在中國財稅博物館內(nèi)展出著中國古代13位理財家的銅雕,博物館館長翁禮華為銅雕人物和理財家背后的故事做出了文字詮釋,一幅展示中國歷代財政人的歷史畫卷徐徐展開。

審計工作伴隨著國家的建立而產(chǎn)生和發(fā)展。我國早在公元前2023年大禹建立夏朝時,便開始對財政收入實行審計。當時的審計長由國家元首大禹親自兼任,而且第一次全國性的貢賦(即稅收)審計便以“禹會諸侯”的形式在今浙江紹興柯橋鎮(zhèn)附近的茅山山麓展開。

“禹會諸侯”斬防風(fēng)

會議重點審計了全國各部落上繳中央“貢賦”的情況,審計結(jié)果表明,完成任務(wù)最差的是位于今浙江德清一帶的防風(fēng)氏部落。防風(fēng)氏作為酋長自恃實力雄厚,有膽有識,一向不把大禹放在眼里,他不但謊稱當?shù)厥転?zāi)嚴重,無力向中央政府足額交納貢賦,而且連會議都懶得參加。

會議開始后一直見不到防風(fēng)氏蹤影的大禹,十分惱火,他一天兩次派人渡錢塘江北上到德清禺山酋長衙門催促防風(fēng)氏來茅山參加會議。防風(fēng)氏開始不當一回事,后來看來的人越來越多,大有非押送與會不可的架勢,只好乖乖跟著他們來到茅山會場。

姍姍來遲的防風(fēng)氏,見到大禹不僅沒有絲毫愧色,而且連一句道歉的話語都不肯說,對貢賦缺口更是拒不認賬,到最后甚至站起來傲慢地告訴大禹,本部落今年絕無再補繳貢賦的可能!其他酋長見防風(fēng)氏氣焰如此囂張,也蠢蠢欲動。為了捍衛(wèi)國家權(quán)威,避免中央財政收入被地方部落侵吞,忍無可忍的大禹,不得不決定以破壞貢賦制度的罪名判處防風(fēng)氏死刑。衛(wèi)士一聽令下,隨即蜂擁而上,將防風(fēng)氏綁赴刑場,由劊子手用石刀斬殺。

一石激起千層浪

這件事開了中國歷史上國家領(lǐng)導(dǎo)人親判地方長官死刑之先河?！秶Z?魯語下》載“昔禹致群于會稽山,防風(fēng)氏后至,禹殺而戮之,其骨節(jié)專車,此為大矣”。由于防風(fēng)氏長得又高又大,跪在地上,行刑者的刀子還夠不著他的頸項,無法斬首,于是大禹就讓人筑一高塘(條狀堤壩之意),行刑者站在高塘上將防風(fēng)氏斬首。賀循之所撰《會稽記》中也有“防風(fēng)氏身長三丈,刑者不及,乃筑高塘臨之,曰刑塘”的記載。如今德清當?shù)剡€有刑塘的地名。為了懲前毖后,大禹還下令將茅山改名為“會稽山”,讓人們永遠記住以“會稽”(與今“會計”同義)為基礎(chǔ)的審計工作的重要性。據(jù)說明代紹興柯橋百姓在興建以撰寫“小少離家老大回,鄉(xiāng)音無改鬢毛衰。兒童相見不相識,笑問客從何處來”一詩名揚天下的唐代詩人賀知章祠時,還挖出了防風(fēng)氏的一根小腿骨,足足有七尺多長。當時有人一手拿著骨頭,一邊言之鑿鑿地說,人高馬大的防風(fēng)氏三千多年前是憑著自己的長腿徒步跨涉錢塘江來到茅山的。

對禹殺防風(fēng)氏一事,西漢司馬遷在《史記?夏本紀》中作了“防風(fēng)氏后至,禹殺而戮之”的記載。四千多年來,錢塘江兩岸老百姓對大禹與防風(fēng)氏兩人孰是孰非問題的爭論也始終沒有停息。江南的百姓多站在大禹一邊認為該殺,江北的百姓則認為防風(fēng)氏體恤民生是冤屈而死。從五代吳越國開始,江北百姓還在德清封、禺兩山之間為防風(fēng)氏修建了廟宇。直至今日,古老的防風(fēng)廟內(nèi),不但尚存吳越國國王錢的題碑,年年歲歲祭祀香火不絕,而且上世紀當?shù)剡€成立了防風(fēng)氏研究會,設(shè)壇討論并出版《防風(fēng)氏神話》等書籍,以記述防風(fēng)氏的事跡,可謂熱鬧非凡。

歷代審計來龍去脈

夏以降的歷朝歷代,對涉及國家財政收支,地方官違紀監(jiān)察和政績考核的審計工作都十分重視。史載,周代中央政府在天、地、春、夏、秋、冬六部的天官府中設(shè)置了由宰夫負責的專職審計機構(gòu)。由于天官負責管理國家財政支出,從屬于天官的宰夫衙門其規(guī)格相當于今財政部內(nèi)設(shè)之審計司局。

漢代將審計稱為上計,并專門制定法律,分別由丞相和御史大夫(相當于今中央紀監(jiān)首長)共同主持。善于算賬的開國元勛張蒼則以列侯身份,居相府協(xié)助丞相蕭何主持郡國上計(即今地方財政收支審計),被人稱為計相,相當于今國務(wù)院總理直轄的審計長,后來官名正式改定為“主計”,張蒼便相應(yīng)改任為主計官。張蒼先后任職達4年之久,對開創(chuàng)漢代的審計事業(yè),特別對制定和完善《上計律》作出過重要貢獻。20世紀上半葉南京國民政府設(shè)主計處,其名稱亦源于漢代之“主計”一詞。漢代皇帝對上計工作十分重視,凡全國性上計常常親自參加。如漢武帝在位期間,即參加過四次上計,其中一次在京師長安,三次在外地。漢代曾審計出不少大案,其中在官場震動最大的案子要算漢武帝元鼎五年(公元前112年)的酎金案?！棒睘榇季浦?由于以黃金計量故稱酎金。它是皇帝祭祀宗廟的財政?？?其來源為諸侯王、列侯按轄境人口多寡繳納的貢獻,即每1000人納黃金4兩,如少于1000人而多于500人的地方,亦要四舍五入按4兩標準上交。因此酎金是一項典型的?？顚Ｓ秘斦杖搿h酎金律規(guī)定“金少不如斤兩,色惡,王削縣,侯免國”。結(jié)果在審計中發(fā)現(xiàn)大面積違規(guī),報告披露后,朝野輿論一片嘩然。雄才大略的漢武帝深知治國先治吏,而且要首治大吏,于是當年九月份便果斷下令“奪爵者百六十人,丞相趙周下獄死”?？林氐膽土P不僅使王公貴族為之噤若寒蟬,而且更使朝野的精神為之大振,依法辦事成了全國上下一時之風(fēng)尚。

隋、唐、宋三朝的審計分別由比部、御史臺和吏部負責。其中比部是從屬于刑部的外設(shè)專門審計機關(guān)。三朝中審計機構(gòu)變化最多的要算宋代,它先后設(shè)置過三部勾院、都磨勘司、審計院等專職機構(gòu)。其中“審計”之稱始于南宋建炎元年(公元1127年)五月,當時的審計機構(gòu)專勾司為避宋高宗趙構(gòu)之“勾”“構(gòu)”同音諱,正式改稱為審計司,從此在中國歷史上第一次出現(xiàn)“審計”這一專有名詞,并一直沿襲至今。后來宋人又將諸司審計司和諸軍審計司,合而稱之,于是出現(xiàn)了審計院?？梢栽O(shè)想當年宋高宗的名字若不叫趙構(gòu),今天的“審計署(廳、局)”說不定還叫“專勾署(廳、局)”呢。

到了明代,封建社會進入晚期,由于國家對社會控制能力的日益變?nèi)?更兼開國皇帝朱元璋獨攬大權(quán),不僅在軍事上取消了元代統(tǒng)管軍隊的樞密院,設(shè)置了強化皇權(quán)的五軍都督府,以互相牽制的制衡手段來削弱高級將領(lǐng)的指揮權(quán); 并且在處理丞相胡惟庸謀反案后,行政架構(gòu)上進一步取消了“一人之下萬人之上”的宰相,以位卑職低的大學(xué)士取代宰相功能; 同時作為進一步強化皇權(quán)的具體措施之一,朱元璋不再設(shè)置宋代比部一類的專職審計機構(gòu),而僅僅設(shè)置六科給事中和道監(jiān)察御史一類直接聽命于皇帝的兼職審計機構(gòu)。作為封建社會的末代王朝,清承明制,繼續(xù)在強化皇權(quán)的基礎(chǔ)上完善兼職審計,使之發(fā)展成為明清兩朝兼職審計的最高形式。

明清兩朝,中央政府實行六科給事中和道監(jiān)察御史對財政收支和財經(jīng)法紀的雙重審計監(jiān)督,地方政府則由行政長官兼領(lǐng)審計職能。到了清代還進一步實行地方長官兼任御史的監(jiān)督制度,如總督擁有左副都御史(相當于今中央紀監(jiān)部門第一副首長)頭銜,巡撫擁有右副都御史(相當于今中央紀監(jiān)部門一般副職)頭銜。

盡管明清時期取消了專職審計,但通過強化兼職審計在破獲大案要案方面仍然發(fā)揮了一定的作用。例如清乾隆三十三年(公元1768年),皇帝根據(jù)舉報發(fā)現(xiàn)負責鹽稅征收的兩淮鹽政有犯罪線索,于是委派時任江蘇巡撫且兼銜右副都御史的彰寶和新任鹽政尤世拔組織力量對統(tǒng)轄蘇、皖、贛、湘、鄂、豫六省的兩淮鹽政20年來的財務(wù)收支情況進行了長達4個多月的全面審計,審計結(jié)果竟查出了貪賄金額高達1000萬兩,涉及官員10余人的驚天大案。此案始于乾隆十三年(公元1748年),當時兩淮鹽商要求朝廷增加每年鹽引發(fā)放定額,以滿足旺盛的市場需求,獲取更大的商業(yè)利益。當時的兩淮鹽政吉慶收受了不法鹽商5萬兩銀子的賄賂以后,答應(yīng)將他們的要求上報朝廷。接到奏章后,乾隆帝不僅將奏章及時批轉(zhuǎn)戶部(相當于今財政部),而且還親自聽取了戶部的匯報,同意在不增加當年鹽引定額的基礎(chǔ)上,通過寅吃卯糧的辦法,將次年的定額提前使用。而戶部官員考慮到鹽商通過多銷鹽能增加經(jīng)營收入,而這一收入如再投資做生意,尚有利潤可得,倘將錢借貸他人亦有利息收入,于是具文報請乾隆帝詔準,要求鹽商對提前使用的鹽引向政府另行支付一筆“預(yù)提鹽引息銀”。戶部這一精明算計弄得兩淮鹽商進退維谷。正在鹽商們哭笑不得之時,又收受了5萬兩銀子賄賂的鹽政吉慶同意他們可以先支付一部分息銀,余額作掛賬欠繳處理。這一妥協(xié)辦法被鹽商接受了,于是先后繼任鹽政的普福、高恒繼續(xù)運用個人接受賄賂、鹽商欠繳息銀的辦法進行管理,普、高兩人亦從中分別獲得賄銀10多萬兩和20多萬兩之巨。此案最后審理時,除了原鹽政吉慶已于乾隆十四年(公元1749年)死亡外,活著的歷任鹽政普福、高恒及鹽政使盧見曾均被震怒的乾隆帝判處死刑,包括吉慶在內(nèi)的所有違法官員家產(chǎn)均被全數(shù)抄沒,歷任鹽運使7人受革職、降級處分。清廷對這一大案的嚴厲處置,對乾隆中期腐敗不堪的吏治產(chǎn)生了極為強烈的震懾作用,充分顯示了審計工作在保證財政收入和廉政建設(shè)中所起的重要作用。

誠如人們所知,審計制度對任何一個國家來說不僅不可缺少,而且對鞏固政權(quán),懲治腐敗,提高經(jīng)濟效益,每時每刻都在發(fā)揮著重要作用。就機構(gòu)本身來說,明清時期的兼職審計機構(gòu)不如隋唐宋的專職機構(gòu),這已被中國歷史所證明。而歸屬于政府的同體審計,又不如監(jiān)督政府的異體審計,亦已被世界各國歷史所一再證明。至于中國未來的審計機構(gòu)及其制度何去何從,人們將拭目以待。

(作者系中國財稅博物館館長)