地說。

據(jù)悉,2007年以前,焦作市財(cái)政局由預(yù)算科和相關(guān)業(yè)務(wù)科室,主管預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)?！邦A(yù)算科和業(yè)務(wù)科室既是運(yùn)動(dòng)員,又是裁判員,不利于預(yù)算科學(xué)民主管理?！苯棺魇胸?cái)政局副局長張繼東說,“解決的方案就是‘四權(quán)分離。為了更好管理財(cái)政資金,我們想把它分開,成立財(cái)政預(yù)算編制局和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行局”。

隨后,“四權(quán)分離”方案上報(bào)焦作市委市政府和編制部門。

張繼東回憶說:“成立兩個(gè)局,屬于機(jī)構(gòu)調(diào)整,編委會(huì)要討論,要有成立機(jī)構(gòu)的依據(jù)。市領(lǐng)導(dǎo)問我們‘國內(nèi)有沒有先例,我們說‘沒有,但是中央有政策說要大力推進(jìn)公共財(cái)政改革,焦作實(shí)踐確實(shí)需要。領(lǐng)導(dǎo)說‘既然中央有精神,實(shí)際又需要,那么咱們就成立。”

2008年1月8日,焦作市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于完善公共財(cái)政體系推進(jìn)和諧焦作建設(shè)的意見》(焦文1號(hào)文件),明確提出:建立和完善財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)相分離的管理架構(gòu)和權(quán)力制衡機(jī)制。在財(cái)政局下邊分別成立了財(cái)政預(yù)算編制局和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行局,加上原有的財(cái)稅監(jiān)督局和績效評(píng)價(jià)中心,真正從管理架構(gòu)上形成了財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)“四權(quán)分離”的權(quán)力制衡機(jī)制。

“如果說之前的改革都是在革別人的命,那么后來的改革全是我們革自己的命?！睆埨^東不無感嘆地表示。

同時(shí),財(cái)政局內(nèi)部又搞了一次徹底地“革命”:各個(gè)業(yè)務(wù)科室通通不再管資金,并專門成立了一個(gè)由財(cái)政局紀(jì)檢組長任主任的“財(cái)政資金監(jiān)督管理委員會(huì)”,監(jiān)督委員會(huì)直接對(duì)黨組集體負(fù)責(zé),對(duì)市委政府負(fù)責(zé),不聽某一個(gè)局長的。

“財(cái)政沒有特權(quán)!比如說我,如果部門預(yù)算上沒有安排,我管的科室,它給我提出來,我批撥錢給人家,到監(jiān)督那兒以后,一查部門預(yù)算,沒有,監(jiān)督委就不蓋這個(gè)章,不蓋這個(gè)章,國庫資金、其它財(cái)政專戶的錢就出不去。它成了一個(gè)程序一樣,流水作業(yè),到這個(gè)地方過不了,錢就出不去?！?001年9月,申相臣在接受中央電視臺(tái)采訪時(shí)如是說?，F(xiàn)在更是分權(quán)制衡,申相臣說在這種監(jiān)管方式下,局長們都沒有在預(yù)算之外批一分錢的機(jī)動(dòng)權(quán)力。

“財(cái)政工作無小事,財(cái)政本身有政治。全國情況千差萬別,沒有模式可借鑒。我們認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金有效監(jiān)管就必須要‘分權(quán)制衡,以此來約束財(cái)政資金使用各個(gè)環(huán)節(jié)的部門行為,為領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)依據(jù)?！鄙晗喑疾粺o欣慰地表示:“古今中外,改革創(chuàng)新總會(huì)伴隨風(fēng)險(xiǎn),特別是財(cái)政改革創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)更大,不僅需要財(cái)政人的責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)精神,更需要領(lǐng)導(dǎo)者的真知灼見和決策能力?？梢哉f,焦作市委市政府領(lǐng)導(dǎo)審時(shí)度勢(shì),登高望遠(yuǎn),思想敏銳,勇于擔(dān)當(dāng),從公共財(cái)政改革、預(yù)防經(jīng)濟(jì)腐敗、政治民主建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)等科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略高度果斷決策,為焦作財(cái)政改革的逐步推進(jìn),創(chuàng)造了非常好的社會(huì)環(huán)境。”

“四權(quán)分離”制衡

“1998年,我國首次提出‘公共財(cái)政改革框架。當(dāng)時(shí)我們就探討‘公共財(cái)政是啥?我們結(jié)合實(shí)際研究之后,感覺公共財(cái)政就是圍繞政府職能轉(zhuǎn)變,搞好財(cái)政服務(wù)。財(cái)政乃庶政之母,為民是理財(cái)之本。傳統(tǒng)的財(cái)政管理方式和制度已不適應(yīng)公共財(cái)政改革發(fā)展的要求,必須更新觀念,制度創(chuàng)新?！鄙晗喑颊f,“必須盡快建立以預(yù)算管理為核心的公共財(cái)政管理體系”。

由此,一個(gè)以預(yù)算管理委員會(huì)為核心的內(nèi)部權(quán)力制衡管理“鏈條”開始運(yùn)行:

首先,在財(cái)政局內(nèi)部成立了一個(gè)預(yù)算管理委員會(huì),負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)“四權(quán)分離”之后產(chǎn)生的制衡監(jiān)督;預(yù)算編制機(jī)構(gòu)將其他三個(gè)機(jī)構(gòu)反饋的檢查評(píng)比結(jié)果,作為預(yù)算編制的重要依據(jù)和參考,同時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行部門是否按計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督;預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算編制的合理性進(jìn)行監(jiān)督,同時(shí)將情況及時(shí)反饋給其他三個(gè)機(jī)構(gòu),以便進(jìn)行預(yù)算調(diào)整和修改,或作為預(yù)算監(jiān)督和績效評(píng)價(jià)的重點(diǎn),并根據(jù)其他三個(gè)機(jī)構(gòu)反饋的監(jiān)督結(jié)果,對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行調(diào)查和糾偏;預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算編制、執(zhí)行過程所反饋的問題,確定監(jiān)督檢查的范圍和重點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行全過程的監(jiān)督;績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)將績效評(píng)價(jià)報(bào)告送其他三個(gè)機(jī)構(gòu)及相關(guān)科室,實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的合理、合法、有效性的最終監(jiān)督;同時(shí),預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)定期向預(yù)算管理委員會(huì)反饋相關(guān)信息,預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行審定并交相關(guān)部門執(zhí)行,從而形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系又相互制約的業(yè)務(wù)管理鏈條。

如果,讓分別擁有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)的權(quán)力,又互相之間產(chǎn)生權(quán)力制衡的部門聚集在一起,將會(huì)“摩擦”出怎樣的火花?

預(yù)算編制局局長任立宏首先對(duì)其他的三個(gè)“兄弟”部門表達(dá)了一番善意,他說:“預(yù)算編制里有專為突發(fā)事件列支的預(yù)備金,今年2月11日晚上突然開始下大雪,2月12日上午,市政府啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制,命令我們一個(gè)小時(shí)內(nèi)撥出?？?讓城管部門給道路進(jìn)行除雪工作。但是過了一個(gè)多小時(shí)太陽出來了,可是這中間肯定已經(jīng)產(chǎn)生了消費(fèi),按照慣例資金已經(jīng)撥出去了,就和我們沒有關(guān)系了,但現(xiàn)在我們的監(jiān)督局和執(zhí)行局就開始發(fā)揮作用了,首先監(jiān)督局看還有沒有這筆錢,看動(dòng)用這筆資金買鹽了沒有,買了鹽是用完了還是儲(chǔ)備了,資金如果沒有用完就通知支付中心不再支付了,然后績效評(píng)價(jià)就會(huì)評(píng)價(jià)買鹽化雪的效果如何?”

預(yù)算執(zhí)行局國庫科科長馬志賢則毫不客氣地表示:“我們是國庫科和國庫支付中心合并辦公,在權(quán)力上超越不了預(yù)算編制局的權(quán)力。但如果我們發(fā)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目有問題,我們會(huì)及時(shí)反饋溝通,預(yù)算編制局可能有一些科目不合適的地方,我們會(huì)及時(shí)提出。有一次,高新區(qū)有一個(gè)體制補(bǔ)助,每年是2000萬元,列入了市本級(jí)支出,我們認(rèn)為不合適,我們認(rèn)為應(yīng)該列入高新區(qū)的支出,當(dāng)時(shí)我們和預(yù)算編制局都互相說服不了對(duì)方,就到預(yù)算管理委員會(huì)去評(píng)理?！?/p>

財(cái)稅監(jiān)督局局長古明文認(rèn)為:“四權(quán)分離其實(shí)也是監(jiān)督我們?nèi)绾涡惺贡O(jiān)督權(quán),首先在我們內(nèi)部明確了一個(gè)基本指導(dǎo)思想,形成全員監(jiān)督、全過程監(jiān)督,全方位監(jiān)督的‘三全監(jiān)督,全員監(jiān)督就是具備資金支出決策的的科室也同樣可以行使監(jiān)督權(quán);全過程監(jiān)督是資金的申請(qǐng),審核,報(bào)核到最終的用途,各個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行監(jiān)督;全方位監(jiān)督是不光對(duì)收入監(jiān)督,支出監(jiān)督,還有對(duì)各科室管理的資金進(jìn)行監(jiān)督,并且還要進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。還有一個(gè)我們正在努力的方向就是績效監(jiān)督,績效監(jiān)督必須在績效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上實(shí)行。對(duì)于做好這些監(jiān)督,僅僅依靠我們財(cái)政監(jiān)督局幾個(gè)人是不夠的,我們實(shí)行的是紀(jì)委書記派駐制,鑒于這種情況,我們也在內(nèi)部實(shí)行財(cái)政預(yù)算監(jiān)督員派駐制,下面設(shè)監(jiān)督科,稽核科,從基本狀況上面真正達(dá)到財(cái)政監(jiān)督有管理,財(cái)政管理有監(jiān)督。現(xiàn)在我們派駐的監(jiān)督科室人員達(dá)到37人,在預(yù)算局、執(zhí)行局、績效評(píng)價(jià)等各科室都有我們的監(jiān)督員?！?/p>

績效評(píng)價(jià)科科長劉孝榮表示:“績效評(píng)價(jià)主要采用第三方評(píng)價(jià)機(jī)制,由績效評(píng)價(jià)科和項(xiàng)目評(píng)審中心組成,就是監(jiān)督、審計(jì)財(cái)政資金使用的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益,還包括在環(huán)保、低碳方面的評(píng)價(jià),看看財(cái)政資金的使用是否合規(guī)、合法、合理,評(píng)價(jià)財(cái)政資金該不該撥,撥多少的問題。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目組織有關(guān)專家、社會(huì)人士和有關(guān)部門采取專門的評(píng)價(jià)方法,并對(duì)項(xiàng)目的設(shè)立、實(shí)施過程、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。我們的績效評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)與下一年度的項(xiàng)目單位經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金安排掛鉤,對(duì)績效評(píng)價(jià)差的單位除予以通報(bào)批評(píng)外,還要減少或取消其在下一年度財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)安排,并責(zé)令項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改?！?/p>

財(cái)政投資項(xiàng)目評(píng)審中心主任張欣表示:“我們?cè)u(píng)審中心2004年成立,評(píng)審項(xiàng)目累計(jì)有1000多個(gè),審減的金額達(dá)到15.39%。前不久,我們的老干部活動(dòng)中心有一個(gè)改造項(xiàng)目,當(dāng)時(shí)預(yù)算拿來后,編制局和評(píng)審中心各去一個(gè)人到工程現(xiàn)場,用了一天的時(shí)間,本來預(yù)算是158萬元,最后評(píng)了90萬元。評(píng)審如果錯(cuò)了怎么辦?我們又引進(jìn)了一個(gè)復(fù)審制度,如果復(fù)審出來的資金比第一次的少,我們就會(huì)拿出兩次評(píng)審后的差額來獎(jiǎng)勵(lì)中介評(píng)審機(jī)構(gòu)。過去,沒有‘四權(quán)分離制度,我們對(duì)有些行業(yè)不熟悉,他們要多少,我們只是和他們砍價(jià),沒有科學(xué)性,你砍他的價(jià),他的心里會(huì)不服氣?，F(xiàn)在通過評(píng)審有了依據(jù),他就會(huì)心服口服。去年,我們?cè)u(píng)審的全部項(xiàng)目預(yù)算節(jié)省了19%,審減資金4億多元?！?/p>

同時(shí),劉孝榮對(duì)預(yù)算編制局對(duì)績效評(píng)價(jià)部門的意見“不重視”,表示抗議。對(duì)此,任立宏則答復(fù)道:“績效評(píng)價(jià)基本都是事后評(píng)價(jià),無法做到事前或事中的及時(shí)評(píng)價(jià),而且,績效評(píng)價(jià)也沒有一個(gè)具體的量化的指標(biāo)依據(jù)?！?/p>

為此,申相臣認(rèn)為,站在財(cái)政的視角上開展財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)研究,財(cái)政部門完全能夠有所作為。他說:“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)既是建立公共財(cái)政框架的一部分,又是財(cái)政資金在支出管理上的延伸和創(chuàng)新,從注重‘投入或過程的管理轉(zhuǎn)向‘注重結(jié)果和績效的管理,說到底是一場政府在資金管理理念上的變革。我認(rèn)為,績效管理體系應(yīng)以績效目標(biāo)、績效促進(jìn)、績效評(píng)價(jià)、績效應(yīng)用的循環(huán)為核心,始終與預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)緊密關(guān)聯(lián)。其中,績效目標(biāo)是績效管理活動(dòng)的起點(diǎn),是各個(gè)部門在未來一段時(shí)間內(nèi)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo);績效促進(jìn)是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵,是部門提升軟硬件水平保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程;績效評(píng)價(jià)是績效應(yīng)用的依據(jù),通過對(duì)部門、項(xiàng)目等的量化考核,并結(jié)合其它渠道的評(píng)價(jià),對(duì)各部門的工作進(jìn)行綜合評(píng)估;績效應(yīng)用是績效管理的杠桿,通過合理運(yùn)用績效評(píng)價(jià)結(jié)果,調(diào)整工作重心,修正績效目標(biāo),形成新一輪的績效循環(huán),四個(gè)環(huán)節(jié)互為前提,構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體?！?/p>

同時(shí),他表示,對(duì)于如何建立和健全一個(gè)科學(xué)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的量化指標(biāo)體系,還需要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累和經(jīng)驗(yàn)探索。

花錢就是責(zé)任

政府財(cái)政的錢是老百姓的錢,是納稅人的錢,錢怎么花?誰說了算?效果如何?誰來評(píng)價(jià)?這不僅是目前我國公共財(cái)政改革發(fā)展中面臨的一個(gè)重大課題,也是老百姓普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。但是從現(xiàn)行地方財(cái)政管理體制和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)看,大多數(shù)依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成,并伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革逐步調(diào)整,但仍不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、公共財(cái)政體系和人民群眾要求的,明顯有些滯后的管理模式。

對(duì)此,申相臣認(rèn)為:“管好用好老百姓的錢是財(cái)政人的責(zé)任,一定要讓財(cái)政花出去的每一分錢都在陽光下運(yùn)行,讓社會(huì)公眾都知道錢從哪里來,用到哪里去,效果怎么樣?！?/p>

為此,每年在編制部門預(yù)算時(shí),財(cái)政部門都要邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、預(yù)算單位和群眾代表等參加部門預(yù)算編制聽證會(huì),對(duì)初步確定的部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)詢和評(píng)價(jià),編制人員和項(xiàng)目單位代表負(fù)責(zé)解答與會(huì)人員提出的問題,對(duì)意見多、設(shè)置不合理的項(xiàng)目予以取消。并且,他們還對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行“事前評(píng)審”。在部門預(yù)算編制、財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施前,通過專家的科學(xué)論證和評(píng)價(jià),比較準(zhǔn)確地測算出項(xiàng)目的可行性和資金規(guī)模,達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金的效果。

同時(shí),在焦作財(cái)政局內(nèi)部,各部門之間也是相互制衡,所有的科室都有財(cái)政監(jiān)督員,每個(gè)財(cái)政監(jiān)督員每月都要對(duì)所在的部門工作進(jìn)行審核。并且,焦作財(cái)政資金審批單都有一個(gè)固定的格式,上面有哪個(gè)部門申請(qǐng)的,市領(lǐng)導(dǎo)是如何批示的,還需要審計(jì)部門和財(cái)政監(jiān)督委員會(huì)提出意見,最后才由局長審批,如果預(yù)算已經(jīng)有安排就直接批,如果超出權(quán)限,就要報(bào)政府常務(wù)會(huì)研究。

“可以說,財(cái)政資金的每一筆支出都實(shí)現(xiàn)了公開透明和有效監(jiān)督。”任立宏介紹稱:“比如,在去年經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí),市委市政府領(lǐng)導(dǎo)提出過緊日子,就是在原有的基礎(chǔ)上,所有的用車,辦公費(fèi)用壓縮5%。首先,我們?cè)诰幹凭謨?nèi)部形成一個(gè)意見,然后在班子擴(kuò)大會(huì)議上討論,在這個(gè)過程中我們的預(yù)算監(jiān)督,績效評(píng)價(jià)就已經(jīng)體現(xiàn)出來了,最后大家形成一個(gè)統(tǒng)一意見上報(bào)政府部門。比如,我們今年要建一個(gè)海關(guān)大樓,預(yù)算安排了1000萬元,假如900萬元建成了,省下的100萬元就到了我們國庫上。今年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)上還有一個(gè)大額支出,就是整個(gè)城市的排污費(fèi)支出達(dá)到6000萬元,這筆資金按照經(jīng)濟(jì)建設(shè)科的意見是必須要安排的,因?yàn)榻棺鲗儆诤：恿髟?污水處理后要排進(jìn)海河,如果不達(dá)標(biāo),馬上就會(huì)上環(huán)保部的黑名單。當(dāng)時(shí),經(jīng)濟(jì)建設(shè)科就和我們發(fā)生了爭吵,要求必須安排這筆資金,我們測算過財(cái)力以后,把所有要做的事羅列出來,仔細(xì)比對(duì),看能不能壓縮項(xiàng)目,滿足這筆支出,最后,我們只能安排4000萬元,差額部分只能向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)。否則,好多小的項(xiàng)目全部都會(huì)積壓下來,財(cái)力根本無法保證?！?/p>

“還有農(nóng)村沼氣建設(shè),農(nóng)業(yè)科強(qiáng)烈要求上項(xiàng)目,但是焦作平均氣溫比較低,而且農(nóng)村的排泄物滿足不了沼氣的供應(yīng),所以我們的預(yù)算里面唯一沒有安排的就是沼氣建設(shè)。去年民政局召開一個(gè)全市表彰大會(huì),要求市長書記參加,大會(huì)會(huì)議費(fèi)需要5萬元,但是通過我們調(diào)查,包括照像,做胸牌等不需要那么多,我們最后只批給他們3萬元的會(huì)議費(fèi)。還有一個(gè)是全市人才大會(huì),當(dāng)時(shí)預(yù)算同意編的是15萬元,但是我們經(jīng)過調(diào)查,我們只批給了8萬元?！?/p>

申相臣表示:“焦作10年的改革實(shí)踐證明,焦作財(cái)政人能夠洞察事理,服從大局,立黨為公,不謀私利,是一支‘特別能戰(zhàn)斗的財(cái)政隊(duì)伍。我們深刻認(rèn)識(shí)到新時(shí)期財(cái)政工作的極端重要性,深刻認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段我們面臨的形勢(shì)任務(wù)和每個(gè)人肩負(fù)的歷史責(zé)任,形成了決不能因?yàn)樽非笸昝谰湾e(cuò)失良機(jī)的創(chuàng)新理念,決不能因?yàn)榫植坷婢陀绊懭值拇缶钟^念,決不能因?yàn)閭€(gè)人得失就貽誤工作的責(zé)任意識(shí),大家始終堅(jiān)持財(cái)政事業(yè)至高無上,能夠在關(guān)鍵時(shí)刻和重大問題上經(jīng)得起黨性和人格的考驗(yàn),經(jīng)得起群眾和實(shí)踐的檢驗(yàn),真正把自己的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到分權(quán)制衡管理體制上來,形成了一個(gè)‘想干事、能干事、會(huì)干事、干大事、干成事、不壞事的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng)。”

河南省財(cái)政廳副廳長魯玉也表示:“焦作市的公共財(cái)政改革一直走在河南省前列,河南省財(cái)政系統(tǒng)一直關(guān)注和研究焦作的改革經(jīng)驗(yàn),尤其是‘四權(quán)分離的權(quán)力制衡機(jī)制、陽光財(cái)政等方面,為全省財(cái)政改革的科學(xué)化、精細(xì)化、透明化,積累了很多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

理財(cái)經(jīng)世

置身一個(gè)新的歷史節(jié)點(diǎn)和良好的社會(huì)政治環(huán)境,焦作財(cái)政人循序漸進(jìn)地創(chuàng)新了一個(gè)個(gè)公共財(cái)政改革的“標(biāo)桿”。同時(shí),他們也清醒地認(rèn)識(shí)到“經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政、財(cái)政反作用于經(jīng)濟(jì)”的硬道理。

“八送”服務(wù)收獲雙贏

沒有一個(gè)良性循環(huán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),公共財(cái)政就是無水之源。

為此,在2007年5月,一個(gè)由127名高級(jí)會(huì)計(jì)師、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)稅務(wù)師、注冊(cè)評(píng)估師以及業(yè)務(wù)骨干組成的數(shù)十個(gè)企業(yè)服務(wù)組,走出焦作市財(cái)政局機(jī)關(guān),深入1000余家規(guī)模以上和重點(diǎn)行業(yè)企業(yè),進(jìn)行“送政策、送技術(shù)、送管理、送信息、送資金、送人才、送服務(wù)、送溫暖”等“八送”服務(wù)。

有人說,這不僅僅是焦作財(cái)政人對(duì)事業(yè)的執(zhí)著和自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn),更是一個(gè)觀念的變革、定位的變換、角色的變化、作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。也曾有人懷疑,政府部門普遍“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”,作為財(cái)權(quán)在握的財(cái)政部門,能在職能踐行上實(shí)現(xiàn)這樣的根本轉(zhuǎn)變嗎?

“要變,就變得徹底;要干,就干出成效。焦作財(cái)政人認(rèn)清了方向,選準(zhǔn)了路子,就一定會(huì)義無反顧?！必?cái)政“八送”活動(dòng)的設(shè)計(jì)者、組織者申相臣說。

2007年5月17日11時(shí)47分,中原內(nèi)燃配件有限公司的上市評(píng)估確認(rèn)通知書遞到了焦作市財(cái)政局,申相臣看到通知書,立即召集市財(cái)政局、國資辦有關(guān)科室負(fù)責(zé)人分工負(fù)責(zé),進(jìn)行分析,核對(duì),確認(rèn)。兩個(gè)小時(shí)后,一份上報(bào)省國資委的評(píng)估確認(rèn)通知書便送到了中原內(nèi)燃配件有限公司。

在孔懷包裝有限公司總經(jīng)理劉永利的眼里,財(cái)政人夠意思、有本事。在企業(yè)遇到技術(shù)難題時(shí),他打聽到省輕工研究所有高手,很想結(jié)識(shí)一下,無奈沒有門路。財(cái)政局知道他的難處后,立即派人和他一起赴省城,通過約請(qǐng)省輕工研究所的專家,最終不僅使技術(shù)難題迎刃而解,還永久性地攀上了“高枝”。

為解決部分企業(yè)歷史經(jīng)濟(jì)包袱重、經(jīng)營困難的問題,財(cái)政局還成立了通良資產(chǎn)管理公司,主動(dòng)與長城、信達(dá)、東方等國家資產(chǎn)管理公司洽談,采取打捆回購分包處置的方式化解企業(yè)債務(wù),目前已為100多家企業(yè)化解不良債務(wù)13.8億元,為企業(yè)輕裝上陣加快發(fā)展創(chuàng)造了好的環(huán)境。

2009年,河南中小企業(yè)集合債券發(fā)行,全省16家中小企業(yè)共同面向國內(nèi)資本市場發(fā)行。在總規(guī)模達(dá)10億元的發(fā)行方案中,焦作地區(qū)的中小企業(yè)就有5家,全部為市重點(diǎn)企業(yè),目前經(jīng)對(duì)發(fā)行人盡職調(diào)查,確定的總發(fā)行規(guī)模達(dá)2.4億元,占全省總發(fā)行額度的24%。

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,焦作財(cái)政人提出“‘兩高一資企業(yè)是危險(xiǎn),高科技、高附加值企業(yè)是機(jī)遇”的發(fā)展理念,并把扶持重點(diǎn)放在了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)品上,引導(dǎo)企業(yè)及時(shí)進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,

河南裕華高白玻璃有限公司生產(chǎn)的太陽能發(fā)電電子封裝玻璃,是一項(xiàng)填補(bǔ)國內(nèi)空白的產(chǎn)品。2008年11月29日,當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)流資困難時(shí),財(cái)政局立即與省開發(fā)銀行溝通,為企業(yè)解決了900萬元貸款;2009年6月,再次為企業(yè)解決貸款1500萬元。思科達(dá)玻璃也是一家生產(chǎn)高科技產(chǎn)品的企業(yè),不僅得到了250萬元的省財(cái)政貼息資金,而且從省開發(fā)銀行拿到1800萬元貸款。

“財(cái)政不但支持了企業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整,更把企業(yè)的事當(dāng)成自己的大事,給了我們實(shí)打?qū)嵉膸椭?。”河南中軸集團(tuán)有限公司總經(jīng)理朱天合贊嘆著說。據(jù)悉,自2009年2月份以來,該公司生產(chǎn)的汽車凸輪軸供不應(yīng)求,但苦于缺乏流動(dòng)資金,有訂單也不敢接。在財(cái)政的支持下,該公司獲得擔(dān)保貸款4000萬元,同時(shí),年產(chǎn)1萬臺(tái)專用車項(xiàng)目獲得財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助230萬元,該項(xiàng)目計(jì)劃投資1.5億元,達(dá)產(chǎn)后可年新增銷售收入12億元,實(shí)現(xiàn)利稅7000萬元。

廈工機(jī)械(焦作)有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)曾國儲(chǔ)對(duì)財(cái)政部門的“八送”服務(wù)贊不絕口。2007年,為擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模,廈工機(jī)械股份有限公司在焦作投資興建北方裝配制造基地。他說:“在整個(gè)建設(shè)過程中,當(dāng)?shù)卣畬?duì)項(xiàng)目給予了大力支持,前期資金一時(shí)緊張,市財(cái)政局及時(shí)為工程協(xié)調(diào)了8000萬元,還派來了財(cái)務(wù)總監(jiān),為項(xiàng)目全程服務(wù)?！?

如今,廈工機(jī)械(焦作)有限公司已成為“河南省百戶重點(diǎn)企業(yè)”之一,2008年主營業(yè)務(wù)收入達(dá)到4.7億元,工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到6.3億元,納稅1390多萬元。2009年上半年收入超過8億元,實(shí)現(xiàn)利潤8000多萬元。同時(shí),焦作開始規(guī)劃建設(shè)以一個(gè)廈工為龍頭的機(jī)械制造加工基地。

據(jù)了解,“百人千企謀發(fā)展,我為納稅人服務(wù)”在焦作市已經(jīng)通過長效機(jī)制的建立,上升到了制度化的層面。申相臣表示:“服務(wù)企業(yè)是財(cái)政部門一項(xiàng)長期的、基礎(chǔ)性的工作,必須從地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度,把企業(yè)至上的理念變成實(shí)實(shí)在在為企業(yè)辦實(shí)事的具體行動(dòng)。開展這項(xiàng)活動(dòng)的主要目的,就是為了探索一種財(cái)政支持企業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制,真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政不遺余力服務(wù)企業(yè),企業(yè)快速發(fā)展多繳稅收的雙贏局面?！?/p>

2008年,就在全球金融危機(jī)席卷而來的時(shí)候,由財(cái)政重點(diǎn)幫扶的企業(yè)幾乎亳發(fā)無損。申相臣認(rèn)為,“金融危機(jī)是危中有機(jī),對(duì)落后者是淘汰,對(duì)先進(jìn)者是激勵(lì),市場重新洗牌機(jī)遇難得。沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,我們就自己動(dòng)手,改革創(chuàng)新,找準(zhǔn)位置,果斷出擊,辦法總比困難多,只要大家齊心協(xié)力,千方百計(jì)幫助企業(yè)排憂解難,財(cái)政就像剛?cè)嵯酀?jì)的太極拳,為企業(yè)舒筋活絡(luò)壯身強(qiáng)體注入生機(jī)?！?/p>

財(cái)政,該出手時(shí)就出手。

整合資本做大平臺(tái)

而更多的時(shí)候,地方政府財(cái)政需要一個(gè)資本運(yùn)作平臺(tái)。

2009年5月,一個(gè)注冊(cè)資本達(dá)90億元,擁有廣闊政府公共資源開發(fā)權(quán)的焦作市投資集團(tuán)有限公司成立,使焦作市的政府投融資平臺(tái)建設(shè)在體制創(chuàng)新方面,又一次成功嘗試。

至此,我們從內(nèi)心深處不由地發(fā)出一聲聲的贊嘆:歷時(shí)10年的焦作公共財(cái)政改革,已經(jīng)不是單純的財(cái)政工作創(chuàng)新,而是發(fā)端于財(cái)政,并以財(cái)政為依托和支撐,將政府財(cái)政職能和資源用賬本、資金、資產(chǎn)到資本串聯(lián)成一個(gè)有機(jī)完整的管理鏈條,充滿生機(jī)和活力滲入進(jìn)了焦作市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)層面!

據(jù)悉,焦作市投資集團(tuán)有限公司將包括焦作市建設(shè)投資(控股)有限公司、焦作中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司在內(nèi)的8家國有控股公司進(jìn)行整合,成為了一個(gè)政府投融資的大型平臺(tái)。焦作市委市政府研究決定,應(yīng)對(duì)危機(jī)特事特辦,臨時(shí)指定財(cái)政局局長申相臣,出任該公司首任法人代表、總經(jīng)理。

曾擔(dān)任焦作中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司首任董事長的張繼東說:“經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政,企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的主體,也是稅收收入的主體,更是財(cái)政發(fā)展的主體,同樣是一筆錢,政府給哪個(gè)企業(yè)都很簡單,但是我們感到財(cái)政支持企業(yè)的錢,應(yīng)該用到杠桿的支點(diǎn)上,應(yīng)該讓他產(chǎn)生酵母的作用?！?/p>

焦作市投資集團(tuán)有限公司副總經(jīng)理秦建斌表示,焦作有2000多家的規(guī)模以上中小企業(yè),就像郁郁蔥蔥充滿生機(jī)和活力的森林,但缺少參天大樹,以前沒有一個(gè)產(chǎn)值超百億的企業(yè)。焦作同時(shí)也是一個(gè)資源枯竭型城市,財(cái)政應(yīng)該采用什么樣的方式,在更短的時(shí)間里完成結(jié)構(gòu)調(diào)整?

秦建斌說:“財(cái)政和投資集團(tuán)是截然不同的兩個(gè)概念,財(cái)政是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配的公平效應(yīng),投資集團(tuán)卻是一個(gè)追求資本效益最大化的市場化運(yùn)作的企業(yè)。因此,在同樣使用政府資源的時(shí)候,投資集團(tuán)就有了更多的運(yùn)作空間。投資集團(tuán)5月份組建,6月份就與11家金融機(jī)構(gòu)簽訂了350億元框架合作協(xié)議,在關(guān)鍵時(shí)刻重拳出擊,提振了化危為機(jī)的信心,并很快為具有市場競爭力的企業(yè)解決了融資難的問題。”

對(duì)于投資集團(tuán)的運(yùn)作和發(fā)展,秦建斌表示,投資集團(tuán)并不是純?nèi)谫Y性平臺(tái),而是背靠政府,面向市場,研究發(fā)展戰(zhàn)略,融資策略,尋找戰(zhàn)略合作伙伴,實(shí)現(xiàn)建設(shè)、運(yùn)營、管理、發(fā)展一體化。

秦建斌表示,投資集團(tuán)下一步要調(diào)整思路,進(jìn)入旅游、物流、公路事業(yè)方面的投資,在搞基礎(chǔ)設(shè)施,投融資平衡的同時(shí),將逐步進(jìn)入真正投資領(lǐng)域?！艾F(xiàn)在,我們的發(fā)展思路是進(jìn)的同時(shí)想著退,比如我們現(xiàn)在想把焦作的五六家熱力公司進(jìn)行整合,整合后吸引戰(zhàn)略投資者,然后我們就退出。今后,我們要有自己的產(chǎn)業(yè),我們的產(chǎn)業(yè)就是資本運(yùn)作,然后再成立項(xiàng)目公司,項(xiàng)目公司廣泛的吸收社會(huì)資金,以股份制的形式來運(yùn)作。將來我們的三級(jí)公司要通過賣項(xiàng)目,賣公司搞資本的聯(lián)合運(yùn)作?！?/p>

同時(shí),秦建斌不無遺憾地說:“我們雖然謀劃的很好,但是也有困難,因?yàn)橥顿Y集團(tuán)有鮮明的時(shí)代性,他是地方的發(fā)展離不開的。還有就是我們必須依托政府資源,政府給我們項(xiàng)目我們?nèi)プ?如果離開政府我們什么也做不了?，F(xiàn)在,我們必須依托政府,依托項(xiàng)目,給我們創(chuàng)造一些環(huán)境?！?/p>

“三臺(tái)一會(huì)”破解瓶頸

有了平臺(tái),有了杠桿,財(cái)政,還需要“發(fā)現(xiàn)”一套模式。

“融資難”一直是我國中小企業(yè)發(fā)展中所面臨的突出問題,而焦作財(cái)政創(chuàng)新的“三臺(tái)一會(huì)” 模式,把地方政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)、商業(yè)銀行的融資優(yōu)勢(shì)和群眾組織的民主監(jiān)督制約優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合起來,不但破解了中小企業(yè)融資難的問題,更探索出了一條政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場化運(yùn)作、多方共贏的投融資新機(jī)制。

2007年5月,焦作市政府與國家開發(fā)銀行簽訂總額為30億元的支持中小企業(yè)發(fā)展的貸款合作協(xié)議。隨之,一個(gè)由焦作市財(cái)政局牽頭,主動(dòng)與商業(yè)銀行對(duì)接的“三臺(tái)一會(huì)”融資機(jī)制出臺(tái):財(cái)政局以下屬焦作市建設(shè)投資有限公司為獨(dú)立法人實(shí)體,與國家開發(fā)銀行、浦發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社等7家股份制銀行簽訂合作協(xié)議,為全市銀企搭建起一個(gè)貸款融資平臺(tái);同時(shí),財(cái)政局下屬的焦作中小企業(yè)擔(dān)保有限公司負(fù)責(zé)為需要貸款的企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保,為中小企業(yè)搭建起一個(gè)擔(dān)保平臺(tái);為確保貸款企業(yè)的信用資質(zhì),焦作中小企業(yè)擔(dān)保有限公司發(fā)起成立了焦作市城鄉(xiāng)信用協(xié)會(huì),協(xié)會(huì)發(fā)展資信狀況良好的企業(yè)成為會(huì)員,當(dāng)這些會(huì)員企業(yè)需要貸款時(shí),協(xié)會(huì)協(xié)助會(huì)員企業(yè)向中小企業(yè)擔(dān)保公司推薦,中小企業(yè)擔(dān)保公司進(jìn)行審查后,協(xié)會(huì)幫助會(huì)員企業(yè)向與焦作市建設(shè)投資有限公司有合作關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款;而這一切都建立在以財(cái)政局為依托的焦作市開發(fā)性金融合作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的政府管理平臺(tái)上。

目前,已有150家骨干中小企業(yè)成為會(huì)員,涉及節(jié)能環(huán)保新材料、化工、機(jī)械、農(nóng)牧等10多個(gè)行業(yè),基本囊括了焦作市的重點(diǎn)企業(yè)、高成長企業(yè),形成了一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)和信用建設(shè)網(wǎng)絡(luò)。協(xié)會(huì)建立會(huì)員信用檔案,對(duì)即將獲得貸款的會(huì)員在《焦作日?qǐng)?bào)》進(jìn)行公示,接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)講誠信的會(huì)員通過新聞媒體進(jìn)行報(bào)道,并由擔(dān)保公司給予擔(dān)保費(fèi)率的優(yōu)惠;對(duì)不講誠信的企業(yè)設(shè)立曝光臺(tái),建立黑名單制度。

焦作市“三臺(tái)一會(huì)”合作支持中小企業(yè)擔(dān)保貸款模式引起了有關(guān)專家的關(guān)注,中國發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長湯敏表示:“政府用財(cái)政資金資助中小企業(yè)信用擔(dān)保業(yè)務(wù),不但補(bǔ)充了擔(dān)保公司資金額,也等于給銀行吃了一顆定心丸,這有利于銀行將資金放給中小企業(yè),其放大作用非?？捎^。”

焦作中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司董事長夏清生表示,目前,焦作中小企業(yè)擔(dān)保投資有限公司注冊(cè)資本金已經(jīng)擴(kuò)大到了5億元,成為全省注冊(cè)資本金最大的擔(dān)保公司。工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行對(duì)其授信總額達(dá)到120億元。并且中國銀行河南省分行2009年首批核準(zhǔn)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)授信總額為74億元,該公司就占了50億元。

據(jù)夏清生介紹,“三臺(tái)一會(huì)”已不局限于作為承貸平臺(tái)從銀行取得貸款,正在成為一個(gè)比較完整的投融資管理平臺(tái)。其中,對(duì)河南裕華高白玻璃有限公司的支持,就是綜合運(yùn)用“三臺(tái)一會(huì)”機(jī)制,發(fā)揮投融資管理平臺(tái)作用的突出例證。這家公司的前身是以生產(chǎn)普通玻璃為主要產(chǎn)品的集體小廠,2003年進(jìn)入太陽能高白玻璃行業(yè),是我國首家自主研制開發(fā)生產(chǎn)太陽能高白玻璃的專業(yè)生產(chǎn)廠家。2007年,“三臺(tái)一會(huì)”為這家企業(yè)制定了融資計(jì)劃:綜合運(yùn)用信貸手段,引進(jìn)私募股權(quán)基金,3年內(nèi)融資5億元,目標(biāo)是成為世界級(jí)太陽能高白玻璃壟斷企業(yè),最終占有世界市場30%的份額。

“信用擔(dān)保是市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政彌補(bǔ)市場配置資源的‘缺陷與失靈的一項(xiàng)重要職能,政策性擔(dān)保是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要助推力量?！毕那迳f:“中小企業(yè)融資難主要是因?yàn)樾庞脝栴},‘三臺(tái)一會(huì)機(jī)制以資金為紐帶,以信用為核心,把中小企業(yè)組合到一起,形成一個(gè)信用組織,有利于從銀行獲得貸款。下一步,焦作財(cái)政正在考慮將‘三臺(tái)一會(huì)擴(kuò)充到‘四臺(tái)一會(huì),建立信用評(píng)級(jí)的公示平臺(tái),以信用體系建設(shè)為核心,促進(jìn)、三臺(tái)一會(huì)、機(jī)制更好地發(fā)揮作用。

據(jù)稱,2009年焦作中小企業(yè)擔(dān)保公司共為我市110家中小企業(yè)提供174筆貸款擔(dān)保,擔(dān)?？傤~11.53億元。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2009年受保企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入194.04億元,凈利潤11.21億元,納稅額9.56億元,企業(yè)職工總數(shù)達(dá)到47273人次。

如此,財(cái)政才可經(jīng)世,終可濟(jì)民。