□錢子健

（永康市公安局，浙江 永康 321300）

○公安實務(wù)研究 主持人：王玉葉

“打防控”一體化是一種新思維新理念新工作

□錢子健

（永康市公安局，浙江 永康 321300）

在傳統(tǒng)社會里，打防并舉是公安機關(guān)維護社會治安的有效途徑。在目前的動態(tài)社會里，“打防控”一體化是一種對社會治安具有針對性效果的新思維、新路子。與打防并舉相較，“控”在公安工作中應(yīng)體現(xiàn)三個層次。第一個層次是宏觀的，即“控”是一種戰(zhàn)略思維；第二個層次，“控”是一個工程；第三個層次是微觀的，即“控”是一種戰(zhàn)術(shù)應(yīng)用。著力推進“打防控”一體化建設(shè)，要突出重點。建設(shè)一體化工作的“大腦”——以指揮中心為龍頭的現(xiàn)代指揮決策系統(tǒng)；建設(shè)一體化工作的“參謀部”——靈敏高效的信息情報中心；緊緊抓住“控”這一環(huán)節(jié)，突出其連接“打”、“防”的作用。

“打防控”一體化；信息警務(wù)；基層公安機關(guān)

一、“打防控”一體化提出的背景

“打防控”一體化是公安機關(guān)為適應(yīng)當今社會發(fā)展和內(nèi)部改革的需要而提出來的，它有一個逐步探索的過程。改革開放30多年來，我國社會有了翻天覆地的變化，經(jīng)濟快速發(fā)展，人財物空前大流通。與此同時，維護社會穩(wěn)定的體系在不斷地解構(gòu)，原有的控制機制已大大弱化，逐步消退，而新的控制機制仍在探索和培育中，變革時期的陣痛給公安機關(guān)的工作帶來空前的壓力。社會發(fā)展不僅由于社會處在不斷地變革中，從而顯得動態(tài)加劇，同時由于社會進入了信息化時代，哪怕是一件小小的治安事件都會迅速傳播，成為影響社會穩(wěn)定大事件。因此，在新形勢下維護社會穩(wěn)定，對公安機關(guān)來說是嚴峻的挑戰(zhàn)。于是，新的思維、新的思路、新的辦法是因時而動的必然選擇。在近二三十年中，公安機關(guān)為探求這種選擇，提出過不少新的思維和思路。從最初提出的社會治安綜合治理，到打擊是主業(yè)，打擊和管理是公安機關(guān)的主業(yè)，打防并舉，打防結(jié)合等等，無一不是有益的探索，無一不是為求解破題之方所做的積極努力。但一路走來，搖擺不定，原因就在于還沒有找到真正有效的路子。如果跨越中間這些變化，跨越中間這些探索，把改革開放前社會作為相對靜態(tài)的傳統(tǒng)社會，那么當前就是動態(tài)的現(xiàn)代社會。在傳統(tǒng)社會里，打防并舉，是公安機關(guān)維護社會治安的有效途徑。轉(zhuǎn)變到動態(tài)社會，“打防控”一體化就是一種具有針對性效果的新思維、新路子。

二、打防并舉與“打防控”一體化的差異

如果說打防并舉對靜態(tài)的傳統(tǒng)社會還能有效應(yīng)對，那么在動態(tài)社會下，它就像一臺機器，功能有限，反應(yīng)單調(diào)遲鈍，只能做一些初級工作。而“打防控”一體化更像人腦，能做出系統(tǒng)性的高效反應(yīng)。下面是兩者可能存在的差異。

打防并舉與“打防控”一體化差異表

上述差異中，打防并舉在動態(tài)社會的反應(yīng)部分，已明確了然，雖然“打防控”一體化部分，尚有待一體化成熟之后的印證，但也不是不可預(yù)期的。

三、“打防控”中“控”的特質(zhì)

所謂 “控”是指在動態(tài)狀況下對特定對象的掌握。它是動態(tài)狀況下特有的，針對的是特定的運動對象。它是一項工作，一種工程，更是一種理念?！翱亍痹诠补ぷ髦袘?yīng)用有三個層次。

（一）第一個層次是宏觀的，即“控”是一種戰(zhàn)略思維。這種思維建立在犯罪是社會特定歷史階段的產(chǎn)物的認識上。馬克思主義認為，犯罪是人類社會特定歷史階段的產(chǎn)物，在這個特定的歷史階段內(nèi)，犯罪是不能被消滅的。既然犯罪在現(xiàn)階段是不會被消滅的，那么顯然光靠公安機關(guān)的打擊是不能完全實現(xiàn)對社會治安控制的，公安機關(guān)能夠做的是控制犯罪而不是根治犯罪。即在戰(zhàn)略思維上，我們應(yīng)當把工作的著力點放在控制犯罪上，把犯罪控制在一個較低程度，實現(xiàn)社會治安的平穩(wěn)，實現(xiàn)治安同社會、經(jīng)濟、政治同步發(fā)展。所謂較低程度，一是指盡量減少侵害性大、暴力性強的犯罪；二是盡量不讓某類特定的犯罪發(fā)展到影響社會穩(wěn)定大局，成為社會熱點。

我們經(jīng)常會遇到這種情況，當某類犯罪被控制而減少了的時候，另一類犯罪卻發(fā)展或增多了。當這里的犯罪被控制了的時候，那里的或周邊地方的犯罪卻增多了。所以很多時候，我們說治安好了，群眾的安全感增加了，實際上，不是犯罪減少了，而是犯罪被我們控制了，控制在低程度的狀況。認識到了這一點，也就認識到了無論是打擊還是防范工作，兩者皆有的局限性，我們的工作必須有堵有疏，疏堵結(jié)合，在打防并舉時，還需增強控的意識，運用控的手段，落實控的工作。

（二）第二個層次，“控”是一個工程。它是控制犯罪實現(xiàn)社會穩(wěn)定必不可少的一個環(huán)節(jié)?！翱亍痹凇按蚍揽亍币惑w化中，起著連接打擊和防范的作用，是個中間環(huán)節(jié)，必不可少，否則就不是一體，控制犯罪工作就不是一個有機體，一個系統(tǒng)工程。系統(tǒng)論同時也是控制論，如果缺少控這一工程，在當今這個瞬息萬變的動態(tài)社會下，要實現(xiàn)控制犯罪，維護治安平穩(wěn)是不可能的。說“控”是打與防的一個中間環(huán)節(jié)，是因為在“打防控”三環(huán)節(jié)對犯罪發(fā)展的掌控程度和尺度上，“控”處在打與防的中間，根據(jù)“控”的變化結(jié)果，我們的工作將向“打”或“防”偏移。當“控”的結(jié)果惡化到一定程度時，就應(yīng)當更多采用“打”的手段，當“控”的結(jié)果良性發(fā)展到一定時，我們就可以更多采用“防”的措施。

（三）第三個層次是微觀的，即“控”是一種戰(zhàn)術(shù)。這主要是對具體的特定對象，運用“控”的手段和措施，實現(xiàn)對其的掌握或控制，如針對我們平時所說的管控對象的管控。這一點，下文還會有詳述。

四、“打防控”一體化所蘊含的新理念

“打防控”一體化既是一種新理念，又是一項系統(tǒng)工程。其中蘊含的新理念主要有以下幾方面。

（一）信息主導(dǎo)警務(wù)，即信息警務(wù)的理念?！按蚍揽亍币獙崿F(xiàn)一體化，三者不再分散獨立，已成為一個有機整體，警務(wù)信息就是有機整體必不可缺的“粘合劑”。在前面針對靜態(tài)的傳統(tǒng)社會的打防并舉與動態(tài)的當今社會的“打防控”一體化的比較中，“打防控”一體化下的警務(wù)運行流程之所以區(qū)別于打防并舉的警務(wù)運行流程，就是從收集信息情報開始的。這種信息情報的收集和應(yīng)用貫穿于整個流程。

（二）分工協(xié)作共贏共進的新型警種協(xié)作關(guān)系的理念。傳統(tǒng)意義下的警種合作關(guān)系是靜態(tài)的，強調(diào)以分工為主，在分工基礎(chǔ)上的合作，所以有所謂的主次之分，大小之爭?！按蚍揽亍币惑w化下的警種合作關(guān)系強調(diào)的是在合作主導(dǎo)下的分工，在分工基礎(chǔ)上的合作，警種之間是平等的關(guān)系，你中有我，我中有你，講求共贏共進。在這種狀態(tài)之下，對警種的界限需重新界定，許多警種將被賦予許多新的職能。這種新型的警種協(xié)作關(guān)系是由一體化特質(zhì)決定的。一體化作為一個有機構(gòu)成的系統(tǒng)，各組成部分都是有機構(gòu)成的整體，每一部分都是不可或缺的。各部分相互作用，相互控制，達到系統(tǒng)的平衡和諧。

從這種新型的警種協(xié)作關(guān)系的角度，讓我們回看前些年曾經(jīng)走過的探索之路，就不難評判其優(yōu)劣。無論是大刑偵、大治安，還是大信訪，甚至是大情報，警種協(xié)作都存在主次輕重之分，存在局限性。這也是為什么一些“大”字頭體系下，聯(lián)合體仍然難以形成真正合力的主要原因所在。

那么這種新型的警種協(xié)作關(guān)系同專業(yè)化發(fā)展是否有沖突或影響呢？筆者認為，發(fā)展“打防控”一體化下的新型警種合作關(guān)系同發(fā)展專業(yè)化并不矛盾，相反的，專業(yè)化仍應(yīng)不斷繼續(xù)深化，不斷發(fā)展。“打防控”一體化下的新型警種協(xié)作關(guān)系是在協(xié)作主導(dǎo)下的分工關(guān)系，分工的各部分越是高度發(fā)展，對系統(tǒng)合作的貢獻也越大。實際上，要完成“打防控”一體化，相關(guān)的主要業(yè)務(wù)工作必須要有比較專業(yè)化的基礎(chǔ)，否則，它就不可能完成系統(tǒng)賦予的任務(wù)。

（三）資源效益最大化的理念。在動態(tài)社會中，尤其是我國，社會剛處于發(fā)展上升期、轉(zhuǎn)型變更期，矛盾集中暴發(fā)，需要公安機關(guān)應(yīng)對的不穩(wěn)定因素層出不窮，越來越多。但另一方面公安機關(guān)乃至黨委政府能夠組織調(diào)用的資源卻是有限的，兩者之間不匹配的矛盾越來越突出。今后一個時期，隨著民主法制建設(shè)的加快，對政府的公權(quán)力的限制與監(jiān)督會越來越大，公安機關(guān)如果不能找到一種有效辦法，資源緊缺，工作捉襟見肘，局面難以應(yīng)對是不難想像的。解決這種局面的一個有效途徑，就是要形成“打防控”一體化的格局，以發(fā)揮可用資源的最大效益。

即使是同樣的成分，不同的量或同樣成分同樣的量，不同的組合方式，就會有不同的結(jié)果，無論是化學(xué)品，還是社會工作都是如此。一直以來，公安機關(guān)的效益觀念不太強，但從另外一方面講，資源效益開發(fā)的機遇卻很大。比如，交通管理監(jiān)控系統(tǒng)和社會治安監(jiān)控系統(tǒng)全國各地從開發(fā)到管理到應(yīng)用幾乎都是各成體系，很少有綜合利用（連名稱也是不同的）。我們完全可以把兩者整合起來，統(tǒng)一開發(fā)，綜合應(yīng)用，減少投資，統(tǒng)一管理，提高效益，發(fā)揮系統(tǒng)在管理（不光是交通管理）、防控、打擊以及服務(wù)各方面的綜合效能。現(xiàn)在許多的資源，都是各警種各自為政，封閉使用，人為地限制了資源的合理利用。

“打防控”一體化在效益最大化方面的意義，不僅在于促進單位資源效益的最大化，還表現(xiàn)在其他兩個方面。一是促進“打防控”三個方面發(fā)展方向的一致性?！按蚍揽亍币惑w化要求“打防控”三個相對獨立的方面要同方向發(fā)展，消除因方向不同或目標不一致所產(chǎn)生的內(nèi)耗。二是促進“打防控”諸環(huán)節(jié)的有機銜接，協(xié)調(diào)發(fā)展，減少不同工作、不同環(huán)節(jié)、不同流程因配合而產(chǎn)生的摩擦。

（四）警務(wù)前移的理念。在“打防控”一體化下的警務(wù)前移，主要有兩個層面。一是偵查思路、偵查措施的前移。根據(jù)以往的經(jīng)驗，脫離偵查指導(dǎo)的防范工作，容易流于形式，難以發(fā)揮實際作用。偵查思路、偵查措施前移就是要用偵查的理念指導(dǎo)防控工作，檢驗防控工作。這一方面可以提高防控工作的針對性，提高工作效益，另一方面可以提高偵查工作的效率，特別是可以發(fā)揮防控工作在發(fā)現(xiàn)案件線索，獲取犯罪證據(jù)方面的作用。二是警力向基層一線傾斜，工作向基層一線前移。這主要是為了適應(yīng)“打防控”一體化的需要，實現(xiàn)快速反應(yīng)，盡量把矛盾控制在基層，解決消除在萌芽狀態(tài)。要做到這一點，就要構(gòu)建扁平化的警務(wù)運作體系，減少中間環(huán)節(jié)，做精上層組織，做大基層組織。

（五）系統(tǒng)工程的理念?！按蚍揽亍币惑w化不僅是動態(tài)社會下公安機關(guān)實現(xiàn)社會治安穩(wěn)定的一種思維，一種指導(dǎo)思想，同時也是一種警務(wù)運作模式，一項系統(tǒng)工程。要把原本分散獨立的“打防控”三項不同的工作，粘合一起，成為一個系統(tǒng)，實現(xiàn)一體化，沒有系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，顯然是不可能完成的。如果沒有系統(tǒng)理論的指導(dǎo)，打擊、控制、防范就很可能各自為政，很難讓它們達到分工不分家，達到在分工基礎(chǔ)上的有效協(xié)作，更不用說成為一個有機整體。在推進“打防控”一體化過程中，我們必須加強警種之間的協(xié)調(diào)配合，建立新型的警種協(xié)作關(guān)系，促進“打防控”三項工作相互合作，相互監(jiān)督，相互推動。為此，要加強警務(wù)運作機制、勤務(wù)機制的改革，要著力建立現(xiàn)代化的指揮決策系統(tǒng)，建立快速高效的反應(yīng)機制。

五、突出重點，著力推進“打防控”一體化建設(shè)

“打防控”一體化工作是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，提綱挈領(lǐng)，突出重點，綱舉才能目張，才能大大推進一體化建設(shè)。

（一）建設(shè)一體化工作的“大腦”——以指揮中心為龍頭的現(xiàn)代指揮決策系統(tǒng)?，F(xiàn)代警務(wù)應(yīng)以靈敏、高效、準確、科學(xué)為目標，必須徹底改變目前指揮中心還僅是接警中心、分發(fā)中心的現(xiàn)狀，圍繞目標著力建設(shè)一個功能強大的信息處理中心，一套靈敏快捷的指揮通信系統(tǒng)，一個科學(xué)協(xié)調(diào)的運行機制，一張無處不在的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，一支訓(xùn)練有素的指揮員隊伍。

（二）建設(shè)一體化工作的“參謀部”——靈敏高效的信息情報中心。信息情報工作滲透于“打防控”一體化工作的方方面面，是流淌于一體化工作肌體的血液，是促進“打防控”實現(xiàn)一體化的“粘合劑”。靈敏高效的信息情報中心應(yīng)隸屬于指揮決策中心的載體——指揮中心。要建立并理順信息情報的工作體系，著重應(yīng)抓好兩頭：在上的指揮中心的信息情報中心和在下的基層所隊特別是派出所的信息情報中心。明確“兩頭”的信息情報工作的具體職責，規(guī)范信息情報工作的運作。要建設(shè)“打防控”一體化的信息情報工作平臺，方便各部門的工作，匯集各渠道信息。

強化信息情報工作，要實現(xiàn)信息主導(dǎo)“打防控”一體化運作，還必須重視信息情報的源頭工作，拓寬信息情報收集渠道，擴展信息情報的收集方法，提升信息情報的收集能力。同時，要加強信息的研判工作，提高把信息轉(zhuǎn)化為情報的能力，讓信息更好地為實戰(zhàn)服務(wù)。

（三）緊緊抓住“控”這一環(huán)節(jié)，突出其連接“打”、“防”的作用，加強控制工作。相對于“打”和“防”，“控”是一項新的工作內(nèi)容。加強“控”這項工作，關(guān)鍵是要加強對重點人員的動態(tài)管控，即掌握重點人員的行動軌跡。首先是要通過基層單位和基礎(chǔ)工作加強對重點人員的軌跡信息的采集。人的軌跡信息主要來源于兩個方面：一是人的生理信息，如DNA、手印、足印、人像等；另一種是人的符號信息，如姓名、綽號、網(wǎng)名、身份證號、手機號、各種卡號、車牌號等具有身份替代作用的各種符號信息。生理信息具有直接認定的優(yōu)勢，但可獲取的數(shù)量種類相對少，能獲取的渠道窄。符號信息雖然不能直接認定，但可獲取的數(shù)量種類多，能獲取的渠道廣。所以，在重點人員的軌跡信息收集中我們既要重視重點人員的生理信息，也要重視重點人員的符號信息。在當今動態(tài)社會中，更應(yīng)注重符號信息，不斷拓寬收集渠道，著重加強對車輛軌跡信息、各種卡號使用信息的收集。

對重點人員的管控，要充分利用軌跡信息的收集結(jié)果，加強研判。各地公安機關(guān)應(yīng)建立對重點人員管控的聯(lián)動機制，協(xié)同實現(xiàn)對重點人員的實時管控。要運用重點人員的軌跡信息的收集和研判結(jié)果，實行跟蹤式管控。針對重點人員的移動方向，要實現(xiàn)上一站公安機關(guān)同下一站公安機關(guān)的交接，或是重點人員原控地公安機關(guān)同下一站公安機關(guān)的交接。重點人員的管控應(yīng)由具體的部門和具體的人負責，其他部門做好配合，有關(guān)重點人員的信息要匯集到具體的負責人手里。

除對具體的人員可大力加強“控”的工作外，對犯罪的總體控制也大有可為。我們應(yīng)當利用控制理論，調(diào)整防堵犯罪的策略，工作重點應(yīng)放在堵控犯罪上，把犯罪控制在低程度狀態(tài)。

（四）改進工作方式?！按蚍揽亍币惑w化是一項系統(tǒng)工程，要求系統(tǒng)內(nèi)各組織靈敏、高效、順暢、協(xié)調(diào)地運行，達到系統(tǒng)和諧，實現(xiàn)一體化。公安機關(guān)對高速發(fā)展的社會不適應(yīng)，很大程度上是由于公安機關(guān)的工作方式還停留在舊的思維模式上，沒有實現(xiàn)與社會同步發(fā)展。要實現(xiàn)“打防控”一體化，就要轉(zhuǎn)變四種方式。

1.轉(zhuǎn)變資源的配置方式，改變以往基本上以地域和常住人口為依據(jù)的簡單配置方式，把經(jīng)濟狀況、實有人口、犯罪總量和社會發(fā)展水平等具有現(xiàn)實意義的內(nèi)容列為資源配置依據(jù)。建立扁平化的指揮體系，改變原來環(huán)節(jié)多、反應(yīng)慢、信息不暢、決策粗放的狀況。

2.構(gòu)建“打防控”一體化作戰(zhàn)模式，建設(shè)新型的警種協(xié)作關(guān)系，改變低效合作，被動合作，甚至封閉封鎖、各自為戰(zhàn)的狀況。

3.切實推進“貓鼠同步”的勤務(wù)工作機制，改變目前機制滯后，工作針對性不強，疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

4.研究新形勢下隊伍建設(shè)的工作方法，以適應(yīng)民警多元價值的需求，改變計劃經(jīng)濟時代僵化的教育方式，推進隊伍正規(guī)化、職業(yè)化建設(shè)。

（五）改進考核方式?？己耸枪ぷ鞯闹笓]棒，考核是否科學(xué)合理，對維護社會穩(wěn)定的成效影響會特別大，改革考核方式已是勢在必行。

一是轉(zhuǎn)變思維。要想考核符合實際情況，就必須研究考核的背景。目前，普遍存在的一插到底、細而繁多、死板僵硬的考核方式，說到底，考核者的思維還停留在計劃經(jīng)濟時代。對目前各地發(fā)展情況各不相同，實際情況差異很大，目標背景變化很快的多元社會，沿用過去的一元化思維只會束縛被考核者的手腳，綁架被考核者的思維，限制被考核者的主觀能動性。中國經(jīng)濟改革的經(jīng)驗之一是放權(quán)。上級公安機關(guān)也應(yīng)該給基層更多的自主權(quán)，以調(diào)動基層的積極性。當然放權(quán)不是放任自流，上級單位必須在大方向和宏觀把握上下功夫。

二是如實考核，改變目前做假較普遍的現(xiàn)象。弄虛作假，不僅無法反映工作的實際狀況，并且極大敗壞了風氣，是對工作對群眾的極不負責任。能否做到如實考核同考核是否過多過細也有一定的關(guān)系，考核過多過細可能造成考核要求過高甚至互相矛盾，如此狀況之下也只有弄虛作假才能完成目標了。

三是及時考核。為了能及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，推進“打防控”一體化進度，筆者認為應(yīng)當把更多的事后考核改為實時考核、即時考核。這在手段上可借助信息化技術(shù)，在方式上應(yīng)把考核納入到工作流程中。研究“打防控”一體化，就需要研究“打防控”工作的流程，為使“打防控”工作的不同環(huán)節(jié)更有效銜接，形成一體，應(yīng)賦予每個流程中的后一個環(huán)節(jié)（或后一道程序）對前一個環(huán)節(jié)（或前一道程序）監(jiān)督的權(quán)力和職責，以利于及時發(fā)現(xiàn)工作流轉(zhuǎn)中存在的問題。這種后一環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)的監(jiān)督和檢查，具有后一環(huán)節(jié)對前一環(huán)節(jié)的實時檢驗的作用，相當于對前一環(huán)節(jié)工作合格性的認可。開展這種實時性的考核（評估、檢查）的意義是，既能及時發(fā)現(xiàn)工作中出現(xiàn)的問題，避免專門考核可能存在的滯后問題，又能減少專門考核帶來的工作量。

（六）完善防控體系建設(shè)。在“打防控”一體化下研究防控體系的建設(shè)，不僅要研究防控工作的系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化，還要研究如何促進防控與打擊的有效對接。要實現(xiàn)這個有效對接，關(guān)鍵是要將警務(wù)前移理念中的偵查措施、偵查手段前移理念具體落實到防控體系建設(shè)中。以往的防控體系建設(shè)針對的對象、追求的目標，主要通過威懾犯罪分子和抓現(xiàn)行達到預(yù)防犯罪、控制犯罪、打擊犯罪的效果。而“打防控”一體化，除了這一原有目標外，還要前移偵查理念、偵查思路，進而實現(xiàn)偵查措施、偵查手段的前移。重點是要借助信息化、數(shù)字化手段在防控工作中獲取海量的同偵查可能有關(guān)的基礎(chǔ)信息，供案件發(fā)生后的調(diào)用，從中發(fā)現(xiàn)犯罪線索和犯罪證據(jù)。

D631.4

A

1674-3040（2010）01-0031-04

2009-10-20

錢子健，浙江省永康市公安局副局長。

（責任編輯：尤煒祥）