申相臣

可以說,中國公共財政改革的探索首先從地方興起。1998年以來,焦作從地方實際出發(fā),針對經(jīng)濟社會發(fā)展和財政工作中的矛盾與問題,以創(chuàng)新理念、體制、機制、制度、觀念為重點,建立了包括收支程序、核算程序、監(jiān)督程序、服務(wù)程序為一體的財政運行機制,走出了一條獨具地方特色和創(chuàng)新精神的財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的改革之路。作為焦作十年財政改革的親歷者,我的感受可以歸納起來為“四個基本”:一是基本前提;二是基本想法;三是基本做法;四是基本看法。

一、基本前提。焦作公共財政改革是在地方黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和決策下,在上級財政主管部門的關(guān)心指導(dǎo)下,在焦作市財政局歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子和全體人員的共同努力下,歷經(jīng)十多年探索,改革創(chuàng)新有效果,社會公眾很滿意,這是基本前提。為什么這么說呢?沒有地方黨委政府強力支持,改革難以持之以恒;沒有上級財政指導(dǎo)幫助,改革難以堅持航向;沒有先進理論引導(dǎo),改革難免多走彎路;沒有干事創(chuàng)業(yè)隊伍,改革難免流于形式。也就是說,這些因素創(chuàng)造形成了焦作財政良好的外部環(huán)境和內(nèi)部機制,公共財政改革才得以在焦作沃土上生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。當(dāng)然,焦作是個小地方,處于中西部相對落后地區(qū),在這個地方能夠行得通,在全國其他地方,因為情況不一樣,可能就不完全適用了,不一定適合所有地方;焦作財政是基層財政,與省財政和中央財政不是一個概念,不能相提并論,適應(yīng)焦作財政的創(chuàng)新舉措,不一定適合全省全國的情況。但是,財政發(fā)展勢不可當(dāng),改革創(chuàng)新不會停滯,無論是否能夠?qū)χ袊藏斦ㄔO(shè)有所裨益,我們都將以敢于天下先的勇氣,任何時候任何情況下都堅持實事求是為民盡責(zé),堅定不移持續(xù)推進公共財政改革。

二、基本想法。財政是黨和政府執(zhí)政為民履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放30年特別是近10年來,一方面改革開放取得了巨大成就,人民生活水平顯著提高;另一方面在經(jīng)濟社會生活中又遇到了許多矛盾和問題。從焦作來看,當(dāng)時主要存在的突出矛盾有:一是社會經(jīng)濟問題頻出。農(nóng)村老百姓告狀、上訪的比較多,抽樣調(diào)查70%左右都是因為農(nóng)村的財務(wù)管理混亂,群眾對村里面的集體資源資產(chǎn)資金管理不信任,經(jīng)常上訪告狀。二是財政收支矛盾突出。一方面財政資金短缺,另一方面損失浪費嚴(yán)重,“小金庫”屢禁不止,泛濫成災(zāi)。三是會計信息失真。經(jīng)濟秩序混亂,許多國企虛盈實虧,改制時問題暴露;許多事業(yè)單位虛報冒領(lǐng)騙取財政資金。這些問題帶有普遍性。作為財政部門來說,是管還是不管?管必然觸及矛盾得罪人!但財政的錢是老百姓的錢,浪費老百姓的錢是極大的犯罪!現(xiàn)在黨委政府有要求,社會公眾有訴求,財政部門責(zé)無旁貸,不能消極等待,必須主動出擊。

我們按照市委市政府的要求,力求從體制機制上找到解決問題的治本之策。改革創(chuàng)新涉及到人們的思想觀念、利益調(diào)整、制度創(chuàng)新和具體操作上的許多難點問題,財政部門首當(dāng)其沖,積極主動,調(diào)查研究,理性思考,為市委政府提供了一系列的決策參考,并具體操作實踐施行。其中,包括會計委派、部門預(yù)算、政府采購等,這些改革在1998-2000年全國領(lǐng)先,把預(yù)算內(nèi)外甚至制度外的、所有的政府財政資金歸到一個籠子里面,真正從體制機制制度上解決問題,收到了明顯的效果。財政部門要為黨委政府負(fù)責(zé),要為老百姓負(fù)責(zé),必須拿出有效的辦法、措施和建議,真正解決這些矛盾問題,為民理財,造福桑梓。我們認(rèn)識到,這就是許多專家教授考察焦作財政時,問詢和論證并需要我們回答的,焦作財政改革源動力問題。

三、基本做法。我們是怎么做的?改革有風(fēng)險,創(chuàng)新更艱難。我們知道怎么做是對的,如果不去做,上級也不會追究責(zé)任,但是我們沒有這樣做,而是從焦作實際和人民利益出發(fā),義無反顧,一往無前。焦作公共財政改革創(chuàng)新10多年歷程大致分為三個階段:1998--2001年為改革高潮期;2002--2006年為改革鞏固期;2007年特別是十七大以來進入改革新時期。1998年,針對當(dāng)時財政收支矛盾爆發(fā)性的突出問題,為解決公務(wù)人員的工資和基層政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn),我們首先推行了會計委派制,及時有效化解了矛盾,并和后來的國庫集中收付制度有效銜接,相得益彰,既堅持了會計委派制度的操作平臺,又實現(xiàn)了國庫集中收付,對持續(xù)推進復(fù)式預(yù)算、參與式預(yù)算和績效管理等綜合改革提供了一個很好的基礎(chǔ)和操作平臺。2007年,圍繞黨的十七大推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),深化公共財政改革的目標(biāo)要求,我們提出“公共權(quán)力屬于人民、公共財政服務(wù)人民”等新的理財思路和“尊重勞動者、服務(wù)納稅人”等新的服務(wù)理念,扎實推進“內(nèi)部分權(quán)制衡、外部廣泛參與”的新的改革措施,建設(shè)陽光財政、透明財政,提高政府財政管理績效,促進了基本公共服務(wù)均等化。

我們主要做了以下六項工作:

1綜合預(yù)算。把所有政府性財政收支,全部納入到財政預(yù)算管理當(dāng)中,解決體外循環(huán)、賬外賬、“小金庫”等問題。從2000年開始進行綜合預(yù)算改革,一方面是預(yù)算內(nèi)的,一方面是預(yù)算外的,甚至把理論界所說制度外的所有資金都納入綜合預(yù)算管理。當(dāng)時我們叫一個預(yù)算單位只有一本賬,把所有的資金都納入到一個部門的預(yù)算收支里面來,真正從體制上管住賬本,實現(xiàn)了財務(wù)公開、經(jīng)濟民主。

2細(xì)化預(yù)算。我們當(dāng)初提出細(xì)化預(yù)算,要求越具體越好。錢少,困難多,一分錢也要掰成兩半花。一方面有總的公共預(yù)算,另外還有項目預(yù)算,哪個單位有什么項目,花多少錢,都是具體到項目,還要列入政府采購?！皢挝换ㄥX不見錢,財政管錢不花錢”,財政資金由國庫直接支付,辦公用品又是集中采購。在項目支出上,根據(jù)工程進度,直接撥付到施工單位和供應(yīng)商。從運作機制上提高了資金的使用效率。2007年以來,我們還編制了社會性別反應(yīng)預(yù)算等8本復(fù)式預(yù)算,試編了焦作市中長期預(yù)算,財政預(yù)算管理水平得到大大提升。

3參與式預(yù)算。我們感到財政資金是老百姓的錢,就應(yīng)該保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán),讓老百姓知道這個錢是干什么用的,并且還要征求他們的意見。對于財政的錢往哪個地方花,了解民眾想法是什么,這就是公眾參與。我們充分運用現(xiàn)代技術(shù)手段,根據(jù)各個部門申報的項目預(yù)算,篩選一部分與民生密切相關(guān)的,在網(wǎng)上公布,廣泛征求社會公眾的意見,適時舉行財政項目專家論證、社會聽證。過去,都是各個部門拼命向財政要錢,現(xiàn)在,各個部門不再隨便要錢了,花錢就是責(zé)任,他們將錢花了以后,不僅要公開支出明細(xì),還要交代效果怎么樣,接受績效評價和社會監(jiān)督。

4績效管理。過去,錢花出去了效益怎么樣,沒有一個科學(xué)的、符合實際的指標(biāo)體系來評價認(rèn)定。財政資金效益怎么樣,這都需要績效管理和問責(zé)。我們對老百姓關(guān)心的,政府投資比較大的,進行民生項目和重點項目績效評價。在執(zhí)行過程當(dāng)中要到項目現(xiàn)場,有一些是工程現(xiàn)場,或者是政府采購的,都要看設(shè)備利用效率怎么樣?？冃Ч芾硎且粋€非常遠(yuǎn)的目標(biāo),需要我們堅持不懈地努力。我們追求結(jié)果導(dǎo)向,追求老百姓真正享受到財政資金的實用效益,錢再少,也要搞績效管理。

5監(jiān)督到位。不論是部門預(yù)算,還是績效管理,任何單位、任何個人,只有依靠制度,依靠監(jiān)督,權(quán)力規(guī)范運行才能真正落實。我們從多年走過的路子來看,焦作財政還是有許多經(jīng)驗和規(guī)律可循的。其一,逐步探索出財政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價“四權(quán)”的內(nèi)部分權(quán)制衡監(jiān)督機制和管理架構(gòu)。搞編制的就專門搞編制,有編制程序,征求社會意見等一套辦法;搞執(zhí)行的就完全按照部門預(yù)算,項目預(yù)算資金按照時間進度、工程進度,嚴(yán)格執(zhí)行到位;搞監(jiān)督的就從編制到執(zhí)行進行全過程的監(jiān)督;搞績效評價的就對預(yù)算項目引入外部評價,由第三方來評價的,好壞不是自己說了算。其二,建立健全了信息公開、項目公示、民意測評、人大公審等一系列公開民主程序和方法的“陽光財政”制度。為什么花這么多錢,社會公眾的意見是什么,專家的意見是什么,最后人大通過的預(yù)算方案是什么,都要公開透明,接受社會監(jiān)督。其三,形成了全員監(jiān)督、全程監(jiān)督、全方位監(jiān)督的大監(jiān)督工作機制。財政內(nèi)部設(shè)立獨立的監(jiān)督委員會,由紀(jì)檢書記擔(dān)任主任,它是一個獨立機構(gòu),不經(jīng)規(guī)定程序,財政資金是出不去的。

6技術(shù)支撐。財政發(fā)展也好,改革也好,都需要現(xiàn)代技術(shù)手段的支撐?，F(xiàn)代技術(shù)手段真正用起來,對我們財政科學(xué)化規(guī)范化管理促進很大。涵蓋財稅、統(tǒng)計、企業(yè)等經(jīng)濟信息的“財經(jīng)沙盤”,與行政服務(wù)中心、財政服務(wù)大廳、政府門戶網(wǎng)站、公共場所電子屏幕等形成相互補充的信息公開平臺。“非稅收入管理系統(tǒng)”財政監(jiān)督信息化網(wǎng)絡(luò)平臺,實現(xiàn)了非稅收入的自動分成和實時查詢和實時監(jiān)控,保證市級收入和資金安全。惠農(nóng)資金“一折通”、社區(qū)公共衛(wèi)生“服務(wù)卡”、公務(wù)消費“公務(wù)卡”,真正管好了政府財政預(yù)算內(nèi)外資金。

多年的改革盡管觸及了許多矛盾,但回頭看效果還不錯,得到了社會認(rèn)可。特別是通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),加大飲水安全、公共衛(wèi)生、社會服務(wù)等基本公共服務(wù)均等化投入,焦作基本公共服務(wù)均等化成效明顯,人民群眾共享到更多改革成果和經(jīng)濟實惠。世界銀行TCC4項目評估顯示,焦作市近5年來農(nóng)村自來水建設(shè)占比44.6%,并相當(dāng)于前10年總和,93%農(nóng)村居民、90%城市居民感受公共衛(wèi)生明顯改善,新農(nóng)合、文化站所等全部覆蓋城鄉(xiāng),基本公共服務(wù)的范圍和水平有了質(zhì)的改善和提升,公共財政普惠城鄉(xiāng)居民。同時,焦作財政連續(xù)兩屆蟬聯(lián)全國文明單位,國家級的先進榮譽數(shù)十個,我們覺得這項改革是很值得的,是很有效果的,也是經(jīng)過了10多年的時間和實踐檢驗。

四、基本看法。也就是幾點感受和體會。財政工作無小事,改革創(chuàng)新無止境。

改革需要不斷完善。焦作是個小地方,站在市級這個層面深入思考,我們十多年的改革探索,雖然取得了一些效果,但站在全省全國看焦作,就會發(fā)現(xiàn)我們的工作還有許多不完善、不科學(xué)的地方,這是難免的,也是我們期望得到指點不斷完善的。不管怎樣,我們有一個基本的理念,不能因為追求完美就不進行改革,也不能因為不夠完美就否定改革。

改革需要領(lǐng)導(dǎo)支持。取得地方黨委政府以及人大、政協(xié)在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)支持至關(guān)重要。我們實施的每一項重大改革,都離不開市委政府的支持,沒有這種支持,財政部門再正確,也會受到各種沖擊?；仡欉@十多年,沒有這個支撐是難以持續(xù)的。我們市里換了好幾屆領(lǐng)導(dǎo),但是每一屆領(lǐng)導(dǎo)都能夠把財政作為社會經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中的重要調(diào)控手段,或者是作為推動社會經(jīng)濟發(fā)展的一個有效措施,及時出臺一些支持財政改革發(fā)展的政策和制度。我們每推進一項財政改革,都要有市委政府的文件,或者是人大的決議等,把這些作為政策、制度、辦法,作為我們推進財政制度改革的制度保障和政策支撐。

改革需要優(yōu)秀人才。財政工作需要有一支勇于自我革命、忘我犧牲、敢于觸及矛盾的隊伍。我們財政部門歷屆領(lǐng)導(dǎo)班子和干部職工都有一種事業(yè)心,有一種責(zé)任心,覺得財政工作太重要了,我們占有這個平臺不為百姓辦些事就沒有價值,個人被淘汰是小事,如果因為自己不懂財政無所作為,甚至不思進取以權(quán)謀私,給黨和人民的利益帶來損失則是大事,必須立黨為公,為民辦事,就是這樣一個基本的樸素的工作理念,驅(qū)動著、支撐著、激勵著我們與時俱進,不斷改革創(chuàng)新。

(作者系河南省焦作市財政局局長)