張宙跇

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

國際警務(wù)合作若干基本問題探討

張宙跇

（浙江警察學(xué)院，浙江杭州 310053）

國際警務(wù)合作是不同國家的警察機(jī)關(guān)在警察事務(wù)領(lǐng)域?yàn)橥瓿商囟ǖ木瘎?wù)相互提供支持、援助、協(xié)助、配合的一種執(zhí)法活動。國際警務(wù)合作的主體是警務(wù)機(jī)關(guān)，合作方式多樣，合作范圍廣泛。各國國際警務(wù)合作法的淵源都體現(xiàn)在國內(nèi)法和國際法兩個方面。我國的相關(guān)立法對我國公安機(jī)關(guān)參與的國際警務(wù)合作程序作了規(guī)定。我國目前開展的國際警務(wù)合作還具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間，需要進(jìn)行相應(yīng)的完善。

國際警務(wù)合作；國際刑事司法協(xié)助；法的淵源；困境；對策

電子信息時代的到來，將世界緊密聯(lián)結(jié)在一起，同時各個行業(yè)的國際合作，也為犯罪分子帶來了犯罪和潛逃的新空間。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，受多種因素影響，公安機(jī)關(guān)面臨著新的犯罪形勢的考驗(yàn)，涉外管理和打擊國際性犯罪的壓力增大。在全球化時代，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國際間人員頻繁流動，國際犯罪、跨國犯罪和犯罪后外逃的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。犯罪分子往往利用現(xiàn)代化交通條件和各國出入境制度的差異，作案后持他國護(hù)照潛逃出境，國界的存在反而為犯罪分子提供了逍遙法外的保護(hù)傘。因此，建立和加強(qiáng)國際警務(wù)合作，既是國際社會共同打擊犯罪的需要，也是全球化條件下維護(hù)我國國內(nèi)安全和社會秩序穩(wěn)定的必然選擇。①筆者在此對國際警務(wù)合作的幾個基本問題作些介紹和探討。

一、國際警務(wù)合作的主體、方式和范圍

國際警務(wù)合作，是指世界各國或地區(qū)的警察機(jī)關(guān)之間，為完成特定的警察任務(wù)（刑事的、行政的、保衛(wèi)的），依據(jù)國內(nèi)法或者參加的國際公約，直接或在國際組織的協(xié)調(diào)下，相互提供便利、援助或者協(xié)助、配合的活動。具體而言，國際警務(wù)合作“是不同國家的警察機(jī)關(guān)在警察事務(wù)領(lǐng)域?yàn)橥瓿商囟ǖ木瘎?wù)相互提供支持、援助、協(xié)助、配合的一種執(zhí)法活動。國際警務(wù)合作是跨國界的執(zhí)法活動，一國警察可以跨越國境在另一國行使偵查權(quán)。各國通過跨國界的警務(wù)合作，在國際社會建立起預(yù)防和控制犯罪的網(wǎng)絡(luò)，為在全球范圍內(nèi)偵查犯罪、獲取證據(jù)、緝捕犯罪人提供了一個合作的平臺”。②

（一）合作主體。顧名思義，國際警務(wù)合作的主體就是警務(wù)機(jī)關(guān)。但是，由于各國的警察體制不同，國際警務(wù)合作的主體可能有多種具體的表現(xiàn)形式。在英國，其警察實(shí)行雙重分權(quán)、多頭領(lǐng)導(dǎo)的體制，情況比較復(fù)雜。在聯(lián)邦一級，除內(nèi)政部的警察外，國防部、運(yùn)輸部、海關(guān)稅務(wù)調(diào)查局、原子能管理局等部門也都有自己的警察，負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的警務(wù)工作。地方警察隸屬地方政府或議會，但北愛爾蘭和首都倫敦則例外。北愛爾蘭自治政府設(shè)有內(nèi)政部，自行管理轄區(qū)的警察，向北愛爾蘭事務(wù)大臣負(fù)責(zé)。倫敦警察廳直接由聯(lián)邦內(nèi)政部領(lǐng)導(dǎo)，但位于倫敦市中心的倫敦城警察局卻不屬倫敦警察廳領(lǐng)導(dǎo)，而只聽命于本城的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——議會。在美國，警察機(jī)構(gòu)一共有四種類型：縣警察機(jī)構(gòu)、城市警察機(jī)構(gòu)、州警察機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)。在這四種警察機(jī)構(gòu)中，除聯(lián)邦警察直接受聯(lián)邦政府或聯(lián)邦級中央部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)外，其他三種警察機(jī)構(gòu)均直接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，與聯(lián)邦政府沒有垂直的上下級關(guān)系。此外，美國許多政府機(jī)構(gòu)和地方部門都設(shè)有自己的專門警察機(jī)構(gòu)。美國還有一支龐大的私人警察隊伍，這支隊伍的人數(shù)與經(jīng)費(fèi)和國家警察不相上下，也是美國執(zhí)法力量的一個重要組成部分。

（二）合作方式。有學(xué)者以為，國際警務(wù)合作的方式主要有三種：③1.以國際刑警組織為依托，④在國際刑警組織框架內(nèi)開展國際多邊合作，這是當(dāng)今國際警務(wù)合作的發(fā)展趨勢。2.通過締結(jié)中外刑事司法協(xié)助條約和引渡條約，⑤廣泛開展國際刑事司法協(xié)助，強(qiáng)化雙邊警務(wù)合作，這是當(dāng)今國際警務(wù)合作的重要渠道和模式。3.實(shí)施國際偵查協(xié)作是當(dāng)今國際警務(wù)合作的重要手段。國際偵查協(xié)作在合作方式上突破了傳統(tǒng)的他國“代為”行使刑事偵查權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤刖承惺箓刹闄?quán)，由委托辦案變?yōu)楣餐k案，由間接協(xié)助發(fā)展為直接協(xié)助，提高了域外辦案效率。跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、控制下交付、追繳犯罪收益等偵查協(xié)作手段已經(jīng)成為國際警務(wù)合作的重要方式和手段。

實(shí)際上，國際警務(wù)合作的方式并不限于上述三種，至少還有：1.警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度。我國同許多國家之間就建立了這種聯(lián)絡(luò)官制度。對外派遣警務(wù)聯(lián)絡(luò)官是中國政府基于對國際國內(nèi)形勢的分析和判斷，為加強(qiáng)國際警務(wù)執(zhí)法合作，進(jìn)一步嚴(yán)密國際警務(wù)執(zhí)法合作的網(wǎng)絡(luò)布局，完成戰(zhàn)略機(jī)遇期公安機(jī)關(guān)的歷史使命而采取的重要舉措之一。1998年，中國向美國派出新中國第一名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，當(dāng)時稱緝毒聯(lián)絡(luò)官，主要是為合作打擊兩國的毒品犯罪。截至2005年8月底，公安部先后向美國、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、土耳其、泰國、日本、烏茲別克斯坦、阿富汗、加拿大、法國、俄羅斯、南非、英國、韓國、巴基斯坦、菲律賓共16個國家派出26名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。在越來越多的國際合作訴求中，加強(qiáng)國際警務(wù)合作已經(jīng)成為很多國家的共同愿望。各國警方加強(qiáng)警務(wù)交流與合作，是預(yù)防和打擊國際性犯罪的有效途徑。⑥2.邊境會晤、會談制度。邊境會晤是指雙方有關(guān)部門人員，由邊防代表或聯(lián)絡(luò)官安排在某邊境口岸或者通道臨時約見，只轉(zhuǎn)達(dá)、了解、聽取有關(guān)意見和情況，不進(jìn)行談判。邊境會談是指在邊防代表或聯(lián)絡(luò)官安排下，由雙方有關(guān)代表參加的對某些問題正式交換意見，進(jìn)行協(xié)商、交涉等。邊境會晤、會談是一項(xiàng)政策性、原則性很強(qiáng)的涉外工作，所以，我邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)應(yīng)注意遵守我國政府與鄰國政府簽訂的雙邊協(xié)定和公安部與鄰國內(nèi)政部、公安部等簽署的合作協(xié)定、協(xié)議、議定書，以及云南省公安廳與鄰國邊境地區(qū)警方簽署的“會談紀(jì)要”等，邊境會晤、會談采取遇事相約和定期會晤相結(jié)合的辦法。這是我國邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)與鄰國警方合作最多的方式。據(jù)統(tǒng)計，1991年至2004年，云南省公安機(jī)關(guān)與周邊國家警方進(jìn)行邊境治安會談、會晤達(dá)1762次。

除此之外，國際警務(wù)合作還包括：聯(lián)合執(zhí)法、情報信息交換、警務(wù)協(xié)作、境外替代種植（即說服境外產(chǎn)毒區(qū)放棄罌粟種植，轉(zhuǎn)種其他經(jīng)濟(jì)作物和糧食，由我國提供資金、專家和技術(shù)支持等），等等。⑦

（三）合作范圍。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行國際刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的范圍包括：1.犯罪情報信息的交流與合作。如有關(guān)犯罪活動情況，犯罪對象情況，犯罪嫌疑人情況，犯罪證據(jù)，等等。2.調(diào)查取證。調(diào)查取證分為請求國調(diào)查取證和被請求國調(diào)查取證。3.移交物證、書證和視聽材料。4.引渡。引渡是指一國應(yīng)他國要求，將當(dāng)時在其境內(nèi)被他國指控為犯罪或被判刑的人移交該國審判或處罰的一項(xiàng)制度。

有學(xué)者認(rèn)為，國際偵查協(xié)作是國家行使域外管轄權(quán)的體現(xiàn)，是國際警務(wù)合作發(fā)展的新階段。當(dāng)前，跨境追緝、聯(lián)合偵查、域外調(diào)查取證、追繳犯罪收益和控制下交付等偵查協(xié)作手段已日益成為國際警務(wù)合作的重要方式?？缇匙肪兪窃谟嘘P(guān)國家警察機(jī)關(guān)的協(xié)助下，對潛逃國外的犯罪分子繼續(xù)越境追捕的一項(xiàng)偵查措施。聯(lián)合偵查是兩個國家的警察機(jī)關(guān)圍繞跨國犯罪案件，聯(lián)合開展調(diào)查取證、逮捕罪犯的國際合作形式。域外調(diào)查取證是我國公安機(jī)關(guān)基于雙邊合作協(xié)議或在對方國家同意下派員前往他國調(diào)查取證、發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人的偵查合作措施。追繳犯罪收益是有關(guān)國家警察機(jī)構(gòu)或其他司法機(jī)關(guān)共同合作，對犯罪分子在國際間轉(zhuǎn)移的非法收入聯(lián)合采取追查、凍結(jié)、扣留或沒收的措施?？刂葡陆桓妒窃谝粐蚨鄧鞕C(jī)關(guān)控制下允許國際運(yùn)輸?shù)呢浳镏袏A帶隱匿毒品運(yùn)出、通過或進(jìn)入國境，最終控制販毒集團(tuán)的交易場所，進(jìn)而查明全部涉毒人員的國際偵查策略。⑧

二、國際警務(wù)合作法的淵源

國際警務(wù)合作法的淵源也就是國際警務(wù)合作法的效力來源，各國國際警務(wù)合作法的淵源都體現(xiàn)在國內(nèi)立法和國際法兩個方面，我國也不例外。⑨

（一）國內(nèi)法淵源。

1.憲法。我國《憲法》第三十二條第二款規(guī)定：“中華人民共和國對于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利?！边@一規(guī)定體現(xiàn)了國際社會引渡制度中的基本原則。凡是經(jīng)批準(zhǔn)在我國受庇護(hù)而長期居留的外國人，受我國法律保護(hù)，拒絕任何國家對其提出的引渡要求。如果該外國人自愿離開，我國給予的庇護(hù)權(quán)自其本人離境時結(jié)束，也不再承擔(dān)對其保護(hù)的責(zé)任。我國《憲法》中規(guī)定的我國對外政策的基本原則，即獨(dú)立自主，在相互尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上發(fā)展同各國的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)文化、司法、執(zhí)法方面的交流，為維護(hù)世界和平和促進(jìn)人類進(jìn)步事業(yè)而努力。這一基本原則，也是我國開展國際警務(wù)合作的基本原則。

2.刑事法律。（1）刑法。我國《刑法》總則中對于涉外案件的管轄規(guī)定以及分則中關(guān)于懲治國際性或跨國犯罪的規(guī)定，為我國廣泛開展國際警務(wù)合作提供了國內(nèi)法上的重要依據(jù)。（2）刑事訴訟法及公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定。我國《刑事訴訟法》第十七條明確規(guī)定：“根據(jù)中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機(jī)關(guān)和外國司法機(jī)關(guān)可以相互請求刑事司法協(xié)助?！痹诖嘶A(chǔ)上，公安部于1998年5月14日頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章詳細(xì)規(guī)定了刑事案件的刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作制度。此外，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中還規(guī)定了刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的程序、期限等具體要求。這些規(guī)定為我國公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作提供了重要依據(jù)。

3.行政法律。一些行政法律中關(guān)于懲治刑事犯罪的規(guī)定，以及相關(guān)的強(qiáng)制措施，也是開展國際警務(wù)合作時適用的法律規(guī)定。

4.引渡法。2000年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議通過的《中華人民共和國引渡法》是我國開展引渡活動的依據(jù)，同時也是我國開展國際警務(wù)合作的重要的國內(nèi)法淵源之一，其中對引渡的對象、條件、程序及執(zhí)行等作了明確規(guī)定。

此外，1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國國籍法》，也是我國開展國際警務(wù)合作的重要的國內(nèi)法淵源之一。

（二）國際法淵源。

1.國際公約。一些懲治國際犯罪的國際公約中，對于警務(wù)合作和刑事司法協(xié)助都作了規(guī)定。我國加入了許多這樣的國際公約，主要有1988年12月20日通過的《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》、1963年9月14日在日本東京簽訂的《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約》、1970年12月16日在荷蘭海牙簽訂的《關(guān)于制止非法劫持民用航空器的公約》、1971年9月23日在加拿大蒙特利爾簽訂的《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》以及《關(guān)于禁止和防止非法進(jìn)出口文化財產(chǎn)和非法轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)的方法的公約》等。這些國際公約極大地推動和加強(qiáng)了國際社會在禁毒、懲治劫持航空器犯罪等方面的合作，為促進(jìn)各國采取積極措施進(jìn)行緝毒、禁毒、懲治劫持航空器犯罪等的司法互助和警務(wù)合作奠定了法律基礎(chǔ)。

2．區(qū)域性多邊條約。區(qū)域性多邊條約是開展多國警務(wù)合作的法律基礎(chǔ)。近年來，在聯(lián)合國禁毒署的有力支持下，由我國積極倡導(dǎo)，先后簽署了幾項(xiàng)區(qū)域性禁毒國際合作條約。主要有：1993年10月26日，中國和泰國、緬甸、老撾、柬埔寨五國簽署的《禁毒諒解備忘錄》；1995年5月27日，第一次東亞次區(qū)域禁毒諒解部長級會議在北京召開，會議通過了《次區(qū)域行動計劃》和《北京宣言》，并同意接受柬埔寨、越南為《禁毒諒解備忘錄》成員國。按照《禁毒諒解備忘錄》的規(guī)定，中國與上述國家在緝捕毒販、情報交流等方面進(jìn)行了廣泛合作。中國還于2001年和俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦組成了“上海合作組織”，并共同發(fā)表了《上海合作組織公約》。按照該公約的規(guī)定，中國與上述國家在反恐怖活動犯罪等方面進(jìn)行了密切合作。

3.雙邊條約。我國與有關(guān)國家簽訂的關(guān)于警務(wù)合作和刑事司法協(xié)助的雙邊條約主要有這樣幾種模式：（1）雙邊警務(wù)合作條約。我國締結(jié)的雙邊警務(wù)合作條約主要包括兩類，一類是國家級的，另一類是地區(qū)級的。（2）雙邊刑事司法協(xié)助條約。目前，我國已經(jīng)與三十多個國家締結(jié)了刑事司法協(xié)助條約。這些刑事司法協(xié)助條約分為兩類，一類是單一性刑事司法協(xié)助條約，另一類是民事商事和刑事司法協(xié)助綜合性條約。（3）雙邊引渡條約。2005年7月1日，全國人民代表大會常務(wù)委員會發(fā)布了批準(zhǔn)《中華人民共和國和菲律賓共和國引渡條約》的決定。到目前為止，我國已與泰國、白俄羅斯、俄羅斯、保加利亞、西班牙、法國、澳大利亞等三十多個國家簽署了雙邊引渡條約。

三、國際警務(wù)合作的程序

根據(jù)我國《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章關(guān)于“刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作”的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的途徑有以下幾個方面：一是我國締結(jié)或者參加的國際條約和公安部簽訂的合作協(xié)議有規(guī)定，按照條約和協(xié)議規(guī)定的途徑辦理。二是無相應(yīng)條約和協(xié)議規(guī)定的，按互惠原則通過外交途徑解決。三是無相應(yīng)條約和協(xié)議規(guī)定的，還可以通過國際刑警組織途徑辦理。四是邊境地區(qū)與鄰國的警察機(jī)關(guān)在不違背有關(guān)國際條約、協(xié)議和我國法律的前提下，可以按照慣例途徑進(jìn)行警務(wù)合作。根據(jù)有關(guān)國際公約及《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，公安部是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法協(xié)助、警務(wù)合作的中央主管機(jī)關(guān)，地方各級公安機(jī)關(guān)依照職責(zé)分工辦理刑事司法協(xié)助事務(wù)和警務(wù)合作事務(wù)。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作應(yīng)遵循下列程序規(guī)則。

（一）請求與審查。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十三條和第三百四十六條的規(guī)定，刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作依請求國的請求而發(fā)生，請求應(yīng)當(dāng)以被請求國能夠接受的語言文字書面提出。我國公安部收到外國的刑事司法協(xié)助或者警務(wù)合作請求后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國法律和有關(guān)司法協(xié)助條約、警務(wù)合作協(xié)議的規(guī)定進(jìn)行審查。對符合條約、協(xié)議規(guī)定的，交有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)辦理，或者移交其他有關(guān)中央主管機(jī)關(guān)；對不符合條約或者協(xié)議規(guī)定的，不予執(zhí)行，并通過接收請求的途徑退回請求方。若我國公安機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中需要外國警方協(xié)助的，應(yīng)當(dāng)通過公安部聯(lián)系辦理。

（二）請求的執(zhí)行?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十七條對司法協(xié)作和警務(wù)合作執(zhí)行作了具體規(guī)定，根據(jù)規(guī)定，負(fù)責(zé)執(zhí)行刑事司法協(xié)助或者警務(wù)合作的公安機(jī)關(guān)收到刑事司法協(xié)助或者警務(wù)合作請求書和所附材料后，應(yīng)當(dāng)立即安排執(zhí)行。執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)按照條約或者協(xié)議規(guī)定的格式和語言，將執(zhí)行結(jié)果及其有關(guān)材料報經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)審核后報送公安部。對于因犯罪嫌疑人死亡或者具有應(yīng)當(dāng)拒絕協(xié)助、合作的情形等不能執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)將刑事司法協(xié)助、警務(wù)合作請求書和所附材料，連同不能執(zhí)行的理由通過省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)報送公安部。公安機(jī)關(guān)因請求書提供的地址不詳或者材料不齊全難以執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)立即通過省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)報送公安部要求請求方補(bǔ)充材料。

（三）刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的辦理期限和費(fèi)用承擔(dān)。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百四十八條規(guī)定，地方公安機(jī)關(guān)提供刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作，請求書中附有辦理期限的，應(yīng)當(dāng)按期完成。未附辦理期限的，調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)在三個月以內(nèi)完成；送達(dá)刑事訴訟文書，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)完成。不能按期完成的，應(yīng)當(dāng)說明情況和理由，呈報公安部。

關(guān)于費(fèi)用的承擔(dān)，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第三百五十一條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)提供或者請求外國提供刑事司法協(xié)助或者警務(wù)合作，應(yīng)當(dāng)收取或者支付費(fèi)用的，根據(jù)有關(guān)國際條約或者合作協(xié)議的規(guī)定辦理?！卑凑蘸Ｑ浪瓦_(dá)公約和我國對外締結(jié)的刑事司法協(xié)助條約規(guī)定，代為送達(dá)一般應(yīng)免費(fèi)，但是，由司法官員送達(dá)所產(chǎn)生的費(fèi)用，以及采用特殊送達(dá)方法所產(chǎn)生的費(fèi)用由請求國償付。⑩

四、現(xiàn)階段我國參與國際警務(wù)合作的困境

依據(jù)現(xiàn)有的法律框架，中國積極對外開展國際警務(wù)合作，并取得了較好的成效。但在國際警務(wù)合作過程中，我們也發(fā)現(xiàn)了不少問題，需要認(rèn)真加以應(yīng)對和解決。

（一）雙邊引渡條約給國際警務(wù)合作所帶來的困難。通過締結(jié)雙邊引渡條約，相互引渡逃往本國境內(nèi)的罪犯是當(dāng)今國際警務(wù)合作的重要模式。迄今我國已經(jīng)與三十多個國家簽訂了雙邊引渡條約，同時我國也已于2000年頒布實(shí)施了《引渡法》。這些都為國家間加強(qiáng)警務(wù)合作提供了重要的制度保障。中國從西方國家引渡罪犯是近年來重要的警務(wù)合作方式之一，但同時也是實(shí)施最為困難的一種合作方式，因?yàn)橹型馍鐣贫?、法律制度以及司法體制的差異，給中外協(xié)作引渡罪犯、懲治犯罪帶來了巨大的困難。11例如，中外政治性犯罪認(rèn)定的差異構(gòu)成了執(zhí)法合作的障礙。各國對于政治犯的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，而在國際法層面也缺乏一個權(quán)威的有關(guān)政治犯的定義。某些違法行為在中國被認(rèn)定為刑事犯罪的，在某些西方國家卻可能被認(rèn)定為政治犯。而依據(jù)政治犯不引渡的國際法原則，某些西方國家可以以此為理由拒絕引渡罪犯回中國。中國的不少犯罪分子往往以在國內(nèi)受到“政治迫害”為由，向西方國家尋求“政治避難”，從而逃避我國的法律制裁。此外，外逃罪犯經(jīng)常選擇逃往美國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，而由于種種原因，我國與美、加等不少發(fā)達(dá)國家尚未簽訂引渡協(xié)議。這導(dǎo)致我們從美、加等國引渡罪犯缺乏足夠的法律依據(jù)，只能通過個案談判的方式來進(jìn)行，談判結(jié)果如何難以確定，從而導(dǎo)致我國的引渡請求能否實(shí)現(xiàn)存在很大的隨機(jī)性和不確定性，這也是目前雙邊警務(wù)合作的主要障礙之一。

（二）國際刑事司法協(xié)助的國內(nèi)法律規(guī)定不夠完善。除了引渡協(xié)議，在雙邊層面簽訂刑事司法協(xié)助協(xié)議也是開展國際警務(wù)合作的重要方式。國際刑事司法協(xié)助是國與國之間在刑事事務(wù)方面的協(xié)商互助，代為實(shí)施司法行為的一種活動，也是開展國際警務(wù)合作的重要渠道之一。締結(jié)刑事司法協(xié)助協(xié)議是開展國際刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的主要途徑。盡管我國已經(jīng)與不少國家簽訂了刑事司法協(xié)助協(xié)議，但有關(guān)實(shí)施這些協(xié)議的國內(nèi)法尚存在一定的不足。國際刑事司法協(xié)助適用的實(shí)體法是國內(nèi)法，適用的程序法也是各國國內(nèi)的刑事司法程序。12而在我國國內(nèi)的刑事法律體系中，尚缺乏足夠的有關(guān)國際刑事司法協(xié)助的專門性法規(guī)。我國《刑事訴訟法》第十七條盡管有“我國司法機(jī)關(guān)和外國司法機(jī)關(guān)可以相互請求刑事司法協(xié)助”的條文，但缺乏刑事司法協(xié)助的具體內(nèi)容和程序規(guī)定，勢必影響國際警務(wù)合作的開展。此外，盡管《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章有關(guān)于“刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作”的規(guī)定，但該規(guī)定僅僅是公安部發(fā)布的一個部門規(guī)章，立法層次較低，法律效力有限。這些都是我國開展國際警務(wù)合作在法律上的困境。

（三）國際警務(wù)合作的方式以及工作效率尚有待進(jìn)一步改進(jìn)。如目前缺乏一個常設(shè)性的有關(guān)國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作的跨部門的機(jī)構(gòu)，能夠協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院等部門的工作，提高這些部門的反應(yīng)速度和工作效率；還沒有構(gòu)建一個日常性的與他國開展國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作的工作機(jī)制，該工作機(jī)制能使打擊外逃罪犯以及跨國性犯罪成為我國相關(guān)機(jī)構(gòu)的日常性工作，并進(jìn)一步增強(qiáng)與其他國家之間的合作；還沒有構(gòu)建一個高效的有關(guān)國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作的信息交流平臺。通暢的信息交流能夠有效地提高國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作的工作效率，能夠及時、準(zhǔn)確地互通信息并快速打擊跨國性犯罪活動。

五、加強(qiáng)和推進(jìn)我國參與國際警務(wù)合作的對策

（一）繼續(xù)加強(qiáng)雙邊引渡條約的締結(jié)，并進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款。今后我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)與美、加等國之間的雙邊引渡條約談判。應(yīng)本著相互妥協(xié)、合作的態(tài)度，作出必要的讓步，力爭達(dá)成此類協(xié)議，為我國開展國際警務(wù)合作鋪平道路。此外，在締結(jié)新的引渡條約或修改現(xiàn)有引渡條約時，應(yīng)進(jìn)一步明確規(guī)定政治犯的定義，避免政治犯成為其他國家拒絕我國引渡請求的借口。在這方面，死刑犯不引渡問題的解決可以提供相應(yīng)的借鑒。過去在雙邊引渡工作中，死刑犯不引渡原則構(gòu)成了我們實(shí)現(xiàn)引渡請求的重要障礙，但現(xiàn)在通過締結(jié)雙邊引渡條約已經(jīng)得到了很好的解決。所謂死刑犯不引渡原則，是指被請求國如果認(rèn)為被請求引渡人被引渡后可能在請求國被判處死刑或執(zhí)行死刑，則可拒絕請求國的引渡請求。不少西方發(fā)達(dá)國家曾以中國沒有保證死刑犯不引渡為由拒絕與中國簽署引渡條約。我國與西班牙、法國、澳大利亞等國簽訂的引渡條約則首次取得了重大突破，改變了過去模糊、原則并易引發(fā)歧義的規(guī)定。這些引渡條約的“應(yīng)當(dāng)拒絕引渡的理由”部分均明文規(guī)定：“引渡請求所針對的犯罪依照請求方的法律應(yīng)當(dāng)判處死刑，除非請求方作出被請求方認(rèn)為足夠的保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不予執(zhí)行?！痹谝蓷l約中明文規(guī)定“死刑犯不引渡原則”為我國開展引渡合作以及警務(wù)合作掃除了不少障礙。以此為鑒，中國應(yīng)在雙邊引渡條約中明確規(guī)定政治犯的定義及主要種類，明確規(guī)定政治犯不引渡原則的適用范圍。

（二）制定專門的國際刑事司法協(xié)助法。我國應(yīng)由全國人大或全國人大常務(wù)委員會來制定一部專門的《國際刑事司法協(xié)助法》，對國際刑事司法協(xié)助的方式、程序、內(nèi)容等作出明文規(guī)定，其中有關(guān)警務(wù)合作的內(nèi)容可以參考現(xiàn)有的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》，并增加相關(guān)內(nèi)容，包括情報交換、代為送達(dá)文書、委托調(diào)查取證、辦理有關(guān)刑事訴訟手續(xù)、緝捕罪犯、引渡罪犯、資產(chǎn)的追回與返還、警務(wù)合作的請求與審查、執(zhí)行、相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)等。新制定的《國際刑事司法協(xié)助法》應(yīng)與我國對外簽訂的引渡協(xié)議、刑事司法協(xié)助協(xié)議以及相關(guān)的警務(wù)合作協(xié)議保持一致，即與我國承擔(dān)的國際法義務(wù)保持一致。

（三）從組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、信息交流等方面加強(qiáng)國際警務(wù)合作。組織機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制、信息交流等方面的強(qiáng)化與完善必將進(jìn)一步提高我國參與國際警務(wù)合作的工作效率和工作成績，增強(qiáng)打擊外逃罪犯以及跨國性犯罪活動的力度。基于此，我國應(yīng)采取以下具體措施。

我國應(yīng)聯(lián)合公安部、最高人民法院、最高人民檢察院等部門，抽調(diào)精干的業(yè)務(wù)人員，組建一個跨部門的協(xié)調(diào)組織或單位，專門從事具體的國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作事宜；與相關(guān)國家的主管部門構(gòu)建經(jīng)常性的對話機(jī)制（如部長級會晤機(jī)制），協(xié)商解決國際刑事司法協(xié)助和國際警務(wù)合作中出現(xiàn)的問題，消除誤解，加強(qiáng)合作，指導(dǎo)雙方的工作內(nèi)容和工作方式。

適當(dāng)時候，我國主管部門與其他國家主管部門還可以簽署相關(guān)的合作協(xié)議，建立高度穩(wěn)定的工作機(jī)制，規(guī)范雙方的警務(wù)合作行為，這是國際警務(wù)合作的比較高級和完善的工作模式。中國公安部在這方面已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索。如自1997年發(fā)表載有加強(qiáng)中美執(zhí)法合作內(nèi)容的《中美聯(lián)合聲明》以來，兩國執(zhí)法部門保持著密切的高層接觸和業(yè)務(wù)交流，在許多領(lǐng)域開展了互利合作，建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組會晤機(jī)制，取得了積極成效。2006年7月29日，在時任國務(wù)委員、公安部長周永康結(jié)束訪美之際，中美雙方發(fā)表了《中華人民共和國公安部和美利堅合眾國司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》。該聲明指出，雙方?jīng)Q定進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法領(lǐng)域的合作，在符合中美兩國共同利益的前提下，促進(jìn)雙方在緝捕和遣返在逃犯罪嫌疑人，打擊跨國有組織犯罪、毒品走私、偽造貨幣和洗錢犯罪以及遣返非法移民等方面的合作，雙方愿意在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、毒品犯罪、侵犯知識產(chǎn)權(quán)和反恐情報交流、執(zhí)法交流等方面加強(qiáng)合作。同時中國公安部與美國聯(lián)邦調(diào)查局還分別達(dá)成了《關(guān)于反恐情報信息交流與合作的諒解備忘錄》等五個相關(guān)備忘錄。13主管部門或業(yè)務(wù)部門之間的合作協(xié)議是目前中美兩國在缺乏雙邊引渡協(xié)議的情況下開展警務(wù)合作、共同打擊跨國性犯罪活動的有效途徑。這種方式為我國與其他相似情況的國家之間的合作提供了重要借鑒。

我國還應(yīng)建立直接打擊國際性犯罪的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑一套信息收集、檢索、交換、傳輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)體系，并借助該網(wǎng)絡(luò)體系及時交換有關(guān)毒品犯罪、洗錢、跨國經(jīng)濟(jì)犯罪以及腐敗犯罪活動等方面的信息，及時將跨國犯罪分子的動向提供給當(dāng)事國，通暢情報信息交流的渠道。14

注釋：

①付鳳：《全球化條件下的國際刑事警務(wù)合作》，《安慶師范學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版）2007年第3期。

②③1112閔劍：《對當(dāng)前國際警務(wù)合作方式的探討》，《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2005年第1期。

④國際刑警組織是世界各國合作打擊刑事犯罪的國際組織。1984年9月我國加入國際刑警組織，標(biāo)志著我國公安機(jī)關(guān)與世界各國警方進(jìn)入了新的合作發(fā)展階段。

⑤據(jù)司法部提供的資料顯示，截至目前，中國共與47個國家締結(jié)了雙邊刑事司法協(xié)助條約。這些國家的基本分布為：亞洲15個（阿聯(lián)酋、巴基斯坦、朝鮮、菲律賓、哈薩克斯坦、韓國、老撾、蒙古、塔吉克斯坦、泰國、烏茲別克斯坦、印度尼西亞、越南、日本、吉爾吉斯斯坦）；歐洲17個（愛沙尼亞、白俄羅斯、保加利亞、波蘭、俄羅斯、法國、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、葡萄牙、塞浦路斯、土耳其、烏克蘭、西班牙、希臘、馬耳他、德國）；非洲5個（埃及、阿爾及利亞、納米比亞、南非、突尼斯）；美洲8個（加拿大、美國、巴西、哥倫比亞、古巴、墨西哥、秘魯、委內(nèi)瑞拉）；大洋洲兩個（澳大利亞、新西蘭）。見《司法部司長郭建安：中外“司法協(xié)助網(wǎng)絡(luò)”輪廓初現(xiàn)》，《法制日報》2009年3月6日。

⑥《中國加強(qiáng)國際警務(wù)合作向16國派26名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官》，載中華人民共和國公安部網(wǎng)，http://www.mps.gov.cn/n16/ n1252/n1867/n2677/124917.html，2006年2月22日。

⑦向群、土紹芳：《GMS國際警務(wù)合作》，《中國刑事警察》2006年第5期。

⑧沈惠章：《拓展國際警務(wù)合作新領(lǐng)域的探討》，《新疆警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2004年第3期。

⑨參見《其他法域及國際警務(wù)合作法律制度》，河南公安高等專科學(xué)校網(wǎng)站，http://www.hngazk.edu.cn/jcf/show.asp id=220。

⑩蔣傳洋、羅旭紅：《國際刑事司法協(xié)助和警務(wù)合作的范圍與程序規(guī)制》，《中國刑事警察》1998年第5期。

13李慎波、周宇：《中美合作執(zhí)法為引渡條約鋪路外逃貪官難遁逃》，http://review.jcrb.com/zywfiles/ca537578.htm，2009年6月13日。

14杜寶慶：《中國與東盟刑事司法協(xié)助淺析》，《東南亞縱橫》2008年第12期。

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A

1674-3040（2010）01-0035-06

2009-08-16

張宙跇，浙江警察學(xué)院2007級國際警務(wù)合作人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)學(xué)生。指導(dǎo)教師：許韜。

（責(zé)任編輯錢江）